我國平臺經濟反壟斷監管的新問題、新特征與路徑選擇

李凱 樊明太

摘? ?要：平臺經濟的快速發展引發了新的競爭爭議和反壟斷監管問題，在相關市場界定、壟斷協議認定、市場支配地位認定、濫用市場支配地位行為認定、經營者集中審查等方面給平臺經濟反壟斷執法帶來了一些新的挑戰。與傳統經濟相比，平臺經濟反壟斷監管在監管的內容、主體、目的和邏輯等方面均沒有本質變化，但在影響因素、市場格局、監管重點和監管模式等方面存在不同。我國應積極轉變監管方式，擴大監管領域，推動制定平臺經濟競爭政策;同時注重國際合作，推動制定普惠性的平臺經濟國際基礎性規則，使全球各國共享平臺經濟發展紅利。

關鍵詞：平臺經濟;反壟斷監管;競爭政策;競爭規則;發展紅利

中圖分類號：F49? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）03-0056-10

平臺經濟是基于移動互聯網、大數據、云計算等新興技術，以平臺企業為支撐而演化出的新的經濟形態。近年來，平臺經濟領域競爭爭議和相關案件逐漸增多，平臺經濟反壟斷監管的重要性日益凸顯。2019年，《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》等文件對互聯網等新經濟作出了針對性規定，平臺經濟中的公平競爭問題受到更多關注。2020年11月，《關于平臺經濟領域的反壟斷指南（征求意見稿）》發布;2021年2月7日，國務院反壟斷委員會正式印發并實施《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》（以下簡稱《反壟斷指南》），標志著政府對預防和制止平臺經濟領域壟斷行為的進一步增強。

5G通信、人工智能、大數據、云計算等數字技術的發展，推動了新一輪以互聯網平臺為代表的平臺經濟發展。平臺經濟打破了傳統大企業的壟斷，是當前世界經濟增長動能轉換、結構優化和效益提升的新引擎，是世界各國經濟中增長最快的部分，在推動質量變革與新舊動能轉換中發揮著重要作用[1]，將成為主導21世紀的經濟[2]。根據中國信息通信研究院發布的《平臺經濟與競爭政策觀察（2020年）》報告，2019年全球市場價值超100億美元的數字平臺企業達74家，價值總額為8.98萬億美元，同比增長41.8%;我國是僅次于美國的世界第二大平臺經濟體，與美國同是平臺經濟發展和成長最活躍的地區[3]。

平臺經濟是一種基于數字技術，由數據驅動、平臺支撐、網絡協同的經濟活動單元所構成的新經濟系統，是基于數字平臺的各種經濟關系的總稱[4]。以互聯網平臺為主要形態和組織模式的平臺經濟不斷產生新業態、新模式、新場景，不僅使整個經濟特征、商業關系、組織形式和生產生活方式發生了顛覆性變化，而且帶來了新的競爭爭議和反壟斷問題。平臺經濟具有開放體系、多主體參與、網絡協同、數字平臺等特征，其反壟斷監管較傳統經濟更難，且世界上目前尚無一個標準化的反壟斷指南，全球反壟斷監管處于一個重構、變革和新創時期。近些年國內外平臺經濟領域反壟斷投訴、調查和指控不斷增多，案件裁決難度較大，引起的爭議較多，其原因在于，這類案件的裁決結果并沒有成形的基礎性規則或指南作為判決依據，裁決的理論基礎缺失。隨著反壟斷調查實踐的深入和經驗的積累，各國開始加快制定數字平臺反壟斷監管法律法案和指導性文件，中國于2021年2月印發了《反壟斷指南》，歐盟在2020年12月發布了針對非法內容的《數字服務法案》（Digital Services Act，DSA）和針對反競爭行為的《數字市場法案》（Digital Markets Act，DMA），平臺經濟反壟斷監管向著積極的方向發展。

本文基于平臺經濟特征視角，從相關市場界定等五個方面分析平臺經濟反壟斷監管中出現的新問題;在此基礎上，與傳統經濟進行比較，總結平臺經濟反壟斷監管的特征;最后就平臺經濟反壟斷監管提出相關建議，以促進平臺經濟反壟斷監管政策規制的完善，為加快構建公平有序的平臺經濟競爭環境提供參考。

