新發展格局下需求側管理與供給側結構性改革的動態協同

黃群慧 陳創練

摘? ?要：在日益錯綜復雜的國內外形勢下，構建新發展格局需要在堅持供給側結構性改革這條主線的前提下注重需求側管理，實現需求側管理與供給側結構性改革的動態協同，這是對我國宏觀經濟調控理論創新和實踐經驗的最新提煉和統一。新發展格局下需求側管理與供給側結構性改革協同，應做到如下三點：一是緊扣供給側結構性改革，做到更加精準有效;二是保持“動態協同”，更加積極有為;三是兼顧全周期目標，保持中性適度。從生產、分配、流通和消費四大環節來看，需求側管理的堵點和短板集中在后兩個環節，政策制定者應從八個方面著手，重點打通、補齊流通和消費環節中存在的堵點和短板，以需求側管理與供給側結構性改革動態協同為主要抓手，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

關鍵詞：新發展格局;需求側管理;供給側結構性改革

中圖分類號：F124? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）03-0001-13

黨的十九屆五中全會將“形成強大國內市場、構建新發展格局”作為“十四五”時期的一項重大任務，要求“堅持擴大內需這個戰略基點，加快培育完整內需體系，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，以創新驅動、高質量供給引領和創造新需求”。2020年12月召開的中央經濟工作會議進一步強調以擴大內需為戰略基點，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，特別提出要緊抓供給側結構性改革這條主線，同時“注重需求側管理”。這既是中央為應對日益復雜的國際國內形勢所作出的重大戰略部署，又是繼2015年中央經濟工作會議首提“供給側結構性改革”后，首次提出“需求側管理”。那么，在構建新發展格局下，提出“需求側管理”有何深意？需求側管理為什么以及如何與供給側結構性改革有機結合起來，形成供需兩側高效協同、動態平衡的長效機制，最終加速構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局呢？這是未來我國經濟發展的重大政策實踐問題，也是中國特色社會主義政治經濟學需要關注的重大理論問題。

一、加快形成新發展格局的提出及其背景

黨的十九屆五中全會提出加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，在整個“十四五”規劃建議中具有綱舉目張的作用，這是事關國家長治久安的重大戰略部署，對于我國實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展以及促進世界經濟繁榮都將產生重要和深遠的影響[1]。新發展格局的提出，意味著我國經濟政策導向和經濟背景出現了三方面的變化。

（一）新發展格局意味著我國要在繼續堅持對外開放、推進高水平對外開放的前提下，積極擴大內需，形成強大國內市場

國際金融危機發生以來，國際經濟環境日趨復雜，不穩定性因素也明顯增多，逆全球化思潮涌動，單邊貿易保護主義、民粹主義盛行，“黑天鵝”事件頻發，特別是新冠肺炎疫情在全球范圍內蔓延，使全球各國的供應鏈、產業鏈均受到一定程度的沖擊。在此背景下，我國需要更加強化產業鏈和供應鏈在本土的建設。外需疲軟要求我國必須堅持以國內經濟循環為主導，構建國內國際雙循環發展格局，同時加強需求側管理，挖掘和擴大內需，形成強大的國內市場，以保持經濟的平穩運行，這樣才能有能力并且有效應對復雜的國際環境所帶來的風險和挑戰。不僅如此，經過多年快速發展，我國已經具備形成龐大內需市場的基本條件，2020年我國GDP總量已經超過100萬億元，是世界第二大經濟體、制造業第一大國、商品消費第二大國，已形成超大規模的大國經濟基礎。從生產供給角度來看，我國具有最完整、規模最大的工業供應體系，擁有39個工業大類、191個中類、525個小類，成為全世界唯一擁有聯合國產業分類中全部工業門類的國家。我國產業鏈、供應鏈和消費市場具有滿足規模經濟、集聚經濟要求的條件，具備依靠國內經濟循環為主的經濟效率基礎。從消費需求來看，我國擁有由14億人口、4億中等收入群體構成的規模龐大、需求多樣的國內消費市場[2]。

（二）形成新發展格局要求在繼續抓住供給側結構性改革這個主線的同時，注重需求側管理，形成供需之間動態匹配，從而暢通經濟循環

當前我國經濟運行中的問題不僅表現在供給側結構性方面，而且表現為需求側的有效需求不足，這必然要求供給側結構性改革與需求側管理有機結合。當前宏觀經濟恢復基礎仍不牢固，產能過剩、企業負擔過重、宏觀杠桿率增速過快的問題雖然得到了一定控制，但仍然較為突出。如2020年第三季度我國工業產能利用率為76.71%，略高于2015年第一季度的74.22%;經過“去杠桿”后，宏觀杠桿率增速得到控制，但2020年疫情期間快速上升，目前已高達270.10%;企業總成本2020年底上升到接近2015年初的水平（見圖1，下頁）。出現這些問題的深層次原因在于，供給側的要素分配仍然效率低下，結構錯配問題尤其嚴重[3]。因此，供給側結構性問題依然是當前經濟運行的主要矛盾所在[4]。同時，需求側方面的有效需求不足、結構性錯配等問題日益凸顯，甚至成為制約供給側結構性改革繼續深入推進的重要因素[5-6]。國內消費需求長期處于下降趨勢，且房地產和基建投資增速常年高于民間固定資產投資，投資需求過于依賴房地產和基礎設施建設。在構建國內大循環的背景下，解決需求側方面的問題顯得至關重要。

