國土空間規(guī)劃路徑分析

陽宗廷

（安徽中匯規(guī)劃勘測設計研究院股份有限公司，安徽銅陵 244000）

1 國土空間規(guī)劃的相關概述

國土空間規(guī)劃從一定區(qū)域出發(fā)，對國土空間開發(fā)保護在空間和時序上進行統(tǒng)籌安排，分為全國、省級和市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級，包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃等三種類型。新的國土空間體系將相互沖突、各自主導的如發(fā)改部門的主體功能區(qū)規(guī)劃、住建部門的城市規(guī)劃、國土部門的土地利用規(guī)劃、相關部門的專項規(guī)劃等，全部整合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)了國土空間規(guī)劃體系的頂層設計，并構建國土空間規(guī)劃編制審批、實施監(jiān)督、法規(guī)政策和技術標準四個子體系，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，推動城市高質量發(fā)展。

2 國土空間現(xiàn)狀與形勢分析

2.1 規(guī)劃體系尚不健全

現(xiàn)階段，我國的空間規(guī)劃還沒有完善的法律作為支撐，空間規(guī)劃法治化程度較為落后。當前主要注重規(guī)劃的編制體系，規(guī)劃實施和監(jiān)督體系較為缺乏，公眾參與的程度不夠。

2.2 規(guī)劃之間存在矛盾

當前國土空間規(guī)劃體系框架不完善，規(guī)劃過程中存在重復和沖突問題，對國土開發(fā)和保護工作帶來了較大的影響，不利于國家和地區(qū)的長遠發(fā)展。受制于專業(yè)領域和專題性等因素的影響，專題性規(guī)劃在綜合性和全局性方面存在欠缺，導致同一空間出現(xiàn)多項利用規(guī)劃，給具體實施帶來了難度。

2.3 規(guī)劃缺乏系統(tǒng)標準

當前我國各部門國土空間規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，存在各自為政的情況，基本技術規(guī)劃和具體的指導體系缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調性，在實際工作中存在同類用地分類不一及歸類有別的情況。目前，各城市劃定的規(guī)劃區(qū)域范圍差異較大，規(guī)劃沒有統(tǒng)一的指導方針和技術標準，不同的規(guī)劃在選擇基本底圖、坐標系統(tǒng)、土地利用指標和分類標準方面存在技術差異，阻礙了規(guī)劃的協(xié)調和具體實施。

3 整合原則

3.1 多規(guī)合一

整合前主體功能區(qū)規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等優(yōu)勢特點，形成“五級、三類、四體系”的國土空間規(guī)劃新體系，發(fā)揮政府對自然資源配置的主導地位，以“一張底圖”為基礎，形成覆蓋全域全要素的“一張圖”。

3.2 綠色發(fā)展

堅持人與大自然和諧共處，有效應對資源匱乏、氣候變化，協(xié)調人與山、水、林、田、湖、草、海、城市之間的關系，形成資源節(jié)約、綠色生態(tài)的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構和生產(chǎn)方式，提高土地利用效率和效益，實現(xiàn)高質量發(fā)展。

3.3 堅守底線

堅持嚴格的永久基本農(nóng)田、水資源利用、生態(tài)保護紅線和自然保護地保護制度，保障國土安全和糧食安全，確保生態(tài)、環(huán)境、資源安全，進行生態(tài)修復和功能修補，嚴格控制城市建設用地增量，注重城市存量更新，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.4 以人為本

堅持以民生需求為目標，滿足人們對美好生活的愿望，改善人居環(huán)境，提高生活質量，促進形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調發(fā)展的和諧空間。

3.5 統(tǒng)籌協(xié)調

加強區(qū)域協(xié)調和陸海協(xié)調，統(tǒng)籌安排各類自然資源的空間布局，引導信息、技術、人力等生產(chǎn)要素合理流動，實現(xiàn)城市功能互補，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

4 編制方式

4.1 相關部門主導

由各級相關部門組織編制，各自然資源部門牽頭，發(fā)展生態(tài)環(huán)境、住建、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、水利、通信、經(jīng)信、金融、文化、旅游與其他部門，推動國土空間規(guī)劃方案制定。

