南京科技成果轉化立法問題研究

沈 凌

（金陵科技學院,江蘇 南京 211169）

科技成果轉化，是科技成果從一種知識和技術轉變為生產要素的過程。由于科技成果的轉化既是知識與生產的結合，也是知識與利益的結合，必須按照最有利于這種結合的方式來進行才可能使效率最大化，所以轉化必須遵循一定的制度，是有序的而不是無序的[1]。我國改革開放以來，科技創新的腳步從未停歇，科技發展對經濟的高質量發展和國家競爭力的提升起到了巨大的推動作用。在此背景下，科技立法工作與時俱進，不斷為改革開放提供法治保障和前進動力，始終致力于立足中國國情和需求，注重在新形勢和新機遇下激勵創新。南京歷來重視科技創新，特別是2018年以來，連續四年發布市委1號文件圍繞建設具有全球影響力的創新名城的主題，科技成果轉化又是其中的重要內容。

1 南京科技成果轉化的現狀

1.1 出臺科技成果轉化政策

在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，落實省委推進科技創新的部署要求，按照市委實施創新驅動“121”戰略推動高質量發展的部署，強化名園名區建設，打造科技創新和產業發展的增長極，開拓科技創新的新局面，推動具有全球影響力的創新名城建設，出臺了若干政策措施，主要包括十個方面：（1）在科技戰略上加強引領；（2）將名城名校名所融合發展；（3）強化科技成果轉化和推動新型研發機構落地發展；（4）推動產業集群發展；（5）大力培育領軍型科創企業；（6）大力推進一流科技產業園區建設；（7）打造雙創空間發展新格局；（8）著力建設國際化雙創人才高地；（9）加強財政和科技金融服務支持體系建設；（10）打造開放包容的優良創新創業環境。在技術成果轉化方面，主要發布了四個方面的政策：（1）設立國際技術轉移專項基金，大力支持國際先進技術、成果和項目的引進；（2）對科技成果轉移轉化收入50萬元以上的科研人員，按照其對地方經濟發展的貢獻度，給予一定比例獎勵；（3）推進技術轉移機構將科技成果向本市企業轉化，根據年度合同登記認定的技術交易額的2%給予最高50萬元獎勵，對技術轉移做出突出貢獻的團隊進行獎勵；（4）支持高校院所等事業單位科技人員組建個人（團隊）持大股的新型技術轉移服務機構，經備案最高一次性給予30萬元資助。2019年、2020年、2021年又在2018年文件的基礎上，深化了相關政策。

1.2 科技創新能力顯著提升

建設科技創新高地，在2020年全球創新指數排名中，南京市躍升至第21名，國家創新型城市排名中南京市也位列第4位。新型研發機構建設繼續推進，新增113家，總數達到400家，通過多種手段孵化和引進企業新增3 538家。高新企業加速發展凈增超1 800家，總數超過6 500家，著力發展科技型中小企業、獨角獸企業和瞪羚企業。在第二屆南京創新周上，總共346個項目達成合作意向或簽約，總投資額超過千億元。高新區加大改革力度，將去行政化作為工作重點，管理體系不斷優化。重大科技成果不斷涌現，發布全球首個確定性廣域網。進一步優化科技創新生態，打造南京新創業鏈，大力推進高層次人才引進，加快大學創新港和各類人才街區建設。