（三）新發展格局下擴大內需的重點應該是使經濟增長從投資驅動主導轉向消費驅動主導

從社會再生產理論角度來看，生產與消費是兩個聯系緊密的環節，二者之間的良性循環、有機結合對我國跨越“中等收入陷阱”至關重要。回望歷史，全球100多個中等收入經濟體中僅有十幾個邁過“中等收入陷阱”，成為高收入經濟體[7]，我國也面臨著如何跨越“中等收入陷阱”這一挑戰。外需拉動型經濟增長模式使我國嵌入全球價值鏈體系中的技術含量和附加值均較低的生產組裝制造環節，這雖然可以支撐我國從低收入經濟體步入中等收入經濟體，但不足以繼續支撐我國走向高收入國家行列[8]。我國要想跨入高收入國家行列，必須進行內需市場升級，通過需求側管理以本國企業自主創新能力提升和中高端市場需求擴張相互支撐來邁過挑戰。從經濟理論與現實結合角度來看，為了刺激經濟增長，傳統凱恩斯主義提倡采用積極的貨幣政策和財政政策直接刺激投資、需求和出口，這種方法在短期內特別是經濟處于低谷時期確實可以取得顯著的效果。在出口、投資、消費這三駕拉動經濟增長的馬車中，投資對經濟的刺激作用最為顯著[9]。長期以來，我國實行的就是投資驅動型經濟發展模式。現階段，這種模式已難以為繼，其主要原因在于：一方面，這種模式會引致債務壓力攀升，如2019年我國融資付息率已達70%，債務風險不斷累積;另一方面，投資效率逐年下降，投資邊際報酬不斷遞減，造成了資源浪費和資產配置扭曲。因此，對需求側進行管理，要從投資驅動主導轉向需求驅動主導。

二、21世紀以來我國宏觀經濟調控的政策演進

理論上，市場經濟內在關系是由供給和需求構成的，供給必須以需求為目標，需求必須依賴供給，二者之間是辯證統一的關系[10]。供給學派提出的供給側政策和凱恩斯主義提出的需求管理雖然強調的重點不同，但均是宏觀經濟治理的重要抓手[11]。實踐中，需求側管理和供給側改革也不是各自獨立運行的，政策當局根據經濟運行的主要矛盾變化，有側重地運用供給側和需求側手段，引導需求與供給達到匹配與平衡。一個經濟體在進行宏觀調控時的基本方法都是從需求端和供給端著手，而當一個經濟體處于不同發展階段時，供給與需求之間作用途徑的不同決定了在不同階段二者扮演的角色、發揮的作用不同。可見，需求側管理和供給側結構性改革之間存在同時進行、動態協同的關系。事實上，我國在供需兩側的宏觀經濟治理上具有豐富的實踐經驗，在不同的發展階段，供給側和需求側的宏觀經濟治理各有側重，呈現動態協同的關系[12]。21世紀以來，我國宏觀經濟調控的政策導向處于不斷演變之中，從供給政策和需求政策角度來看，大體可以劃分為三個階段。

（一）2000—2014年：宏觀調控以擴大總需求政策為主導

根據國際經驗，當一個經濟體處于較低的發展水平時，此時經濟處于快速追趕階段，因而通過投資來拉動經濟增長效率較高。在改革開放初期，我國國內生產尚未融入全球產業鏈之中，國民收入較低、儲蓄不足，導致投資動力不足。在外需不足、內需乏力困局之下，我國只能通過大量投資于鐵路、公路等老基建和房地產來拉動經濟增長。21世紀以來，隨著我國加入世界貿易組織，積極參與到全球一體化的發展進程中，同時對內積極進行經濟體制改革，制度紅利的釋放使得我國經濟增長保持較強的韌性，此時，經濟發展進入“增量時期”。2001—2010年，我國經濟年平均增速在10% 以上，投資對GDP增長的貢獻率長期維持在40%以上，部分年份如2003年、2004年、2009年更是高達60%[13]。國際金融危機期間，我國采取了需求側刺激政策，通過向市場注資4萬億元來熨平經濟的波動。2014年，我國啟動了大量可持續穩投資的基礎設施項目建設，包括水利項目、鐵路建設以及“棚改”計劃等。可見，在大部分時期，我國政府仍然是通過需求端來刺激經濟增長的。