4.2 專家領導

堅持開門編制規(guī)劃的思路，建立相關數(shù)據(jù)庫專家和專家咨詢系統(tǒng)，對重大基礎課題進行研究，參與核心問題和規(guī)劃方案的制定計劃，并充分發(fā)揮專家在行業(yè)和領域內(nèi)的特長。

4.3 公眾參與

利用主流媒體和互聯(lián)網(wǎng)，積極創(chuàng)造公眾參與方式和平臺，提高公眾積極性，促進全社會參與，充分聽取社會各界的意見和建議。

4.4 科學決策

應遵循山、水、林、田、湖、草、海等自然資源情況和發(fā)展規(guī)律，充分運用新技術、新方法，深入細致開展現(xiàn)狀調查研究，完善決策程序和方法，加強重大問題論證，增強規(guī)劃的科學性、可操作性。

5 國土空間規(guī)劃途徑分析

5.1 統(tǒng)一現(xiàn)狀

（1）統(tǒng)一的底圖和坐標。在第三次全國土地調查（簡稱“三調”）的基礎上，整理與區(qū)域現(xiàn)狀空間關聯(lián)的數(shù)據(jù)和信息，形成坐標相同、范圍一致、標準通用的“一張底圖”，用于支撐國土空間規(guī)劃編制。

（2）開展“雙評價”和“雙評估”工作，分析城市面臨的政策環(huán)境、國土空間開發(fā)和保護的歷史脈絡，研究和判斷將面臨的形勢，識別資源和環(huán)境薄弱環(huán)節(jié)，綜合確定國土空間開發(fā)格局和保護策略。

5.2 明確國土開發(fā)策略與保護格局

（1）明確國土空間開發(fā)與保護格局。落實生態(tài)文明優(yōu)先和高質量發(fā)展的理念，實現(xiàn)國家意識、區(qū)域主體功能，提出國土空間開發(fā)和保護的總體政策。

（2）制定國土空間開發(fā)與保護目標。根據(jù)上一級的規(guī)劃目標，提出本級國土空間開發(fā)和保護的分階段目標、資源與環(huán)境的約束性指標等，確定國土空間開發(fā)規(guī)模，提高國土空間利用率，促進國土空間的功能修補、生態(tài)修復，將主要指標傳導至下級行政區(qū)域，指導下一級開發(fā)和保護領土空間。

（3）確定國土空間開發(fā)與保護格局。落實國家意識和區(qū)域空間政策，根據(jù)自然資源，綜合協(xié)調生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、歷史文化保護等因素，形成國土空間保護格局。分析城市內(nèi)部及城市之間的居住、產(chǎn)業(yè)、服務、交通等關系，明確城市主導功能和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要廊道和核心節(jié)點，依托便捷的基礎設施支撐體系，形成合理的區(qū)域空間發(fā)展格局。

5.3 綜合劃定“三線”和“三區(qū)”

根據(jù)“雙評價”和“雙評估”結果，結合區(qū)域特點和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，協(xié)同劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，綜合確定城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間。

（1）優(yōu)先確定生態(tài)保護空間。根據(jù)資源環(huán)境承載能力評價的重要性、敏感性和脆弱性進行評估，基于生態(tài)保護、水資源保護、水土保持、生物多樣性維護等不同的功能，結合功能區(qū)政策，生態(tài)功能區(qū)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、森林土地利用規(guī)劃，合理劃分各生態(tài)功能區(qū)，構建重要生態(tài)網(wǎng)絡，形成連續(xù)的開敞空間網(wǎng)絡體系和系統(tǒng)的生態(tài)保護格局。

（2）保障農(nóng)業(yè)發(fā)展空間。優(yōu)化農(nóng)業(yè)（畜牧業(yè)）生產(chǎn)空間布局，合理劃分主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能區(qū)域，重點保護集中連片的優(yōu)質耕地、草地，明確具備整治潛力的區(qū)域，引導布局都市農(nóng)業(yè)，考慮農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，促進新農(nóng)業(yè)在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展、落地。

（3）融合城鄉(xiāng)發(fā)展空間。以資源環(huán)境承載能力和國土空間適宜性評價為基礎，圍繞區(qū)域一體化、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等政策要求，按照節(jié)約集約土地、盤活存量、控制增量的思路，協(xié)調地上和地下空間的復合利用，充分考慮合理的城市和鄉(xiāng)村發(fā)展需要，完善基礎設施和服務設施網(wǎng)絡體系建設，構建安全、韌性的城鄉(xiāng)生活圈。