1.3 科技成果轉化能力進一步提高

根據江蘇省科技廳公布的2020年度全省技術交易數據，南京市2020年1—12月技術合同登記數為26 293項，技術合同成交額為6 868 222.78萬元，其中技術交易額6 174 544.40萬元，位列全省第一名。從輸出技術統計，南京市技術合同登記數26 206項，技術合同成交額6 762 705.46萬元，其中技術交易額6 097 981.34萬元，位列全省第一名。從吸納技術統計，南京市技術合同登記數17 755項，技術合同成交額5 948 178.36萬元，其中技術交易額4 150 972.49萬元，同樣是全省第一名。根據江蘇省知識產權局公布的數據，截至2020年12月，南京市有效發明專利量達70 428件，位列全省第一名。南京市知識產權局公布的2019年知識產權相關數據顯示，南京市專利申請總量達103 024件，同比增長3.99%。其中，發明專利申請量42 545件，同比增長4.66%；企業專利申請量62 077件，同比增長13.96%，占全市比重60.25%。PCT專利申請量1 754件，同比增長89.42%，較“十三五”初年翻了兩番多。專利授權總量55 004件，同比增長24.76%。其中，發明專利授權量12 392件，同比增長11.74%；企業專利授權量34 689件，同比增長26.09%，占全市比重63.07%。萬人有效發明專利69.26件，位列全省第一。發明專利申請量、發明專利授權量、萬人發明專利擁有量三項指標位居全國同類城市前列。獲第二十一屆中國專利獎22項，其中金獎1項，銀獎2項，優秀獎19項；獲省專利金獎3項，優秀獎14項；評選市級優秀專利獎46項。啟動建設市級以上高價值專利中心51家，形成高價值專利組合20個。全市知識產權交易額195億元、交易5 943筆，居全國前列。

2 南京科技成果轉化存在的問題

2.1 高校科技成果轉化難仍然制約南京的科技創新

高校是國家創新體系的重要組成部分，而專利則是評價創新能力的重要指標，是科技創新的重要保障，也是創新型國家建設的核心資產[2]。雖然南京持續實施了建設全球性創新名城的措施，進一步釋放了高校科技成果轉化的活力，但是成效還是不夠明顯。2019年中國大學技術轉讓排行100強的前20名中，只有3所高校來自南京，分別是南京理工大學（排名第四）、東南大學（排名第九）、南京航空航天大學（排名第十三）；在2020年中國高校專利轉讓排行榜上，前20名中南京也只有3所高校，分別是南京林業大學（排名第五）、東南大學（排名第七）、南京信息工程大學（排名第十四）。這說明南京高校的科技成果轉化有一定的提升，但也反映了南京高校科技成果轉化的現狀不容樂觀，南京高校每年產生的大量科技成果無法得到有效的轉化應用，無法成為南京經濟社會發展的動力[3]，而且與國內一線城市相比還有不小差距。高校科技成果轉化面臨的最大障礙，是市場信息不對稱導致的技術供給與需求不匹配[4]。評價體系是影響高校發展的重要指針，就目前的考核指標而言，科研是影響高校評價的最重要指標，課題論文的數量和質量直接決定了以此為標準的對于高校的外部評價。在這樣的評價體系中，高校并不會把太多精力放在科技成果的轉化上。國家層面包括地方政府不僅通過對科技成果轉化的相關法律規定進行修訂完善，不斷加大對科研人員的激勵力度，而且不斷出臺相關指導意見，落實高校、科研院所的相關法律責任，從而實質性地落實有關科研人員為科技成果轉化做出貢獻而給予獎勵的規定。南京市的高校和科研院所也采取了一定的措施，但由于高校評價體系未進行根本性改變，使得本應激勵科研人員促進轉化的良好政策虛化，導致南京高校的職務科技成果轉化依舊面臨轉化率較低的困境。同時在《中華人民共和國促進科技成果轉化法》（以下簡稱《促進科技成果轉化法》）中，對科研人員給予獎勵和報酬的情形是為完成、轉化科技成果做出重要貢獻的，但是，通過仔細分析可以發現，完成和轉化是針對科技成果的兩個不同方面，應根據成果的重要程度、價值、轉化后的收益等不同標準分別給予獎勵。法律規定的模糊化，增加了實際操作中的難度，使本該促進科技成果轉化的激勵措施反而增加了矛盾的產生。未結合科研人員實際所做的工作的激勵措施不能調動其積極性，這也是南京高校科技成果轉化面臨的困境之一。