（二）2015—2020年：宏觀調控以供給側結構性改革政策為主導

雖然通過需求側投資可以刺激經濟快速增長，但是也會帶來政府債務惡化、杠杠率一路走高、債務風險不斷積累、投資效率逐步降低等一系列問題。一方面，從2013年起，我國進入經濟增長的“存量時代”，投資拉動經濟高速增長的模式難以為繼。特別是，經過十幾年的基建投資，我國工程機械、鐵路里程、汽車保有量等已經處于全球高位，繼續擴容的空間有限，此外，傳統的采掘、煤炭行業的產能也逐年下降。另一方面，2011年消費對于經濟增長的促進作用就開始逐漸顯現，換言之，我國驅動經濟的核心動能開始轉變。2019年我國最終消費對經濟增長的貢獻率已經超過50%，高達57.8%，雖然與發達國家相比仍然存在一定差距，但消費對我國經濟增長的貢獻持續位列第一位，進一步表明消費對驅動經濟的增長具有十分重要的作用。在這樣的國內環境之下，我國經濟發展中供需不匹配、供給側不能滿足需求的矛盾逐漸凸顯。

長期以來，我國企業習慣于以“訂單式”的生產方式來滿足國外貿易需求，并采用“低價格、低質量”的產品生產來滿足國內消費者需求，這就造成了我國企業面臨以中間產品為主的對外貿易增速下滑，同時又無法滿足國內消費者高端需求的窘境，這勢必將我國具有較大消費潛力和空間的中高端消費市場拱手相讓于國外企業[14]。在我國這種供給側自主生產能力遠不能滿足需求側的轉型升級時期，2015年中央經濟工作會議提出供給側結構性改革，指出我國進入經濟新常態，經濟結構性矛盾較為突出，主要矛盾是供給與需求不匹配、不協調和不平衡，矛盾主要方面不在需求側，而在供給側。因此，宏觀經濟調控在戰略上強調堅持穩中求進、把握好節奏和力度，做好打持久戰的準備;在戰術上強調要抓好去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務，也就是所謂的“三去一降一補”。此后，供給側結構性改革作為經濟工作主線，其政策內涵也在不斷深化。2017年中央經濟工作會議進一步將“三去一降一補”政策延伸為“破”“降”“立”——大力破除無效供給、大力降低實體經濟成本、大力培育新動能。2018年供給側結構性改革政策進一步被概括為“鞏固、增強、提升、暢通”的“八字方針”——鞏固“三去一降一補”成果、増強微觀主體活力、提升產業鏈水平、暢通經濟循環。

（三）2021年以后：宏觀調控以供給側改革為主線，同時注重需求側管理的政策協同

進入“十四五”時期，加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，成為我國經濟發展的重大戰略任務。與以往不同的是，新發展格局強調的是經濟循環，更具有系統性和動態性，更能反映經濟活動的本質。新發展格局的戰略含義在于把發展的立足點更多放到國內來，通過暢通國內大循環，為我國經濟發展培育新動能，進一步提高經濟發展質量，從而主動加速國際大循環、帶動世界經濟復蘇，最終形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

暢通國內經濟大循環、形成“以國內大循環為主體”的新發展格局，要堅持擴大內需這一戰略基點，加強需求側管理。但是，形成新發展格局的政策內涵不能夠僅僅理解為通過需求側管理來擴大總需求。如果將形成“新發展格局”理解為擴大總需求政策，那么就意味著這個“新發展格局”并不“新”。我國“十一五”發展規劃就強調立足擴大國內需求特別是消費需求，促進經濟增長由主要依靠投資和出口轉向消費與投資。實際上，暢通國內經濟大循環、形成“以國內大循環為主體”的新發展格局的政策內涵還包括深化供給側結構性改革。2018年12月召開的中央經濟工作會議提出供給側結構性改革的政策重點是“鞏固、增強、提升、暢通”，其中“暢通”就是要求暢通國民經濟循環，加快建設統一開放、競爭有序的現代市場體系，提高金融體系服務實體經濟的能力，形成國內市場和生產主體、經濟增長和就業擴大、金融和實體經濟良性循環。在這個意義上，通過暢通國內經濟循環形成“新發展格局”的政策內涵就是供給側結構性改革的深化。因此，暢通國內經濟循環、形成新發展格局，不僅是通過需求側管理來擴大總需求，而且必須堅持供給側結構性改革這個主線，通過供給側結構性改革與需求側管理的動態協同，提升供給體系對國內需求的適配性，形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡。