5.4 協(xié)調自然資源的保護和利用

優(yōu)先考慮自然資源保護，有序利用，建立資源利用網(wǎng)絡，促進水、森林、耕地、草地、海洋及礦產(chǎn)資源等綜合協(xié)調利用。（1）水資源保護與利用。提高水資源保障能力，優(yōu)化江河湖泊水庫水系，明確管理和節(jié)約要求。堅守水資源承載力下限，明確用水總量、用水方式等控制指標，對重點江河、湖泊沿岸及周邊地區(qū)土地利用進行統(tǒng)籌規(guī)劃。（2）保護和利用森林資源。強化森林資源的保護和管理，嚴格控制林地保有量、森林覆蓋率、重點公益林比例等主要控制指標，并加強林地管理力度。強化林地使用監(jiān)督管理，提出嚴格實行采伐限額、林地有償使用政策，加強野生珍貴植物保護的要求。（3）耕地資源保護與利用。完善耕地保護責任制度，有效實施耕地數(shù)量、永久基本農(nóng)田等監(jiān)測指標，嚴格落實監(jiān)督檢查制度，提出耕地動態(tài)控制、綜合監(jiān)管和聯(lián)合實施措施。（4）草原保護與利用。加強草原資源保護，確定植被綜合覆蓋、禁牧區(qū)和草原災害防治能力指標，建立草原基本保護制度。（5）海洋島嶼的保護和利用。確定海洋保護區(qū)面積和圍墾規(guī)模等控制目標，實施海洋生態(tài)空間保護，保護海島生物多樣性，恢復海島生態(tài)系統(tǒng)，合理利用海島自然資源。嚴格控制海洋島嶼的使用，將其分成海洋功能區(qū)，嚴格限制復墾生態(tài)敏感、脆弱、自然凈化能力薄弱的海域。（6）礦產(chǎn)資源保護和利用。在礦產(chǎn)資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境的保護中，確定礦產(chǎn)資源開發(fā)模式，合理開采礦產(chǎn)資源，優(yōu)化礦產(chǎn)資源的配置，提高礦產(chǎn)資源的效率。

5.5 促進區(qū)域協(xié)調和鄉(xiāng)村振興建設

（1）區(qū)域協(xié)調發(fā)展。注重融入?yún)^(qū)域城市群、大都市圈交通一體化，充分發(fā)揮區(qū)域交通對城市網(wǎng)絡化布局的引領和支撐作用，重點考慮生態(tài)環(huán)境、能源、公共服務和市政基礎設施的配置，引導各要素的合理流動，形成區(qū)域和諧、互動開放的區(qū)域協(xié)同發(fā)展局面。

（2）推動新型城鎮(zhèn)化。貫徹國家和區(qū)域總體政策和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，根據(jù)城市發(fā)展的新形勢和新要求，提出城鎮(zhèn)化發(fā)展策略和路徑；綜合評價城市發(fā)展狀況，合理預測人口和城市化水平，提出規(guī)劃期結束時的人口規(guī)模目標、城市化率和城市建設用地規(guī)模；確定城市群發(fā)展的總體模式，考慮功能定位、城市位置、人口規(guī)模和經(jīng)濟基礎等因素，形成差異化和協(xié)調發(fā)展中小城市與城市群為主體的新模式；明確關鍵區(qū)域和城市發(fā)展方向，控制建設用地的規(guī)模，提高土地利用效率，改善生活環(huán)境，拓展公共服務設施服務范圍，打造有機更新社區(qū)空間，注重歷史和文化遺產(chǎn)保護，塑造具有區(qū)域特點的城鄉(xiāng)風貌。

（3）大力實施鄉(xiāng)村振興策略。促進鄉(xiāng)村振興，將城市和農(nóng)村地區(qū)作為一個整體，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、新農(nóng)村建設和其他相關要求，指導新產(chǎn)業(yè)和新形式的建設，創(chuàng)建基礎設施和公共服務設施，節(jié)約集約用地，改善居住環(huán)境，促進建設宜居的美麗的鄉(xiāng)村。