一、平臺經濟發展中的反壟斷監管新問題：基于平臺經濟特征視角

世界范圍內平臺經濟發展的一種常見現象是，一定時期內會出現寡頭甚至壟斷的競爭格局，而這一市場格局會引起社會各界對平臺經濟領域公平競爭的擔心，即大型平臺企業是否會利用市場支配地位排除、限制競爭。當前，歐盟境內數字平臺之間的競爭爭議較多，歐盟委員會對平臺經濟的反壟斷調查也最頻繁、嚴厲。與傳統經濟相比，平臺經濟的特征使得對它的反壟斷調查更復雜。不同學者所描述的平臺經濟的特征存在區別[5]，但大體上可以歸結為網絡外部性、開放共享的生態、邊際成本遞減甚至為零等。這里基于平臺經濟特征視角，分析平臺經濟反壟斷監管在相關市場界定、壟斷協議認定、市場支配地位認定、濫用市場支配地位行為認定、經營者集中審查等方面出現的新問題。

（一）相關市場的界定

傳統的反壟斷分析以存在既定的相關市場為前提，界定相關市場是反壟斷分析的第一步。但是，平臺經濟的相關市場界定存在較大爭議。

第一，相關市場界定難度較大，原因在于平臺經濟具有動態競爭和多邊市場特征。首先，傳統反壟斷分析框架考察的對象，比如商品生產等，多數具有較穩定的市場，而平臺經濟創新頻繁，市場持續變動，確切界定相關市場難度很大。其次，對于某一雙邊平臺，應該將雙邊服務視為一個市場，還是兩個市場？在就平臺對某一邊的服務界定相關市場時，應如何考慮平臺對另一邊的服務對這次界定的影響？最后，進行市場界定時需將對該平臺形成競爭約束的所有企業納入。以某一雙邊第三方零售平臺為例，其競爭者可能來自與服務市場類似的同類型第三方零售平臺，或僅向一邊提供服務并形成競爭的自營零售平臺，或服務雙邊、僅在某一邊形成競爭的平臺。競爭約束企業的多樣性使相關市場界定十分復雜。

第二，對于是否一定要界定相關市場尚存在爭議。對于平臺經濟，當前存在兩種觀念：一是哈佛大學卡普羅教授提出的“不界定相關市場”論，即直接繞過相關市場界定，根據其他標準對涉案企業進行反壟斷分析;OECD2018年的研究也認為，在多邊平臺市場中界定相關市場的價值不大，應考慮市場界定是否必要[6]。二是依然將相關市場界定作為平臺經濟反壟斷分析的出發點，根據平臺經濟的特征改進界定方法。當前國際上對平臺市場競爭爭議是否需要界定相關市場尚無一致意見。從2014年中國最高人民法院對騰訊與奇虎360之爭的判決，以及歐盟委員會對谷歌的三項反壟斷指控來看，上述兩種思想均有體現。

（二）壟斷協議的認定

與傳統市場相比，網絡化的運行模式，以及數字技術、大數據等技術的應用加大了平臺經濟壟斷協議的認定難度。第一，平臺市場各參與方基于互聯網實現互聯互通，信息交流更快，也更加隱蔽，參與方之間達成壟斷協議、決定的形式不再僅限于書面，可能通過口頭方式，甚至不訂立協議，卻實質上存在協調一致的行為等方式達成壟斷協議。第二，具有競爭關系的平臺可能會通過敏感信息交換、技術手段上的意思聯絡、利用數據和算法實現協調一致行為等方式達成橫向壟斷協議，平臺可能會通過技術手段、平臺規則、數據和算法等手段對價格進行設定，或限制其他交易條件，達成壟斷協議采用的方式更復雜，很多方式是傳統市場中并未出現的。第三，對于平臺企業與交易相對人達成的排他性協議是否構成縱向壟斷協議，具有競爭關系的平臺之間達成的軸輻協議是否構成橫向壟斷協議等，目前尚存在爭議。