三、新發展格局下需求側管理與供給側結構性改革的動態協同關系分析

認識新發展格局下需求側管理與供給側結構性改革的協同關系，需要首先深入分析二者的政策內涵。學者們對供給側結構性改革的政策內涵已基本形成共識，無需更多贅述，但新發展格局下的“需求側管理”的政策內涵還需要深入討論。“管理”一般是指圍繞高效率實現目標所進行的一系列計劃、組織、協調、控制等活動。“管理”涉及制度創新的“改革”活動，甚至對“改革”過程也必須進行“管理”。也就是說，“管理”是任何組織的日常活動或者職能，從性質上講更加“中性”，而“改革”則更加強調制度的創新和改變。例如，企業管理與企業改革便是一對在目標選擇和側重點上互有交叉但又相互區別的概念[15]。故此，需求側管理雖然也具有改革的功能，但是其內涵重點是從宏觀經濟調控角度對投資、消費和出口等需求側的各個變量進行管理的日常活動。而宏觀經濟調控的目標是力求宏觀經濟的平穩運行和循環暢通，也就是說，需求側管理的要求是圍繞需求側的各個變量進行管理以保證經濟循環暢通、經濟平穩運行。在新發展格局下，要進一步暢通國內經濟大循環，實現更高水平的相互促進的國內國際經濟雙循環。就構建新發展格局這個目標要求和我國經濟運行狀況而言，我國經濟運行問題既有周期性因素又有結構性因素，但主要以結構性為主，且主要矛盾出在供給側，這要求堅持供給側結構性改革這條主線;但是需求側方面有效需求不足的問題日益突出，需要在短期內通過管理手段止住投資、消費持續下降趨勢，并與改革手段相配合以促進消費升級，優化投資結構，完善收入分配制度、消費體系，改善投資環境，從長期視角化解需求不足的結構性問題。也就是說，圍繞新發展格局要求的經濟運行的經濟循環暢通，需要短期與長期、需求與供給、管理與改革的綜合施策，這就要求供給側結構性改革和需求側管理的動態協同。

如圖2（下頁）所示，需求側管理與供給側結構性改革的動態協同并不是無的放矢，二者都需要圍繞促進經濟高質量發展、構建新發展格局而展開。新發展格局的要義是實現經濟的高質量增長，核心牽引力就在于培育成熟的國內、國際雙循環系統，特別是要轉變過去“兩頭在外”的經濟循環模式①，構建和依靠以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的“產銷在內、內外兼修”的新發展格局。從機制上看，經濟高質量發展要求供需兩側達到更高水平的均衡，即形成“需求牽引供給、供給創造需求”的發展機制。經歷過“十三五”期間的“三去一降一補”，供給側的落后產能得到有效去除，新的高質量經濟增長動能破繭而出，因此，“十四五”時期供給側結構性改革的方向應著重于實現產品和產業升級。我國龐大的經濟體量和人口規模使得國內消費市場擁有強大的開發潛力，因此，在繼續推進高水平開放的同時，應將創造國內需求作為新階段供給側結構性改革的重要抓手，其重點任務在于通過技術創新和高科技產品的進口替代、服務水平的提高來激發國內市場潛力，創造新的更高質量的需求。與此同時，新的需求需要匹配更完善的市場環境和消費能力。通過需求側管理可進一步提升需求能力，促進需求升級，最終又會牽引供給升級，形成“國內供給升級→滿足國外需求、創造國內需求→國內需求升級→引領供給進一步升級”的經濟高質量發展機制，最終實現供給側結構性改革和需求側管理的有機統一和高效協同的新發展格局。

雖然從需求側管理入手擴大內需并不是全新的戰略，其政策工具也十分豐富，但是，在構建新發展格局下，需求側管理的政策內涵有匹配供給側結構性改革的內在要求。也就是說，需求側管理為了全面兼顧經濟高質量發展的短中長期政策目標，必須堅持以供給側結構性改革主線為前提，必須與供給側結構性改革相協調，形成與供給側結構性改革高效協同、動態平衡的宏觀經濟調控體系，這就給需求側管理提出了一系列新要求。具體而言，新發展格局下需求側管理與供給側結構性改革動態協同對需求側管理的新要求包括三個方面。

