以“兩江新區(qū)”為例的國家級新區(qū)財政科技政策效果評價

陳 娟 陳 勇

（1.重慶工商大學,重慶 404100；2.重慶科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院,重慶 404100）

1 引言

以科技創(chuàng)新驅動區(qū)域發(fā)展是國家級新區(qū)持續(xù)高質量發(fā)展的方式，也是政府財政大力支持的重要探索[1]。2020年國務院辦公廳印發(fā)《關于支持國家級新區(qū)深化改革創(chuàng)新加快推動高質量發(fā)展的指導意見》強調，相關財政政策要著力提升關鍵領域科技創(chuàng)新能力，打造強競爭力的創(chuàng)新平臺，瞄準前沿技術攻關。在此背景下，本文以兩江新區(qū)為例，從政策工具和科技活動兩個視角探索國家級新區(qū)財政科技政策及其效果，分析現(xiàn)有兩江新區(qū)財政科技政策存在財政科技資金投入不足、企業(yè)依賴性強、科技成果轉化欠缺等問題，最后提出了四條針對性的建議：一是突出政策目標導向性；二是增強財政經費杠桿力；三是加快科研成果產業(yè)化；四是完善科技政策監(jiān)管控。

2 兩江新區(qū)財政科技政策及效果分析

2.1 政策工具及其效果分析

兩江新區(qū)是我國重要的國家級開發(fā)開放新區(qū)，具備國家級新區(qū)、中國（重慶）自由貿易試驗區(qū)核心區(qū)以及中新（重慶）戰(zhàn)略性互聯(lián)互通示范項目核心區(qū)“三區(qū)”疊加優(yōu)勢，是重慶數(shù)字化、智能化發(fā)展的重要“智慧之城”。自新區(qū)設立以來，市政府先后主要推出了《重慶兩江新區(qū)加快科技創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展暫行辦法〔2015〕》《重慶兩江新區(qū)促進科技創(chuàng)新發(fā)展辦法〔2017〕》《重慶兩江新區(qū)促進科技創(chuàng)新高質量發(fā)展的若干政策〔2019〕》等財政政策，以支持區(qū)內科技創(chuàng)新發(fā)展。借鑒關成華等（2018）對科技政策的多維分析理論，可將科技政策工具分為需求型、供給型和環(huán)境型三類[2]。

第一，需求型財政科技政策：拉動力逐漸加強。兩江新區(qū)的需求型財政科技政策主要體現(xiàn)在對科技成果轉化的拉動上，即通過采購、貿易管制等措施積極開拓、穩(wěn)定新技術應用市場，從而促進科學技術創(chuàng)新和新產品研發(fā)。新區(qū)此類政策最先只有政府直接優(yōu)先購買的形式，拉動力較弱；最新的政策通過獎勵、補貼等方式引導市場購買科技成果[3]，可見政策不斷優(yōu)化，財政的杠桿作用得到越來越好的發(fā)揮。

第二，供給型財政科技政策：推動力成效突出。推動型科技政策是兩江新區(qū)鼓勵科學技術發(fā)展的重要工具[4]。兩江新區(qū)供給型財政科技政策呈現(xiàn)多元化，囊括人才激勵、企業(yè)支持、辦公場所租賃補貼、創(chuàng)新載體平臺扶持等各個要素領域，其經費也占據財政科技支出的重要部分[5]。政府通過對生產要素的大力支持來改善科學技術創(chuàng)新的要素供給，從而推動科學技術創(chuàng)新和新產品研發(fā)。截至2019年底，兩江新區(qū)科技型企業(yè)有1 298家，高新技術企業(yè)有409家，人才落戶持續(xù)升溫，為新型材料、生物醫(yī)療、大數(shù)據、人工智能等重要科技產業(yè)提供了巨大的活力。

第三，環(huán)境型財政科技政策：科創(chuàng)環(huán)境得到改善。兩江新區(qū)通過金融、稅收、法律等環(huán)境的改善來為科學技術創(chuàng)新活動提供有利條件，進而間接影響并促進科學技術創(chuàng)新和新產品研發(fā)。稅收方面，通過減免企業(yè)所得稅、高層次人才個人所得稅以及交易費用、成果轉化費用的稅費返還等方式，減輕高科技企業(yè)的稅務負擔，鼓勵區(qū)內企業(yè)引進高層次人才、進行科學技術研發(fā)。金融方面，通過貸款貼息、保險補貼、擔保補貼等方式對科技研發(fā)給予支持，解決科技研發(fā)的資金問題。此外，新區(qū)財政對知識產權、專利發(fā)明進行大力度地鼓勵，且成效顯著。截至2019年末，新區(qū)有效發(fā)明專利數(shù)累計達2 700件，萬人發(fā)明專利擁有量超30件，實施高價值專利組合培育2項。