（三）市場支配地位的認定

由于具有多邊市場、網絡效應、消費者多歸屬、動態競爭等特征，即使界定了相關市場，準確認定平臺企業的市場力量也存在困難[7]。盡管在認定市場地位時可以考慮相關行業競爭特點、經營模式、用戶數量、網絡效應、鎖定效應、技術特性、市場創新、掌握和處理相關數據的能力、經營者在關聯市場的市場力量等因素[1]，但仍然存在如下問題：一是市場份額、價格等傳統的量化指標的適用性降低。平臺企業競爭具有動態性，平臺的市場地位不一定與其市場份額能很好地對應，高市場份額也不能完全表示擁有市場支配地位;通過一定時間內某平臺的市場份額來確定市場地位也不完全準確，因為持續的高市場份額可能來自企業的不斷創新，而非“躺贏”;平臺具有時間和空間“非對稱定價”特性，比如初期低價或免費服務，實現“贏家通吃”后提高收費以補貼沉沒成本，還有雙邊或多邊交叉補貼，這些原因導致價格對市場地位認定的適用性降低。二是市場份額計算存在較多爭議。市場份額計算應考慮交易金額和數量、用戶數、點擊量、使用時長等因素在相關市場所占比重，但應如何計算尚無定論;對于營業額應使用交易額還是傭金來計算存在爭議;很多平臺企業同時有自營和平臺兩塊業務，如何測度以自營為主的平臺A和純平臺B的市場份額，也存在爭議。三是數據對市場地位的認定帶來較大影響。數據是平臺經濟中具有高價值的資源，由于規模經濟和網絡效應，某一平臺對特定數據的控制可能形成潛在進入者的市場進入障礙，這提升了其市場支配地位[8]。掌握和處理相關數據的能力可能成為提高市場支配地位的重要因素。

（四）濫用市場支配地位行為的認定

平臺經濟與傳統經濟在商業形態、運行模式上的差異，以及平臺的企業和市場雙重身份，使準確認定平臺的濫用市場支配地位行為并不容易，表現為有效區分一般商業行為、商業策略和反競爭行為的難度增大[9]。一是不公平定價。傳統反壟斷分析框架中識別濫用支配地位行為經常考慮不公平定價行為。平臺企業定價變動頻繁，很難用以價格為基礎的等效競爭者測試來識別損害競爭的價格水平。在雙邊或多邊平臺中，掠奪性定價并不必然構成排除、限制競爭的定價行為。當前，補貼能夠帶來正價值效應的一方（通常是消費者），借助網絡外部性最大化平臺價值，往往成為平臺企業的一項競爭策略，并不存在反競爭動機。二是限定交易。大型電商平臺“二選一”等排他性協議帶來客戶單歸屬，某種程度上削弱了平臺間的競爭，但平臺給予賣家的優惠符合權責利一致原則，單歸屬似乎并不違法，且多邊平臺縱向限制能預防客戶的“搭便車”行為[9]?！斗磯艛嘀改稀穼ⅰ岸x一”作為限定交易的考慮因素，提出可通過分析平臺對內部客戶實施的補貼、折扣等激勵性行為是否構成排除、限制市場競爭來認定限制交易行為。事實上，這種認定通常很難實施，用來認定構成限制交易行為的相關證據很難找到。三是跨界競爭。歐盟委員會政策部門提出要區分兩種類型的跨界競爭：進攻性擴張和防御性擴張，前者不涉及反競爭，后者一般是平臺企業利用自己在原來市場的優勢地位實施排除、限制競爭行為[8]。比如，歐盟委員會對谷歌提出了兩次跨界壟斷指控：一是在Google搜索服務中偏袒自有的購物比價服務Google Shopping;二是利用Android系統在歐洲手機操作系統中的統治地位，阻礙在搜索引擎和網絡瀏覽器等應用上的競爭。這兩次判決給出了平臺跨界競爭的行為約束，即可以跨界競爭，但不能跨界壟斷[10]。

（五）經營者集中的審查

對于平臺市場，大型平臺企業對初創平臺的并購引發了競爭爭議問題。一些初創平臺由于新技術或新模式的應用，可能展現很強的競爭力，甚至在短期內改變整個市場競爭格局，威脅到現有的大型平臺。為應對潛在競爭壓力，大型平臺往往會對具有潛在威脅的初創平臺進行獵殺式收購，因此，對初創平臺并購的爭議焦點在于阻礙創新、破壞競爭，即存在反競爭效果。但對初創企業參與并購的調查存在如下問題：一是對初創平臺的并購是否一定會阻礙競爭？大型平臺并購初創平臺能為初創平臺帶來更多資源和更好前景，這有利于初創平臺創新和提升競爭力，好的前景也會增強初創平臺的動力[11]，但初創平臺的本意有可能是希望通過提升自身的創新能力和競爭力來改變當前市場格局，被大型平臺并購是被動的。因此，初創平臺的本意很重要，但是監管部門很難從外部信息推測并購行為的真實意圖。二是對并購的事前審查如何才能避免競爭損害？鑒于初創平臺營業額較低，無法達到并購申報門檻這一事實，2017年德國和奧地利先后引入以交易額為基礎作為補充性門檻，提出加大對高額并購行為的事前審查，以保護競爭。然而，平臺市場的動態競爭增加了事先預測并購審查影響的難度，關于事前審查如何才能避免競爭損害仍在探索中[3]。三是不宜過于提高對初創平臺參與并購的審查標準。在我國，初創平臺通過公開上市退出的難度較大，被大型平臺收購反而是一種較好的退出途徑。相關政策應把握好對初創平臺參與收購事件的審核標準，避免審核標準過高對創業者積極性的打擊[12]。