2.2 南京科技成果轉化缺乏法治化治理

習近平總書記在2014年兩院院士大會上指出：“科技成果只有同國家需要、人民要求、市場需求相結合，完成從科學研究、實驗開發、推廣應用的三級跳，才能真正實現創新價值、實現創新驅動發展。”但是受“重研發、輕轉化”“重論文、輕專利”的傳統思維的影響，科技成果的實施與市場需求的結合還不夠緊密，研究成果與企業需求和產業技術發展有較大差距。科技成果閑置是中國科技成果轉化需要解決的重要問題，其產生的主要原因在于科技成果的成熟度不高、市場化困難[5]。目前，我國的科技管理多為政府主導型，南京同樣如此，連續出臺市委1號文件在鼓勵創新，也產生了較好的效果，但缺乏科技成果的地方立法，也使得這種政府主導的模式的持久性存在疑問。因為科技成果的立法可以引導高校、科研院所、企業等科研主體進行聯動與交流，提高從研發到轉化的實效，并為科技成果轉化提供可以實現轉化與資源有效配置的制度環境，同時法律可以為科技成果轉化中所面臨的多重風險提供制度化的保障路徑。法律還可以預測科技成果轉化活動中可能產生的超越社會承載能力的風險。利用法律具有的公平、正義特性可消解、淡化科技成果轉化活動中的效率偏差，在法律的促進、保障、監管等活動中傳遞人文精神，限制違反人文道德理性的行為發生。在依法治國的背景下，對科技成果轉化進行法治化治理也是大勢所趨。

3 重點省市科技成果立法

3.1 上海市的科技成果立法

2017年上海市頒布了《上海市促進科技成果轉化條例》，通過條例規范科技成果轉化的程序，建立全球領先的科技創新中心，使經濟發展再上新臺階，促進社會進步。這個條例的主要特點包括以下幾點。

3.1.1 進一步明確了科技成果轉化的基本內涵

條例的第二條明確了科技成果和科技成果轉化的內涵，進一步奠定了科技成果轉化的基礎，在政府主導的科技體制改革下，高校、科研院所集聚了相當多的科技成果。由于科技評價制度本身的缺陷，使其與市場相脫節，通過明確科技成果轉化的內涵，科技成果轉化的效率有所提高。

3.1.2 規定科技成果轉化的具體措施

條例中提出了很多促進科技成果轉化的具體措施，如通過高校和科研院所建設科技創新平臺和技術轉移網絡，加強科技成果轉移轉化；主動對接市場需求，鼓勵企業與高校、科研院所共建產學研合作平臺；通過建設技術轉移聯盟、科技成果轉化機構、共建新型研發機構，激發高校和科研院所進行科技成果轉化的熱情，構建技術轉移合作共同體。

3.1.3 強化對科技成果完成人的權益的保護

條例中規定了保護科技成果完成人的合法權益，對轉化后的職務科技成果，由完成科技成果的單位與科技研發人員進行合同約定，按照對完成科技成果的貢獻度進行獎勵并給予報酬，對轉化科技成果利益所得歸單位所有。條例中明確了以下標準，對研發人員的獎勵和報酬進行了比較詳細的規定，對科技人員完成科技成果的合法權利給予了充分的保護：（1）規定了職務科技成果轉讓和許可時，可以按照科技成果轉讓或者許可凈收入的70%進行提取；（2）按照條例中的規定，如果使用過職務科技成果進行作價投資的，按照成果形成的股份或者出資的70%提取；（3）職務科技成果實施中可以自行實施，也可以與他人合作實施，無論何種實施形式，成功投產后，從盈利的年度開始持續五年，每年在成果實施的利潤中按5%提取，并且獎勵到期后，依法可以繼續給予相應的獎勵和報酬。

3.2 北京市的科技成果立法

2019年北京市頒布了《北京市促進科技成果轉化條例》，共6章45條，強調了應該尊重科技創新成果和遵循經濟發展規律，以充分發揮各類創新主體的作用，加大保護知識產權的力度，堅持自愿公平誠實守信，進一步挖掘科技創新活力，主要有以下特點。

3.2.1 強化成果權益的保護

從職務科技成果權屬改革入手，強化價值導向，實現科技成果權益的科學分配，使科技成果轉化主體的利益得到切實的維護。高等學校和科研院所將依法獲取的職務科技成果的相關權利進行使用、轉讓和投資，并全部或部分讓渡給科技成果完成人，將科技成果轉化收入分配方式通過合同進行約定，給予科技成果完成人相應的報酬和獎勵。