（一）新發展格局下需求側管理要緊扣經濟發展中的結構性問題，做到更加精準有效

構建國內經濟大循環需要從供給側和需求側同時發力，更重要的是，要將供需兩側的結構性問題結合起來考慮，集中力量解決阻礙實現更高水平供需平衡的堵點和短板。長期以來，我國供給側結構性問題主要體現在資本、勞動力、土地、創新等要素資源的結構性錯配上，導致資源過度集中于傳統高能耗低附加值產業以及房地產、金融行業，創新投入相對不足，中小微企業融資成本偏高。經過“十三五”時期的供給側結構性改革，淘汰落后產能、降低企業負擔、控制宏觀杠桿率均取得明顯成效，但科技創新、產業升級進程較慢，經濟增長的新動能還不成熟、不強大。從國內經濟大循環的角度看，需求側的有效需求不足是制約供給側結構性改革的突出因素：一方面，存在需求總量上的不足，投資增長仍主要來自房地產投資和基礎設施建設投資，高新技術產業、教育和衛生投入雖然增速較高但占比偏低[16]①;就最終消費而言，當前城鄉之間、企業和家庭之間、高儲蓄家庭與中低儲蓄家庭之間的消費能力差距越來越大[17]。另一方面，存在需求與供給的錯配，如高端消費需求旺盛與高端服務、產品供給不足的錯配，熱點區域的房地產、新型基礎設施建設投資旺盛而供給不足的錯配。可見，當前需求側管理不能簡單地理解為大規模需求刺激，進行總量管理，其真正的要義應該是緊扣結構性問題，做到更加精準有效，這也是推動下一階段更深層次供給側結構性改革的新內涵。

（二）新發展格局下需求側管理應在扭住供給側結構性改革這個主線的前提下更加積極有為

宏觀經濟治理需要兼顧經濟增長、充分就業、通脹穩定、國際收支平衡四大目標。在我國的宏觀經濟治理目標上，無論是“去杠桿”“穩增長”“抑泡沫”“防通脹”還是“六保”“六穩”，均體現出兼顧多重政策目標的思路[18]。在經濟高質量發展新格局下，兼顧多重政策目標、重點解決經濟運行中的突出問題，需要需求側管理和供給側結構性改革的高效協同。也就是說，要緊緊扭住供給側結構性改革這條主線，注重需求側管理。但是，堅持以供給側結構性改革為主線，并不是讓需求側管理被動適應，而應該要更加積極有為，針對供給側結構性問題靈活調整需求管理政策，以需求側的結構性政策匹配供給側結構性改革。例如，在投資方面，并不是說強調供給側結構性改革、實現經濟增長從投資驅動導向轉向消費驅動導向就不再注重投資，而是要看如何投資。新發展格局下，要擴大內需應該更加注重“補短板”和“促升級”的有效投資。所謂“補短型”投資，是指針對發展中不平衡的領域進行投資，這類投資有助于提高國民經濟運行的協調性、疏通國民經濟循環的堵點，從而暢通經濟循環和擴大經濟流量，主要包括基礎設施、民生事業、區域協調、生態保護等領域;所謂“升級型”投資，是指針對未來經濟現代化發展方向進行促進經濟高級化現代化的投資，旨在從國民經濟循環角度提供經濟循環的新動能，培育經濟新增長點，從而增強經濟循環動能、提高經濟循環水平，重點方向包括新型基礎設施建設投資和制造業高質量發展投資。需求側管理要積極發力，但積極發力不僅僅是“做量”，還應該主動觸及深層次的改革問題，在深度和力度上與供給側結構性改革保持協調。

（三）新發展格局下需求側管理應圍繞擴大內需兼顧短中長期目標，做到保持中性適度

需求側管理必須緊緊扭住擴大內需這個戰略基點。當前內需已經成為拉動我國經濟增長的主要力量，其中最終消費對GDP增長的貢獻率達到60%以上①，不過從中長期走勢來看，投資需求和消費需求均呈現下滑趨勢，甚至在2020年前三季度，固定資產投資完成額和社會消費品零售總額累計同比增速分別跌至-6.13%和-12.53%，可見扭轉內需下滑趨勢具有現實迫切性。同時，需求側管理還要在中期上促進消費升級，完善投資結構，通過需求升級牽引供應鏈和產業鏈發展。此外，供給側結構性改革的長期性也需要需求側管理兼顧長期的制度性改革任務。兼顧多階段目標，要求需求側管理比以往更加中性和適度，在運用當期政策解決緊迫性問題的同時，前瞻性地思考對中長期的影響，把握政策力度，與供給側結構性改革的力度和節奏緊密結合起來。

四、需求側管理與供給側結構性改革動態協同面臨的關鍵問題

加快形成新發展格局，面臨的主要問題是經濟循環不暢。暢通經濟循環，需要供給側結構性改革和需求側管理協同推進“打通堵點，補齊短板”，這里的堵點和短板主要指阻礙生產、分配、流通、消費各環節暢通循環的主要因素。這四大環節構成內需經濟體系的完整系統，其中，生產和分配環節主要集中在供給側，而流通和消費環節則主要集中在需求側[19]。需求側管理需要與供給側改革協同起來，這樣才能重點解決阻礙流通和消費環節運行的堵點和短板。具體而言，目前存在四方面的堵點和短板。

