國土空間規劃路徑分析

陽宗廷

（安徽中匯規劃勘測設計研究院股份有限公司，安徽銅陵 244000）

1 國土空間規劃的相關概述

國土空間規劃從一定區域出發，對國土空間開發保護在空間和時序上進行統籌安排，分為全國、省級和市、縣、鄉鎮五級，包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃等三種類型。新的國土空間體系將相互沖突、各自主導的如發改部門的主體功能區規劃、住建部門的城市規劃、國土部門的土地利用規劃、相關部門的專項規劃等，全部整合為統一的國土空間規劃，實現了國土空間規劃體系的頂層設計，并構建國土空間規劃編制審批、實施監督、法規政策和技術標準四個子體系，促進區域協調發展，推動城市高質量發展。

2 國土空間現狀與形勢分析

2.1 規劃體系尚不健全

現階段，我國的空間規劃還沒有完善的法律作為支撐，空間規劃法治化程度較為落后。當前主要注重規劃的編制體系，規劃實施和監督體系較為缺乏，公眾參與的程度不夠。

2.2 規劃之間存在矛盾

當前國土空間規劃體系框架不完善，規劃過程中存在重復和沖突問題，對國土開發和保護工作帶來了較大的影響，不利于國家和地區的長遠發展。受制于專業領域和專題性等因素的影響，專題性規劃在綜合性和全局性方面存在欠缺，導致同一空間出現多項利用規劃，給具體實施帶來了難度。

2.3 規劃缺乏系統標準

當前我國各部門國土空間規劃缺乏統一的規范，存在各自為政的情況，基本技術規劃和具體的指導體系缺乏統一性和協調性，在實際工作中存在同類用地分類不一及歸類有別的情況。目前，各城市劃定的規劃區域范圍差異較大，規劃沒有統一的指導方針和技術標準，不同的規劃在選擇基本底圖、坐標系統、土地利用指標和分類標準方面存在技術差異，阻礙了規劃的協調和具體實施。

3 整合原則

3.1 多規合一

整合前主體功能區規劃、城市規劃、土地利用規劃、城鎮體系規劃、海洋功能區劃等優勢特點，形成“五級、三類、四體系”的國土空間規劃新體系，發揮政府對自然資源配置的主導地位，以“一張底圖”為基礎，形成覆蓋全域全要素的“一張圖”。

3.2 綠色發展

堅持人與大自然和諧共處，有效應對資源匱乏、氣候變化，協調人與山、水、林、田、湖、草、海、城市之間的關系，形成資源節約、綠色生態的空間格局、產業結構和生產方式，提高土地利用效率和效益，實現高質量發展。

3.3 堅守底線

堅持嚴格的永久基本農田、水資源利用、生態保護紅線和自然保護地保護制度，保障國土安全和糧食安全，確保生態、環境、資源安全，進行生態修復和功能修補，嚴格控制城市建設用地增量，注重城市存量更新，實現可持續發展。

3.4 以人為本

堅持以民生需求為目標，滿足人們對美好生活的愿望，改善人居環境，提高生活質量，促進形成生產、生活、生態協調發展的和諧空間。

3.5 統籌協調

加強區域協調和陸海協調，統籌安排各類自然資源的空間布局，引導信息、技術、人力等生產要素合理流動，實現城市功能互補，促進區域協同發展。

4 編制方式

4.1 相關部門主導

由各級相關部門組織編制，各自然資源部門牽頭，發展生態環境、住建、農業和農村、水利、通信、經信、金融、文化、旅游與其他部門，推動國土空間規劃方案制定。

4.2 專家領導

堅持開門編制規劃的思路，建立相關數據庫專家和專家咨詢系統，對重大基礎課題進行研究，參與核心問題和規劃方案的制定計劃，并充分發揮專家在行業和領域內的特長。

4.3 公眾參與

利用主流媒體和互聯網，積極創造公眾參與方式和平臺，提高公眾積極性，促進全社會參與，充分聽取社會各界的意見和建議。

4.4 科學決策

應遵循山、水、林、田、湖、草、海等自然資源情況和發展規律，充分運用新技術、新方法，深入細致開展現狀調查研究，完善決策程序和方法，加強重大問題論證，增強規劃的科學性、可操作性。

5 國土空間規劃途徑分析

5.1 統一現狀

（1）統一的底圖和坐標。在第三次全國土地調查（簡稱“三調”）的基礎上，整理與區域現狀空間關聯的數據和信息，形成坐標相同、范圍一致、標準通用的“一張底圖”，用于支撐國土空間規劃編制。

（2）開展“雙評價”和“雙評估”工作，分析城市面臨的政策環境、國土空間開發和保護的歷史脈絡，研究和判斷將面臨的形勢，識別資源和環境薄弱環節，綜合確定國土空間開發格局和保護策略。

5.2 明確國土開發策略與保護格局

（1）明確國土空間開發與保護格局。落實生態文明優先和高質量發展的理念，實現國家意識、區域主體功能，提出國土空間開發和保護的總體政策。

（2）制定國土空間開發與保護目標。根據上一級的規劃目標，提出本級國土空間開發和保護的分階段目標、資源與環境的約束性指標等，確定國土空間開發規模，提高國土空間利用率，促進國土空間的功能修補、生態修復，將主要指標傳導至下級行政區域，指導下一級開發和保護領土空間。