3.2.2 保障科技成果的轉化實施

條例規定了高等院校和科研機構制定符合單位實際的科技成果轉化相關制度，包括登記科技成果、實施轉化程序、分配收益、組織保障和異議處理等規定。各個創新主體獨立負責科技成果轉化工作，并且在科技成果轉化活動中，單位負責人依據法律法規和規章制度履行民主決策、公示信息、合理注意和管理監督的義務，沒有謀取非法利益，可以免除因為科技成果后續價值變化所產生的決策責任，只有不斷強化和落實以上的各項舉措，科技成果轉化的成效才能不斷彰顯。

3.2.3 明確科技成果轉化的政府支持

條例明確規定市、區政府應該逐漸提高科技投入的財政支持力度，政府要加大對科技成果轉化的資金支持，加大科技成果在本地轉化和許可的力度，關鍵要制定切實可行的配套措施來激發科技成果轉化的活力。在用地用房條件上進一步加大保障的力度，提升教育、醫療、住房等公共服務設施保障水平，進一步促進科技成果落地轉化并與產業對接。相關政府部門和高校院所要建立健全科技成果轉化的考核評價制度，使科技成果轉化的績效成為對高校院所等相關單位考核評價和財政投入的重要依據之一。著力提升知識產權公共服務的水平，建成高水平的服務體系，支持各類創新主體逐步建立和完善知識產權各項制度，推進知識產權轉化和應用，加大對科技成果的知識產權保護力度，建立最嚴格的知識產權保護標準，讓各個創新主體的合法權益能夠得到切實的保護。

4 對南京科技成果轉化立法的若干建議

促進科技成果轉化是我國科技創新的重要任務，主要投入來自國家各級政府的財政資金和企業創新投資。其中，國家各級政府的財政投入巨大成本委托科技創新主體創造出巨大數量的科技成果，如果不能轉化為社會經濟效益，將會造成人民財富和社會資源的巨大浪費。政府投入又分為國家、國家各部門和地方各級政府的投入，所以，促進科技成果轉化相關的法律、法規、規章的制定和實施也必須由國家、地方政府共同推動。由科技管理和教育、科研體制造成的科技與經濟脫節的問題，需要通過強有力的法律強制科技成果走向市場，形成科技創新和市場轉化的良性機制。同時，通過立法促進科技成果轉化的歷史經驗顯示，立法必須關注科技成果的實際擁有人與市場中的各類轉化主體，其作為科技成果轉化的主力，需要通過立法給予保護與支持，用以解決這類主體由于我國科技體制長期將這兩部分分割在不同領域而形成的互動融合困境。同時，分布在地方的科技成果的創造者和應用者更是最基層的科技成果轉化實施的主體，調動其積極性和主動性，是地方性科技成果轉化政策與立法的要務。如上所述，南京市立法促進科技成果轉化，要遵循《促進科技成果轉化法》的基本原則，借鑒我國重點城市的科技成果轉化立法的先進做法，結合南京市科技成果轉化的經驗積累來科學地制定。

4.1 遵循國家科技成果轉化立法的基本原則

1996年，《促進科技成果轉化法》頒布施行，2015年，為明確高校和科研機構的科技成果轉化義務、促進各方主體間的合作，我國對《促進科技成果轉化法》進行了修訂[6]。從總的情況來看，這部法律對推動科技成果轉化起到了重要的作用，但其普及程度和實施狀況還有待進一步加強。全國人大常委會于2016年進行過一次執法檢查，并發布了執法檢查報告。檢查報告認為，從法律的實施效果看，《促進科技成果轉化法》的修訂實施極大地推動了全國的科技成果轉化，但實際實施過程中依然存在一些問題。科技與產業、市場的聯系緊密程度還需要進一步加強，科技成果的轉化體制和機制還不夠健全，科技創新的活力不足。解決這些問題需要綜合手段，調動地方的積極性是重要措施之一。國外學者曾指出，區域體系下的法律框架，應該是介于國家與民族國家之間的次一級體系中的法律架構[7]。自《促進科技成果轉化法》頒布后，各地方陸續制定了地方性的科技成果轉化條例和配套政策，開始關注科技成果轉化，認識到科技成果轉化對當地經濟的決定性影響。因此，南京在制定科技成果轉化法的時候，要以國家有關促進科技成果轉化的政策、法律法規為指導，加強地方性法規立法的科學性和合理性，尤其要吸收地方的特色做法，促進政產學研結合，協同推進科技與經濟的結合，為科技成果轉化創造出良好的政策法制環境，使科技投入有效，科技成果有用，經濟發展有依托、有后勁。