2.2 科技活動及其效果分析

科技政策有其獨特的作用與規(guī)律，這種規(guī)律和特點是制定財政科技政策時需要考慮的重點問題。為了更好地分析兩江新區(qū)財政科技政策的效果，按照科技活動的基本過程可以將其劃分為基礎研究、研究與開發(fā)、產業(yè)化三階段，從科技活動的維度進行分析。

第一，基礎研究階段持續(xù)加強，夯實科研基礎。新區(qū)財政對基礎研究的科技政策主要體現(xiàn)在支持科創(chuàng)平臺、重點實驗室、院士專家工作站、創(chuàng)新載體品牌的建設上，包括引入人才、出資建設、補貼獎勵等方式。在建設成渝雙城經濟圈之際，作為科技創(chuàng)新中心的核心區(qū)，新區(qū)2019年新增的市級新型高端研發(fā)平臺有6個，占全市3/4，市級以上研發(fā)機構累積達280家，為科技基礎研發(fā)提供了較好的物質基礎。

第二，研究與開發(fā)階段投入加大，鼓勵科技研發(fā)。從已有政策可見，新區(qū)對科學技術研究與發(fā)展這一階段的支持政策很多，且具有一定的針對性。同時新區(qū)財政設立了多種項目基金與補貼獎勵，2019年，兩江新區(qū)財政科技支出總額6.05億元，同比增長0.5 %，主要支出在科技企業(yè)培養(yǎng)、高新技術研究與發(fā)展等方面[6]。

第三，產業(yè)化階段政策略顯單一，成效不太明顯。新區(qū)在產業(yè)化階段的科技政策主要是對科技成果轉化的財政獎勵，鼓勵企業(yè)、高校、科研機構科技成果轉移轉化，同時也對購買科技成果的企業(yè)進行補助。此外對新區(qū)研發(fā)或生產的科技創(chuàng)新產品，在同等質量同等價格的原則下，優(yōu)先納入政府采購和融資租賃以及推廣應用之中；對采用科技創(chuàng)新產品的企業(yè)可讓其與新區(qū)財政扶持相關政策掛鉤，嘗試實行抵扣性付款。

3 兩江新區(qū)財政科技政策存在的問題

3.1 政府財力吃緊，拉動力欠缺

地方政府的財力在一定程度上有限，財政科技支出較少，加上新區(qū)需求型財政科技政策較少，財政對科技創(chuàng)新缺乏拉動力[7]。一是相對規(guī)模不足，2019年新區(qū)財政科技支出6.05億元，占一般公共預算支出2.25 %，低于全國平均水平3.99 %，相對規(guī)模有待擴大；二是支持力度不足，新區(qū)財政科技政策偏重于對中小微企業(yè)科技創(chuàng)新的激勵和扶持，在大數(shù)據、云計算、AI等先進技術領域的財政支持力度不足，技術攻關難度較大；三是需求政策不足，從新區(qū)現(xiàn)有的財政科技政策可見，新區(qū)政策重點在于對科學技術發(fā)展的研究與開發(fā)階段的支持，體現(xiàn)為推動力，需求型財政科技政策力量相對薄弱。

3.2 企業(yè)創(chuàng)新不足，依賴性較高

隨著新區(qū)對企業(yè)科技創(chuàng)新支持力度的不斷加大，區(qū)內中小微企業(yè)對財政科技支出及其他支出政策的依賴程度上升，科技創(chuàng)新能力處于較低水平。一是企業(yè)成長緩慢，新區(qū)的高新技術企業(yè)以中小微企業(yè)為主[8]，現(xiàn)有的科研機構、科技創(chuàng)新平臺發(fā)展也處于較低級階段，科技創(chuàng)新能力較弱，與沿海城市的高新技術企業(yè)相比差距頗大；二是龍頭項目不多，新區(qū)的科研工作在大數(shù)據、生物工程、人工智能等重要領域均有涉獵，但成效一般，沒有龍頭項目，也沒有顯著的科技創(chuàng)新突破；三是道德風險隱患，科技投入的增大勢必會帶來企業(yè)的道德風險，即企業(yè)對財政科技支出及其他政策支出的依賴度上升，喪失自主創(chuàng)新、盈利的能力。當前新區(qū)未有明顯的道德風險出現(xiàn)，但在制定財政科技政策的時候仍需考慮此類問題的存在。