二、平臺經濟反壟斷監管的特征：兼與傳統經濟的比較

傳統經濟中反壟斷監管的重要內容在平臺經濟中依然存在，同時平臺經濟新的市場結構、商業形態對反壟斷監管產生了新的影響?？傮w上，對平臺經濟的反壟斷監管與傳統經濟沒有本質差別，但在一些方面呈現與傳統經濟不同的特征。

（一）平臺經濟反壟斷監管與傳統經濟反壟斷監管的相同點

1.監管內容沒有變

平臺經濟基于數字技術，在很多方面嵌入了數字化變革，其反壟斷監管的內涵和外延有很大延伸。但總體上，平臺經濟和傳統經濟均具有分散化、規模化趨勢，反壟斷監管的核心內容沒有發生根本性變化，即以促進公平競爭為目的，涉及相關市場界定等五個方面。關于相關市場的界定，盡管平臺經濟涉及多方主體，業務類型復雜，競爭動態多變，但其相關市場的界定仍需遵循《反壟斷法》《國務院反壟斷委員會關于相關市場界定的指南》中的一般原則;關于壟斷協議的認定，《反壟斷指南》提出平臺經濟壟斷協議的認定適用《反壟斷法》第二章和《禁止壟斷協議暫行規定》;關于市場支配地位的認定，仍需考慮平臺的市場份額與相關市場的競爭狀況、平臺控制市場的能力、平臺的財力和技術條件、其他平臺對該平臺在交易上的依賴程度、其他平臺進入相關市場的難易程度等因素;關于濫用市場支配地位行為的認定，仍主要從不公平定價行為、低于成本銷售、拒絕交易、限定交易等方面考慮;關于經營者集中申報，《反壟斷法》《國務院關于經營者集中申報標準的規定》仍是反壟斷執法機構進行平臺經濟經營者集中審查的重要依據。平臺經濟關于濫用行政權力排除、限制競爭行為認定需考慮的因素也與傳統經濟相似。

2.監管主體沒有變

從當前世界范圍內對平臺經濟的反壟斷監管來看，監管的實施主體與傳統經濟無顯著區別，仍是由各國的反壟斷委員會或反壟斷執法機構實施調查。比如，歐盟委員會一直是歐盟的反壟斷監管機構，歐盟委員會2015年以來陸續對谷歌提出三項反壟斷指控，并于2019年陸續對Steam、蘋果和亞馬遜開啟反壟斷調查;法國競爭管理局認定谷歌在暫停涉嫌發布欺騙性廣告的客戶時采取了不公平的行為;德國聯邦卡特爾局認為Facebook存在強制用戶允許其無限制地收集其他接入Facebook API的諸如第三方網站或手機應用等生成的數據，并于2019年2月宣布限制Facebook從第三方服務收集用戶數據;2019年6月，美國聯邦貿易委員會、司法部等機構陸續宣布對谷歌、Facebook、亞馬遜和蘋果開啟反壟斷調查[3]。我國反壟斷監管和執法工作開展較晚，相關機構經歷了調整變動：2007年頒布的《反壟斷法》確定反壟斷委員會負責組織、協調、指導反壟斷工作，初期階段由商務部、工商行政管理總局、國家發展和改革委員會三家機構分頭執行《反壟斷法》;2018年3月通過的《國務院機構改革方案》整合商務部等部門的反壟斷職責，組建國家市場監督管理總局，負責各個市場的反壟斷執法工作。