（3）確定國土空間開發與保護格局。落實國家意識和區域空間政策，根據自然資源，綜合協調生態保護、農業生產、歷史文化保護等因素，形成國土空間保護格局。分析城市內部及城市之間的居住、產業、服務、交通等關系，明確城市主導功能和產業發展的重要廊道和核心節點，依托便捷的基礎設施支撐體系，形成合理的區域空間發展格局。

5.3 綜合劃定“三線”和“三區”

根據“雙評價”和“雙評估”結果，結合區域特點和社會經濟發展水平，協同劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，綜合確定城鎮空間、農業空間和生態空間。

（1）優先確定生態保護空間。根據資源環境承載能力評價的重要性、敏感性和脆弱性進行評估，基于生態保護、水資源保護、水土保持、生物多樣性維護等不同的功能，結合功能區政策，生態功能區劃、生態環境保護規劃、森林土地利用規劃，合理劃分各生態功能區，構建重要生態網絡，形成連續的開敞空間網絡體系和系統的生態保護格局。

（2）保障農業發展空間。優化農業（畜牧業）生產空間布局，合理劃分主要農產品生產功能區域，重點保護集中連片的優質耕地、草地，明確具備整治潛力的區域，引導布局都市農業，考慮農業現代化的要求，促進新農業在農村地區的發展、落地。

（3）融合城鄉發展空間。以資源環境承載能力和國土空間適宜性評價為基礎，圍繞區域一體化、新型城鎮化、鄉村振興等政策要求，按照節約集約土地、盤活存量、控制增量的思路，協調地上和地下空間的復合利用，充分考慮合理的城市和鄉村發展需要，完善基礎設施和服務設施網絡體系建設，構建安全、韌性的城鄉生活圈。

5.4 協調自然資源的保護和利用

優先考慮自然資源保護，有序利用，建立資源利用網絡，促進水、森林、耕地、草地、海洋及礦產資源等綜合協調利用。（1）水資源保護與利用。提高水資源保障能力，優化江河湖泊水庫水系，明確管理和節約要求。堅守水資源承載力下限，明確用水總量、用水方式等控制指標，對重點江河、湖泊沿岸及周邊地區土地利用進行統籌規劃。（2）保護和利用森林資源。強化森林資源的保護和管理，嚴格控制林地保有量、森林覆蓋率、重點公益林比例等主要控制指標，并加強林地管理力度。強化林地使用監督管理，提出嚴格實行采伐限額、林地有償使用政策，加強野生珍貴植物保護的要求。（3）耕地資源保護與利用。完善耕地保護責任制度，有效實施耕地數量、永久基本農田等監測指標，嚴格落實監督檢查制度，提出耕地動態控制、綜合監管和聯合實施措施。（4）草原保護與利用。加強草原資源保護，確定植被綜合覆蓋、禁牧區和草原災害防治能力指標，建立草原基本保護制度。（5）海洋島嶼的保護和利用。確定海洋保護區面積和圍墾規模等控制目標，實施海洋生態空間保護，保護海島生物多樣性，恢復海島生態系統，合理利用海島自然資源。嚴格控制海洋島嶼的使用，將其分成海洋功能區，嚴格限制復墾生態敏感、脆弱、自然凈化能力薄弱的海域。（6）礦產資源保護和利用。在礦產資源開發和生態環境的保護中，確定礦產資源開發模式，合理開采礦產資源，優化礦產資源的配置，提高礦產資源的效率。

5.5 促進區域協調和鄉村振興建設

（1）區域協調發展。注重融入區域城市群、大都市圈交通一體化，充分發揮區域交通對城市網絡化布局的引領和支撐作用，重點考慮生態環境、能源、公共服務和市政基礎設施的配置，引導各要素的合理流動，形成區域和諧、互動開放的區域協同發展局面。

（2）推動新型城鎮化。貫徹國家和區域總體政策和新型城鎮化發展思路，根據城市發展的新形勢和新要求，提出城鎮化發展策略和路徑；綜合評價城市發展狀況，合理預測人口和城市化水平，提出規劃期結束時的人口規模目標、城市化率和城市建設用地規模；確定城市群發展的總體模式，考慮功能定位、城市位置、人口規模和經濟基礎等因素，形成差異化和協調發展中小城市與城市群為主體的新模式；明確關鍵區域和城市發展方向，控制建設用地的規模，提高土地利用效率，改善生活環境，拓展公共服務設施服務范圍，打造有機更新社區空間，注重歷史和文化遺產保護，塑造具有區域特點的城鄉風貌。

（3）大力實施鄉村振興策略。促進鄉村振興，將城市和農村地區作為一個整體，根據農業生產、新農村建設和其他相關要求，指導新產業和新形式的建設，創建基礎設施和公共服務設施，節約集約用地，改善居住環境，促進建設宜居的美麗的鄉村。