（一）行業壟斷和地方保護是阻礙要素流通的重要因素

我國一直致力于建設國內統一開放的市場，然而地方保護和行業壟斷導致市場分割、競爭不充分的現象依然存在[20]。《反壟斷法》實施以來，我國顯性壟斷行為逐漸減少，但是更隱性的、更復雜的壟斷和地方保護行為依然存在，成為阻礙要素流通的重要因素。2019年我國提出“要加快建設統一開放市場，打破地域分割和行業壟斷，營造標準互認的市場環境”。黨的十九屆五中全會強調，暢通國內大循環要打破行業壟斷和地方保護。當前，部分地方政府長期利用行政補貼調控產業結構，行政干預的有形之手對市場的影響仍然較大，市場準入、技術壁壘和資本壟斷在或明或暗中加重了行業壟斷現象，區域間的經濟競賽則加劇了地方保護主義行為。因此，應該減少政府干預，調整產業政策，特別是要在完善產權保護和市場誠信體系建設上下功夫，緩解行業壟斷和地方保護造成的要素流通不暢狀況[21]。

（二）流通環節的現代化程度不高是流通環節順暢運轉的主要短板

流通體系是暢通國內外經濟雙循環的“大動脈”，流通產業已經成為國民經濟的支柱產業。產業升級和供給側結構性改革的進一步深入，對流通環節現代化建設提出了更高要求，但目前我國流通環節仍然存在不少堵點，主要存在于兩個方面：一是流通體系未完全覆蓋所有經濟環節。流通體系建設存在薄弱環節和盲點，缺乏對流通網絡布局的頂層設計，特別是城鄉流通體系發展不均衡，農村流通的“最后一公里”未完全打通。冷鏈物流、應急物流等專業流通服務存在明顯短板，效率低、成本高問題較為突出，影響了產業鏈、供應鏈安全。二是流通體系的智能化、標準化、國際化程度不高，現代化建設滯后。當前流通業仍處于粗放型發展階段，智能化水平不高，雖然行業競爭激烈，但服務同質化現象明顯，特別是在低碳節能、綠色高效上對生產與消費的引導不足。此外，我國流通業標準化程度較低，國際業務占比少，缺少有國際話語權的代表性流通業企業。

（三）城鄉融合程度不高、人口流動不暢是妨礙流通效率進一步提升的關鍵堵點

人口流動是否暢通關乎勞動力要素的配置效率高低。我國人口流動長期存在農村向城鎮轉移的單向流動現象，一方面造成城市人口負擔過大，另一方面又制約了農村發展，因而需要推動城鄉融合發展，著力破解影響城鄉融合發展的體制機制障礙，促進勞動力要素自由流動和公共資源合理配置①。目前，我國城鄉發展差距較大，人才過多集中于大城市，帶動了生產資料過度向城市集中，這不利于農村的發展。特別是，戶籍限制阻礙了勞動力向大城市周邊流動，農村公共服務落后降低了農村對勞動力的吸引力。因此，需要進一步破除阻礙城鄉融合發展和人口流動的堵點，努力縮小城鄉發展差距和城鄉居民生活水平差距，促進人口要素的合理配置。

（四）就業壓力和收入預期不明制約了消費能力的提升和內需的擴大

穩定的就業決定了穩定的收入預期，穩定的收入預期決定了消費能力和消費意愿[22]。中央提出的“六穩”方針和“六保”任務均把保障就業放在首位，表明保障就業和提高收入預期具有現實迫切性。當前，我國就業和收入方面主要存在如下問題：從總量來看，經濟發展進入新常態，新經濟增長動能尚在培育中，實現充分就業的壓力日益增大;從結構來看，產業升級和產能轉移增加了結構性失業和摩擦性失業，導致就業市場局部供不應求和傳統勞動力淘汰壓力大增的“冷熱不均”現象。除了就業壓力影響個人收入預期，導致消費需求下降之外，收入分配機制也不夠完善，收入的二次分配中公平權重有待提高。當前居民收入增長與潛在消費需求不匹配，特別是，中低收入人群獲得感不高，城鄉收入差距擴大。解決好這些問題，是提升消費能力、擴大內需的重要前提條件[23]。

五、需求側管理與供給側結構性改革動態協同構建新發展格局的著力點

構建新發展格局，需要針對上述短板和堵點暢通經濟循環，從而形成完整的內需體系，進一步釋放內需潛力。內需體系建設需要從完善現代市場體系、現代產業體系、收入分配體系和消費體系入手，暢通生產、分配、流通、消費等環節。從供給側來看，一方面，要加快完善科技和產業創新體制機制，提高金融服務實體經濟能力和高質量實體經濟供給能力，加快建設創新引領、協同發展的現代產業體系;另一方面，要堅持和完善社會主義收入分配制度，切實提高居民收入水平，建立和完善體現效率、促進公平的收入分配體系。從需求側來看，一方面，要加快完善社會主義市場經濟體制，深入推進要素市場化改革，加快構建統一開放、競爭有序的現代市場體系;另一方面，要加快完善促進消費的體制機制，挖掘國內消費潛力，在新型城鎮化中加快消費轉型升級、塑造新型消費體系[24]。從需求側管理來看，需求側管理要與供給側結構性改革協同發力，從而加快形成新發展格局。