3.監管目的沒有變

平臺經濟反壟斷監管的目的與傳統經濟并無明顯差異，都是各國反壟斷執法機構通過對目標市場上的競爭爭議進行調查，制定或修訂諸如反不正當競爭法或反壟斷法等法律、法案，以維護目標市場的公平競爭秩序，促進市場健康發展。平臺經濟反壟斷監管的首要目的是預防和制止排除、限制競爭的反競爭行為，以營造公平競爭、開放包容的市場環境;在市場環境營造之外，更深層次的目的包括三個方面：一是激發創新創業活力，引導和激勵平臺企業將資源更多用于技術革新、服務提升和模式創新，防止和制止抑制平臺經濟創新發展和市場活力的排除、限制競爭行為;同時，對平臺經濟經營者集中問題進行審查，以約束“獵殺式收購”行為，更好地保持市場競爭狀態和促進創新創業。二是充分發揮平臺經濟高效匹配供需、降低交易成本、拓展潛在市場的作用，持續推進資源配置優化、技術和效率提升。三是維護利益相關方的合法權益。平臺經濟的參與者較多，反壟斷監管致力于維護平臺內經營者、消費者等利益相關方的合法權益，使各參與者共享平臺經濟發展成果。

4.監管邏輯沒有變

平臺經濟與傳統經濟反壟斷監管的邏輯是一致的，都是在營造公平競爭市場秩序的宗旨下，對目標市場上的競爭爭議事件進行反壟斷調查，加深對目標市場競爭爭議問題的認識，并基于公平競爭原則制定或修訂相關法律法案。當前，對于平臺市場上的競爭爭議，世界主要國家的競爭監管部門均通過持續的反壟斷調查，依據實際情況采取差異化的反壟斷策略。歐盟以對谷歌等平臺企業頻繁的反壟斷調查和高額罰款成為數字平臺市場競爭案件的執法中心[3]，歐盟委員會于2010年開啟了對谷歌的反壟斷調查，陸續對谷歌提出三項反壟斷指控，開出三次高額罰單;2019年，德國聯邦卡特爾局、法國競爭管理局、英國競爭和市場管理局分別對Facebook、谷歌和亞馬遜開啟反壟斷調查;2019年6月，美國聯邦貿易委員會、司法部等部門對谷歌、亞馬遜、Facebook和蘋果開啟反壟斷調查。在反壟斷調查之外，歐盟2020年12月出臺了《數字服務法案》和《數字市場法案》;2021年2月，中國國務院反壟斷委員會發布《反壟斷指南》，加大了對平臺經濟領域的反壟斷監管。

（二）平臺經濟反壟斷監管與傳統經濟反壟斷監管的不同點

1.影響因素不同

傳統經濟反壟斷監管的對象主要集中在跨國公司，反壟斷監管會受到WTO經貿規則的影響，反壟斷政策也會面臨與產業政策以及與獲得先進技術外溢的協調問題[13]。平臺經濟反壟斷監管除受上述因素影響外，還受自身數字技術、多邊市場、網絡協同、開放生態、跨界和動態競爭等特征的影響，即影響因素來自平臺經濟自身。首先，網絡化、數字化、跨行業、跨地域特點，使平臺市場上壟斷協議的達成更加隱蔽，平臺企業市場支配地位認定和濫用市場支配地位行為認定更加困難，反壟斷調查難度加大。其次，作為一種新的市場形態，開放性、聚合性、帶動性、跨界和動態競爭使平臺企業和它所管理的平臺市場的邊界很難度量，這給相關市場的界定帶來了難題。最后，創新和動態競爭明顯。平臺企業的興衰十分迅速，初創平臺可能具有很強的競爭力，但也因此面臨被大型平臺并購的風險：一方面，本著保護公平競爭環境的初衷，需要對初創平臺參與并購進行審查，以避免損害競爭事件的發生;另一方面，我國資本市場還不夠完善，初創企業被大型平臺收購是其退出市場的一個理想途徑，過高的并購審查標準會妨礙初創平臺被大型平臺收購，這反而會損害初創平臺的創新積極性。平臺市場經營者集中問題的審查尺度很難把握。

2.市場格局不同

以移動互聯網、大數據、云計算、5G通信等新一代信息技術為代表的科技革命推動著產業變革和市場創新。數字平臺是一種新的市場形態，當前已經形成以中美兩國引領平臺經濟發展的國際市場格局。平臺經濟市場格局的不平衡，影響了世界各地對平臺經濟反壟斷監管的態度和政策選擇。歐盟委員會最早開啟對數字平臺的反壟斷調查，歐盟是當前數字平臺市場反壟斷監管的執法中心。歐盟一貫以來的競爭政策強調保護中小企業的創新與發展，但過度保護本轄區的中小企業，以及對美國平臺企業的頻繁指控和高額罰款，一定程度上使歐盟的反壟斷政策存在政治化傾向，甚至成為一種特殊的貿易保護工具。另外，2019年7月，德國、法國和波蘭簽署共同宣言，要求歐盟委員會實行內外有別的競爭政策，放松對歐洲企業間并購的審批，加大對谷歌等美國公司的監管，并強化產業政策支持，這也引起了產業政策和競爭政策的協調問題。自2019年起，美國對數字平臺反壟斷監管從過去以私人為主的較為寬松的反壟斷監管，轉向審慎監管[3]。我國政府工作報告亦明確提出，堅持“包容審慎監管”，“在發展和規制之間保持合理平衡”。