4.2 借鑒重點城市科技成果轉化立法經驗

解決科技成果轉化相關問題的難點主要是要突破高校科技成果轉化的瓶頸。改革開放幾十年來，市場形態發生了根本性變化，中國特色社會主義市場經濟模式在推動經濟發展中發揮了巨大的作用，成為社會經濟發展的根本方式。但高校的體制機制卻沒有隨著外部環境的變革發生明顯的變化，距離經濟主戰場仍然很遠。高校作為科技成果的主要生產場所，僅僅成為科研高地，常常面臨著“不接地氣、遠離經濟、漠視市場、孤芳自賞”的尷尬境地。這種狀況本身也背離了我國社會主義大學的辦學宗旨，不符合新時期我國的教育方針。同時，我國大量高校歸屬地方政府管理，也是地方科技成果的主要產地，應當面向經濟建設主戰場，成為地方經濟的科技支撐。如上所述，北京和上海的促進科技成果轉化條例針對這一情況也做了很多探索，北京市的促進科技成果轉化條例中共45條直接提到高校的就有20條，上海市的促進科技成果轉化條例中共43條直接提到高校的就有15條。作為高校眾多的兩個城市，解決高校科技成果轉化難的問題也是地方科技成果轉化立法的重點。南京高校眾多，高校科技成果轉化難的問題也是南京科技成果轉化立法中必須要重點解決的問題，需要政府、科研院校、企業及成果轉化平臺協同參與、共同發力[8]。

4.3 加快科技成果轉化政策法律化

在創新名城的建設中，南京根據自身的實際頒布了很多針對科技創新的政策和舉措，效果正在不斷顯現。但是政策并不能完全發揮法律的作用。地方性法規主要用于根據本行政區域內的實際情況執行法律和行政法規、管理地方性事務以及就國家尚未制定法律或者行政法規的其他事項先試先行[9]。法律對科技成果轉化具有雙重作用，一個方面是法律對科技的促進作用，科技帶來經濟效益的提升與社會的進步，為法律的發展和完善提供了更好的環境，只有在科技進步、經濟繁榮、人民追求美好生活的社會環境中，法律才能實現自身的發展與完善，并為社會提供更好的法律指引；另一方面，法律通過指引、評價、預測、強制、教育、防止科技、經濟超越人性與社會道德肆意發展，為科技、經濟與社會建立理性、公平、正義、人道、有序發展的框架。科技成果轉化法就具有懲罰阻礙科技成果轉化行為的功能和作用。除了要求違法主體承擔責任以外，還通過法律的強制執行以及引導、教育功能為社會主體提供實現其愿望的規范化指引。法律的限制使科技活動保持正確的方向和安全有效發展。科技成果轉化法就是要使得科技創新、轉化的主體，市場主體和國家管理主體的權利和自由受到合理限制，共同營造科技成果轉化的法制環境，使其社會效用最大化，將科技成果轉化中的風險與不確定性限制在可控范圍。但由于立法者對未來可能發生的風險與不確定性無法全部預知，所以法律在維護安全、秩序和整個社會效益的同時，會顯現出一定的保守性，在一定程度上抑制科技成果的創新和轉化，這是法律的特征。促進科技成果轉化法在一定程度上也會體現這種抑制性，抑制風險和提高效率的平衡是其永恒的追求，也是法律的公平價值的體現。建構有利于思想自由競爭、自由探索的科研生態環境，既是推動科技創新不斷向前的關鍵，也是最大限度激發科研人員積極性和創造性的根本[10]。南京市應將科技創新政策內容轉化為法律，發揮其功能，為科技成果轉化助力。