（一）擴大中等收入群體規模，提高低收入群體收入

高收入人群擁有較強的支付能力，但邊際消費傾向較低，而中低收入人群正好相反，其支付能力較弱或者不足，但具有較高的邊際消費傾向[25]。因此，我國應進一步加快收入分配制度改革，提高低收入人群收入。實際上，我國改革開放40多年以來一直朝著這一方向努力，特別是2020年是全面建成小康社會收官之年，我國如期實現了脫貧攻堅目標，使得全國7.5億農村人口實現脫貧，提前10年實現聯合國提出的減貧目標，取得了舉世矚目的成就。下一階段，應該繼續努力壯大中等收入人群規模，積極拓寬低收入人群的收入渠道，以有效增進社會總的消費規模。

（二）促進區域和城鄉協調發展，努力縮小城鄉居民收入差距

我國一直以來都十分關注并且致力于縮小城鄉居民收入差距，近年來取得了一定的效果。根據2020年《社會藍皮書》，與2018年同期相比，我國2019年城鄉居民收入差距進一步縮小，農村居民家庭收入增速為6.10%，高于城鎮居民家庭5.40%的收入增速。縮小城鄉居民收入差距、推進美麗鄉村建設，需要加快鄉村在生活基礎設施以及醫療保障體系方面的建設。區域和城鄉發展不協調是制約我國區域和城鄉發展的重要問題。黨的十八大以來，我國陸續推出了一系列政策措施，對區域和城鄉協調發展進行謀篇布局，接下來，應該繼續針對不同地區不同情況采取不同的政策措施，加快有關戰略和政策措施的落地，優化資源和生產要素在空間上的布局，提高其利用效率。

（三）穩定就業并通過市場機制配置勞動力，完善和健全失業保障機制

就業的穩定是保障和促進經濟社會穩定的重要前提，就業是最大的民生。在新冠肺炎疫情在全球蔓延、我國經濟增長存在較大下行壓力的大背景下，我國就業形勢較為嚴峻。在穩定就業方面，一方面，要不斷完善就業服務體系建設，消除企業與勞動力之間的信息不對稱問題，打破阻礙勞動力自由流動的相關體制障礙，如農村轉移人口的落戶問題、租賃住房問題以及務工人員子女教育問題等;另一方面，要對特殊群體如轉崗工人、農民工、退役軍人等就業困難人群進行引導和管理，加快現代化職業技能培訓體系建設，完善失業保障體系和失業風險預警機制，對于不能滿足市場需求的勞動力，引導并且幫助其進行專項職業技能培訓，使其適應勞動力市場需求的變化。

（四）完善社會保障體系，減緩居民在醫療、養老育兒、教育方面的壓力

與發達國家相比，我國儲蓄率一直處于高位，我國目前儲蓄率高達45%，仍處于全球首位，而同樣是亞洲國家的日本僅為27%左右。我國儲蓄率長期以來處于高位，除了受到我國傳統相對保守思想文化影響之外，還與我國的社會保障體系不夠健全有關。從經濟學的角度來看，居民持有流動性貨幣（儲蓄）的原因包括投機動機、交易動機、預防動機，我國居民儲蓄率較高的原因更多是為了預防意外事件發生而進行預防性儲蓄，也就是預防動機。從現實來看，我國長期以來存在“三難”（看病難、上學難、住房難），這些關系民生的問題若無法得到解決，居民就不敢消費、不能消費。以醫療問題為例，從2009年我國進行“醫改”以來，至今已有十余年，但是根本性問題仍然沒有解決，醫療需求與供給仍不匹配，大醫院往往人滿為患，自付比例仍高達40%，而基層醫療機構服務由于能力不足，往往是門庭冷落，就診率較低[26]。因此，要想提高居民的消費信心，擴大內需，政府必須加快構建多層次的養老保障體系，完善養老金配給機制，提高醫療衛生的服務水平，深化醫療保障制度改革。