3.監管重點不同

盡管平臺經濟與傳統經濟在監管內容上沒有明顯區別，但監管側重點不同，數據管理、平臺運營規范和平臺市場競爭規則是平臺經濟的監管重點。一是建立數據管理制度。當前，數據已經滲透到經濟社會生活的各個方面[14]，但目前數據管理制度并不完善，對于數據由誰牽頭管理、數據隱私保護、數據超范圍抓取的邊界、數據產權歸屬、數據可攜帶權制度、數據共享等問題尚無統一認識。二是制定平臺運營規范。平臺是市場，背后是負責其運營的平臺企業。作為市場，需要平臺企業制定規則維持公平競爭的市場環境，平臺企業也會通過平臺實施競爭策略。如何看待平臺企業的非中立行為，成為當前平臺市場反壟斷監管難題，涉及的問題有：應如何平衡平臺規則和競爭策略？哪些規則是維護平臺正常運行所必需的，即平臺規則的邊界是什么？三是加快完善競爭政策。平臺市場對傳統的競爭規則形成挑戰。當前，中國和德國、奧地利等國家已開始修訂《反壟斷法》《反對限制競爭法》來回應數字平臺對競爭規則的影響;另外，競爭政策與隱私保護政策、平臺透明化規則、數據流通規則、知識產權規則等交叉顯著[3]，針對平臺市場的競爭政策會覆蓋多個領域。

4.監管模式不同

對傳統經濟實施反壟斷監管的機構，一般包括負責反壟斷調查和執法的反壟斷執法機構和負責組織、協調、指導反壟斷工作的反壟斷委員會。監管的工作模式一般是，由反壟斷執法機構對目標企業實施反壟斷調查，反壟斷委員會協調、指導反壟斷執法工作。作為一個新的經濟形態，平臺經濟具有網絡化、數字化、跨行業、全球化、動態競爭等特點，其反壟斷監管逐漸向智能化、扁平化方向轉變。就國際而言，要構建全球共同參與的監管模式?；ヂ摼W是開放的，平臺企業天然具有全球化基因，應強化WTO等國際組織、區域性經濟政治組織、各國政府等之間的合作交流，對于平臺經濟，要明晰競爭規則、確定運營規范、提升監管效能;就國內而言，要建立多方參與的監管模式，建立政府反壟斷監管機構、行業協會、平臺企業、平臺內經營者、用戶群共同參與的反壟斷監管聯席會議制度，突出平臺的監管主體責任，利用各方力量共同解決競爭爭議問題。

三、平臺經濟反壟斷監管的路徑選擇

對于平臺經濟反壟斷監管中的新問題和新特征，世界各國反壟斷監管機構應加強聯系，同時密切與行業組織、平臺企業、多邊用戶間的交流與合作，通過多方協同，加深對平臺經濟領域競爭問題的認識，加快出臺指導全球平臺經濟反壟斷監管的基礎性規則，推動平臺經濟健康有序發展。

（一）轉變監管方式，加強科學監管

平臺的多邊市場、多元主體、開放共享、無限接入、動態競爭等特征，使市場上各參與者之間的關系錯綜復雜、瞬息萬變，引起的競爭爭議多且很難裁決，對平臺經濟的反壟斷監管難度較大，監管機構需轉變監管方式。第一，轉變監管模式。平臺經濟運行更為復雜，內部包括技術手段、平臺規則、算法、網絡生態等內容，單靠監管機構或某一方力量很難解決競爭爭議問題，這決定了平臺經濟反壟斷監管要從過去以反壟斷監管機構為主的“縱向”監管，向反壟斷監管機構牽頭，行業協會、平臺、用戶群等多方參與的“橫向”監管模式轉變[8]。通過廣泛取證，認清個案競爭爭議的核心問題，進而通過多方舉證和辯論，探索反壟斷監管的邊界[3]。第二，轉變監管框架。傳統的反壟斷分析框架是靜態、單向的，以相關市場界定為前提，通過SSNIP工具分析價格競爭來確定企業市場地位;平臺經濟是動態競爭的，雙邊或多邊平臺可能涉及不止一個市場，界定相關市場難度加大，同時平臺市場基于質量和創新的非價格競爭日趨顯著，基于價格的分析很難反映真實市場情況，應推動反壟斷分析框架向動態、跨界框架轉變。第三，轉變監管技巧。平臺經濟是基于新興互聯網技術的市場形態，要積極利用大數據、云計算、人工智能等技術手段對平臺經濟競爭爭議問題進行取證和分析，為反壟斷監管和裁決提供可靠的素材和依據。