3.3 成果轉化有限，引導性欠佳

新區(qū)在基礎研究和研究與開發(fā)階段的成效顯著，但科技成果轉化并不多，用于產品市場的成果更少，這與現(xiàn)有政策對產業(yè)化的引導不足息息相關。一是政策目標缺乏導向性，新區(qū)在發(fā)揮政府政策創(chuàng)新引導作用時未能更好地發(fā)揮市場主體的活力，政策目標比較分散，對區(qū)內平臺建設、項目扶持缺乏明晰的目標和界定，事事兼顧便失去了重點；二是人才引進缺乏針對性，新區(qū)對人才引進的政策涉及住房補貼、生活補貼、創(chuàng)業(yè)補貼、落戶補貼、一次性獎勵等多個領域[9]，具有一定的政策競爭優(yōu)勢，但政策對不同領域、不同層次的人才缺乏針對性的具體措施；三是政策制定缺乏靈活性，新區(qū)對企業(yè)和科研機構科技創(chuàng)新進步的激勵方式多為直接的獎勵或補貼，缺乏政策的靈活性。

4 完善兩江新區(qū)財政科技政策的建議

4.1 突出政策目標導向性，優(yōu)化科技發(fā)展的導航儀

在現(xiàn)有政策的基礎上，充分梳理本區(qū)科技優(yōu)勢、了解科研市場前景，制定明確的短期、中長期發(fā)展目標，并由上而下貫徹發(fā)展目標，上下合力推動科技創(chuàng)新發(fā)展[10]。還可通過增加項目配套資金、財稅組合政策、產業(yè)引導基金、財政獎勵等方式，對不同領域、不同環(huán)節(jié)的科技創(chuàng)新進行差異性支持，高效發(fā)揮財政政策對科技創(chuàng)新的引導作用。在新區(qū)財政科技支出經費有限的前提下，將問題導向、目標導向作為政策制定的出發(fā)點，充分利用有限的財政資金，使之在科技研發(fā)領域發(fā)揮更好的導航作用。

4.2 增強財政經費杠桿力，硬化科技發(fā)展的雙尾翼

科技創(chuàng)新持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展既需要財政經費的支持，也需要市場資源的大量投入。財政直接補貼或獎勵具有顯性的激勵作用，但此類經費缺乏杠桿力和靈活性，在資金有限的情況下能夠發(fā)揮的效果也是有限的[11]。新區(qū)不妨加快完善金融市場改革與創(chuàng)新的工作，通過銀行、信貸、證券、保險等金融機構，增強金融業(yè)化解不良資產和促進科技發(fā)展的能力，充分發(fā)揮財政資金的杠桿力作用，以有限的財政資金撬動更大的科技創(chuàng)新成效。還可以通過完善配套政策措施充分調動商業(yè)銀行增加信貸投放的積極性，形成銀行、證券、保險等多方面擴大融資，為科研事業(yè)提供長期穩(wěn)定的資金支持，從而發(fā)揮科技資金的尾翼穩(wěn)定作用。

4.3 加快科研成果產業(yè)化，強化經濟發(fā)展的噴射機

現(xiàn)新區(qū)對科研成果需求側的拉動政策較少，建議適度加強財政政策的拉動力作用。政策拉動力體現(xiàn)在促進產業(yè)化方面，產業(yè)化是科技活動的最后一個階段，也是科學技術研究經濟價值、社會價值的集中體現(xiàn)[12]。除了對科研成果轉化的獎勵之外，可以加強成果轉化的宣傳推廣工作，強化科技推廣服務建設體系，為科研成果轉化助力，推動科技高速、高質量發(fā)展。還可以通過建立科研與產業(yè)化的對接渠道，深化產學研融合發(fā)展，加快新技術、新產品、新工藝、新材料、新裝置等科技成果向現(xiàn)實生產力發(fā)展，進而打造拉動經濟發(fā)展新引擎。

4.4 完善科技政策監(jiān)管控，細化科技發(fā)展的檢測器

財政政策的制定、執(zhí)行都需要有一個強有力的監(jiān)管，新區(qū)可在其官方平臺公開更詳細的政務信息和數(shù)據，以便公眾和有關機構部門對其過程進行監(jiān)督。同時可以制定一個動態(tài)的績效考核機制，根據不同的領域確定具體化、定量化的考核標準，對靈活的財政科技政策及其社會效益、經濟效應進行評價，淡化“唯項目”傾向[13]。同時應加強管理，實行追蹤問責制度，落實財政科技經費每一個環(huán)節(jié)的責任，逐級考核問責。著力控制政策的導向性和正確性，充分發(fā)揮財政政策對科技發(fā)展的檢測器作用，保證政策的順利實施和政策目標的實現(xiàn)。