（五）持續推進新型城鎮化建設，加快城市流動人口的市民化進程

我國城鎮化率2019年超過60%，根據國際標準，這意味著我國從鄉村社會轉型為城市社會。當一國基本進入城鎮化后會對鄉村的需求擴大，由此我國城鄉融合發展在未來仍然具有較大空間。2019年也是我國鄉村振興計劃落地見效的一年，出臺了一系列相關政策，對城鄉融合發展起到了很大的促進作用。據國家統計局數據顯示，60%的城鎮人口中僅有40%擁有城市戶口，而剩余20%為農民工，大量的農民工難以享受到與城市居民相同的待遇，加之子女教育、未來養老、贍養父母等因素，農民工在城市僅僅進行維持基本生活的消費，而將大量收入轉回農村進行儲蓄或者宅基地改造，這就形成了農民工有財產卻沒有財產性收入的獨特現象，由此也使得農民工群體的邊際消費傾向相對較低。面對這一問題，應該加快流動人口在城市安家落戶的進程，保障農民工群體能夠享受城市戶籍帶來的各種福利，推進基本社會保障、養老保險、醫療教育、公共設施等基本公共服務的均等化進程，同時加快培育以租代售的房屋租賃市場和長租市場[27]。

（六）引導金融服務實體經濟，大力發展戰略性新興產業，營造新供給創造新需求、新需求帶動新供給的良好局面

形成經濟高質量發展新格局有賴于國內國際雙循環的暢通運行，健康穩定的實體經濟則是實現雙循環的堅實根基。金融是實體經濟的血脈，要把握金融服務實體經濟的戰略定位，積極引導金融業健康發展，重點支持新供給創造和新需求引領，大力支持戰略性新興產業發展。當前阻礙我國金融業服務實體經濟的關鍵性難題在于要素市場相對落后，要素分配效率低，以致資源配置扭曲。為此，迫切需要提高直接融資比例，增加與高成長、高風險資產相匹配的資金供給，滿足科技含量較高但風險較大的初創企業、科技公司和戰略性新興產業的資金需求;要加快信用體系建設，提高金融企業的風險管控水平，有效甄別和淘汰落后企業和失信企業，更好地激發市場主體活力，推動供需兩側的高質量發展;要對金融體系進行結構性改革，重點優化金融支持創新、服務新興產業發展的政策，充分發揮資本市場對于推動資本、新供給創造和新需求引領高水平循環的樞紐作用，逐步營造新供給創造新需求、新需求帶動新供給的良好局面。

（七）優化投資結構，改善消費環境，加快培育和完善內需體系

構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，要加快培育和完善內需體系。一方面，2015年以前，我國都是采用傳統的負債型投資來擴大內需[28]，即主要通過大量投資于老基建來拉動經濟快速增長，在此過程中，形成了較高的債務積累，投資效率不斷下降。在傳統經濟增長模式難以為繼的背景下，我國提出了需求側管理，其主要是將擴大內需重心從投資驅動轉向消費驅動。新基建包括5G建設、人工智能、工業互聯網、充電樁、物聯網等，是下一階段政府投資的新抓手[29]。要提高對制造業在技術改造和生產設備更新換代上的投資，推進城市更新政策實施，對城鎮老舊小區進行改造，加快相關配套基礎設施（如電梯、光纖、水電氣路）的建設。另一方面，堅持擴大內需這個戰略基點，促進消費的轉型升級，取消部分限制性購買政策，滿足消費者消費需求。“十四五”規劃建議中指出，對于汽車消費，要調整限購政策，滿足汽車消費需求，從限購政策轉移到注重管理使用上;同時，支持家電以舊換新、汽車下鄉。此外，近年來我國碳中和等碳交易市場發展逐漸完善，綠色消費未來可期。優化投資結構，重點發展新基建，改善消費環境和支持綠色消費，是未來實施需求側管理的重要內容。

（八）推動更高水平的對外開放和開放型經濟新體制構建，形成國內國際雙循環的經濟高質量發展新格局

發展和依靠國內大循環的核心思想不是放棄國際循環體系，也不是搞自產自銷，而是強調國內國際雙循環相互促進的動態經濟運行模式，其中，國內大循環是主體也是基礎，國際循環是助力器和催化器。持續推進更高水平的對外開放是聯結國內國際雙循環、激發雙循環相互促進活力的不二選擇。要從需求側管理入手，激發國內消費和投資潛力，推動國內市場向世界市場發展，為世界各國創造更多的投資機會和合作機遇，吸引更多的跨國企業將高端產業鏈遷移到我國，促進我國產業升級，提高我國在國際價值鏈和產業鏈中的地位。更重要的是，除了擴大要素和商品貿易的規模和范圍外，對外開放還要走向更深層次，加快構建開放型經濟新體制，重點是轉變政府職能，提高政府的現代化治理能力，通過數字化、智能化、負面清單等新型治理手段構建高效便捷的市場環境。同時，還要加強國內國際雙循環的法治保障，加快國內標準與國際通行標準的接軌，加大知識產權保護力度，強化法制建設，以構建制度型開放為根本抓手，為構建國內國際雙循環的經濟高質量發展新格局打下堅實基礎。

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（責任編輯：羅重譜）