（二）擴大監管范圍，覆蓋更多領域

平臺經濟與傳統經濟在市場形態、運行模式、參與主體、技術手段等方面存在較大差異。平臺經濟的開放性、跨行業、跨地域、線上線下融合等特點，擴大了平臺經濟反壟斷監管的范圍。第一，要將更多業態納入反壟斷監管范圍。傳統經濟反壟斷監管中的很多問題可能會借助互聯網技術呈現新的表現形式，因此，對傳統經濟業態的監管仍要重視;平臺經濟的萬物互聯和無限接入特點會不斷衍生出新的業態，要重點調查新業態的構建與運行機制是否違反《反壟斷法》《反不正當競爭法》等相關法律的規定。第二，將更多領域納入反壟斷監管范圍。一是平臺經濟逐漸向線下延伸，同時線下實體也通過數字技術加快數字化轉型，平臺經濟與實體經濟深度融合，市場邊界更加模糊，在監管平臺經濟的同時，要關注其線上線下聯動。二是平臺經濟跨行業和跨地域競爭。平臺生態與資源的對外開放性，疊加移動互聯網技術，能讓平臺范圍在理論上無限擴展，進入不同行業和不同地域。比如，2018年2月美團在南京上線打車業務，滴滴則進入外賣市場;美國的谷歌、Facebook、蘋果等頭部互聯網平臺均是跨國企業。因此，平臺經濟的反壟斷監管范圍需擴大到其他行業和地域。

（三）制定監管政策，堅持動態標準

世界上一些超大平臺企業已經在加速改變許多行業和領域的產業組織和商業規則，這給傳統的競爭秩序和規則帶來了挑戰[2]，傳統競爭政策中的很多規則、標準對平臺經濟反壟斷監管的適用性大大降低。制定平臺經濟的競爭政策、規則，以及反壟斷指南、法案，應遵循以下策略：第一，明確反壟斷監管的核心理念，《反壟斷法》“反”的不是壟斷地位，而是損害公平競爭的壟斷行為;反壟斷法保護的是市場競爭，而非單純地保護競爭者。要避免倉促執法或過度干預對市場上自然競爭“優勝劣汰”機制和創新激勵機制的破壞[9]。第二，吸收新的經濟理論，創新與平臺經濟相適應的反壟斷理論[15]。當前，平臺經濟競爭案件裁決結果面臨廣泛質疑的原因在于結果缺乏相應理論支撐。要堅持以司法審判為渠道，調動多方共同舉證、辯論，加深對競爭爭議事件核心問題的認識，積累相關理論和實踐經驗，最終形成系統性的反壟斷理論。第三，確定平臺經濟反壟斷分析總體框架。圍繞壟斷地位認定、壟斷行為取證、壟斷規制工具等重點問題展開分析[9]。比如，弱化相關市場界定和市場支配地位認定，重點關注市場進入壁壘;弱化傳統數量型指標的應用，注重競爭狀況的分析。第四，制定平臺經濟競爭政策、規則、標準，堅持競爭規則、標準的動態原則。歐盟、中國在審理平臺市場反壟斷指控時均在不斷地調查取證，積累反壟斷監管的理論和實踐經驗，為平臺市場競爭政策、規則、標準的制定作準備。數字平臺市場的應用邊界是什么，目前還不明確，平臺經濟競爭規則的規范文件應該是開放性的，需根據市場上出現的新業態、新模式不斷更新。

（四）增強國際合作，實現普惠發展

當前，全球平臺經濟發展呈現兩個基本現象：一是美國和中國在平臺經濟規模和大型平臺數量上均處于絕對引領地位，發展呈現區域分布的不平衡;二是大型平臺企業致力于全球化布局，在全球參與跨行業、跨地域競爭。區域發展的不平衡和全球競爭，在世界各地不斷產生對大型跨國平臺的反壟斷指控。各國的競爭政策和反壟斷法律體系、平臺經濟發展水平與國際競爭力等方面存在不同，決定了各國的平臺經濟執法實踐存在較大區別。平臺經濟反壟斷是全球性問題，需要國際組織、各國政府、行業協會、平臺企業等多方合作，有效解決分歧。世界各國應遵循共商共建共享原則，秉持客觀公正立場，利用WTO等國際平臺就數字平臺市場競爭問題進行廣泛磋商，出臺基礎性規則，為全球反壟斷監管起到示范引領作用。要努力消除數字鴻溝，實現平臺經濟在全球范圍內的普惠發展。平臺經濟區域發展不平衡問題引發了突出的數字鴻溝現象，在對大型平臺企業進行反壟斷監管的過程中，平臺經濟發展欠發達地區要適時推進相關的產業政策以推動本地區平臺經濟發展，努力消除數字鴻溝，共享平臺經濟發展紅利。

四、結語

數字經濟、平臺經濟的快速發展產生了很多新的競爭爭議和反壟斷監管問題，現有的競爭政策、規則、標準、反壟斷分析框架在處理平臺經濟競爭爭議時的適用性下降，迫切需要更新以適應平臺經濟反壟斷要求。本文基于平臺經濟特征視角，從相關市場界定、壟斷協議認定、市場支配地位認定、濫用市場支配地位行為認定、經營者集中審查等方面詳細闡述了平臺經濟發展中出現的涉及競爭爭議和反壟斷監管的新問題。在此基礎上，從監管的內容、主體、目的和邏輯四個角度闡述了平臺經濟和傳統經濟反壟斷監管的相同點，并從影響因素、市場格局、監管重點和監管模式四個方面比較了二者的不同點，由此全面刻畫了平臺經濟反壟斷監管的總體特征。在分析問題和特征后，本文從轉變監管方式、擴大監管范圍、制定監管政策和增強國際合作等方面對平臺經濟反壟斷監管進行了策略探索，為更有效地促進平臺企業公平競爭、營造公正有序的市場環境提供了參考。

本文的研究結論對于平臺經濟反壟斷監管具有重要意義?；谝苿踊ヂ摼W、大數據、云計算等新興技術在數字平臺上的應用，平臺經濟發展開始深刻改變居民的生產生活方式，并對產業組織、市場競爭規則帶來深刻影響，引發的競爭爭議和反壟斷指控越來越多，因而急需對平臺經濟發展進行合理有效監管。第一，我國可以適當借鑒歐盟和美國針對平臺經濟領域的競爭調查和反壟斷執法工作，但既不能學習歐盟將大型平臺企業列入黑名單，也不能學習美國拆分平臺企業的傾向[16]。對于平臺經濟，我國應繼續堅持“包容審慎”態度。一方面，對于數字平臺反競爭指控，鼓勵以司法審判為途徑，堅持廣泛舉證和辯論，明確競爭爭議核心問題，調查反競爭事實依據，作出公正裁決;另一方面，通過不同競爭爭議案件的深刻討論和裁決，積累反壟斷執法實踐經驗，探索反壟斷監管邊界，為競爭政策、競爭規則和標準制定提供理論基礎。第二，推動我國平臺經濟穩定發展，提升大型平臺的國際競爭力。積極培育具有創新優勢和潛在競爭力的平臺企業，鞏固優勢，補齊短板，通過增強實力提升在數字平臺領域的國際話語權。倡導平臺經濟的普惠價值，致力于消除數字鴻溝，推動平臺經濟領域全球競爭基礎性規則的制定，使平臺經濟發展紅利惠及全世界。第三，推動制定普惠性的平臺經濟國際基礎性規則。以數字經濟、平臺經濟為代表的新一輪經濟全球化蓬勃發展，正逐漸改變傳統的世界經濟格局。在西方國家“逆全球化”傾向抬頭的形勢下，以中國為代表的新興市場經濟國家應倡導建設開放型世界經濟[17]。新的反壟斷等經濟問題無法在傳統的國際經濟關系框架內解決，因而需要構建新型國際經濟關系。我國數字經濟、平臺經濟發展迅速，要推動引領世界數字平臺市場發展，提升參與制定國際規則的能力，推動構建新型國際經濟關系。

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（責任編輯：羅重譜）