雙樞紐時代北京順義臨空經濟發展問題探討

賈璇

關鍵詞：一市兩場 臨空經濟 對策

2019年9月大興國際機場正式通航，北京成為我國繼上海之后的第二個“一市兩場”的城市。正式進入了雙樞紐時代，必然帶來北京臨空產業發展的新布局，由此也為首都國際機場臨空經濟示范區后續發展帶來新的機遇和挑戰。如何在“一市兩場”的大背景下，緊抓比較優勢，搶抓發展機遇，充分發揮臨空經濟引擎作用，打造港城融合的國際航空中心核心區，是現階段順義區破解發展難題的關鍵。

一、順義與大興兩個臨空經濟示范區建設（規劃）情況對比

從臨空經濟產業發展方向看，兩個臨空經濟區在功能定位、發展目標及產業發展方向上體現出了發展的差異性。順義已明確“3+7+N”發展思路，大興機場臨空經濟區北京部分則構建以生命健康為引領、樞紐高端服務和航空保障為基底、新一代信息技術和智能裝備制造為儲備的“1+2+2”的產業發展體系。未來在航空服務、智能裝備制造、醫療健康等領域可能會產生競爭。

從區位及輻射范圍上看，順義毗鄰政務出行密集的中央政務區、城市副中心。商務出行密集的金融街、CBD、望京，科技創新出行密集的中關村、未來科技城、懷柔科技城，可獲得、可利用的科教、人文、商業和國際合作資源更加豐富，相比大興國際機場臨空經濟區而言，在高端人群聚集和周邊產業發展上具有明顯優勢。從區位上看，首都國際機場更多聯通東北和東南方向的秦皇島、大連、煙臺、青島、日照等港口城市，可打造海空中轉貨運通道。大興國際機場位于京津冀區域的天津濱海國際機場、石家莊正定國際機場以及雄安新區、張家口、承德中心位置，更方便陸路交通連接，適合承擔京津冀協同發展的重任。

從交通運輸體系上看，順義區擁有2條地鐵和6條高速，交通流量，尤其是過境流量較大，目前與北京市城區、城市副中心、大興國際機場、各高鐵站等地的通行效率低。區內交通機場、新國展、產業園區等幾個重要地點之間可達性和交通聯系差，未形成快速便捷的交通循環。大興國際機場臨空經濟區在交通運輸體系上占據后發優勢，未來將建成“五縱兩橫”的包括軌道交通、城際鐵路、高速公路、城市道路的交通網絡。

從綜合配套情況來看，首都國際機場臨空經濟區周邊已經具備了一定的基礎設施和公共服務能力，但已不能滿足產業發展的高端需求，在現有土地資源有限的情況下，急需騰籠換鳥，提升高端服務的供給能力。大興地處北京正南，地勢較低，生態承載力相對脆弱，但土地儲備較豐富，盡管目前周邊的配套條件較差，但大興區啟動了首批四個高端項目的建設，未來配套條件的發展潛力很大。

二、順義臨空經濟示范區建設的不足

順義區依托首都機場，持續培育壯大臨空指向型產業，促進優勢特色產業集群集約、集聚發展，初步形成以首都機場為核心，以天竺綜合保稅區為功能和政策平臺，以北京臨空經濟核心區、中關村順義園為主要支撐，以航空、高新技術、現代物流、會展等為代表的臨空產業集群，推動港、產、城融合互促。隨著“雙樞紐”戰略，特別是“雙區”建設的持續深入推進，順義區迎來鞏固既有優勢、發揮主力作用，助力首都臨空經濟轉型發展的黃金期，同時也面臨著一系列挑戰，主要表現在：

（一）首都機場及周邊綜合交通樞紐建設相對滯后

首都機場及其周邊地區道路規劃與發展需求存在極不匹配的問題，特別是缺乏機場巴士、公交車、出租車、地鐵、輕軌等多種交通方式的融合。根據統計，每年通過軌道交通機場線抵離機場的旅客僅有800萬，占比僅為9%。相比國際一些大型樞紐機場30%以上的比例，首都機場還有很大差距。地面配套和軌道交通為陳舊規劃且多年未更新，客觀上造就了機場生活區與順義城區物理空間的相對隔離。缺乏發展空間縱深已成為首都機場高質量發展的重要制約因素。此外，新國展也對機場交通產生了直接影響，隨著新國展二期、三期的陸續建成，首都機場及周邊的交通壓力將更加突顯。機場與城區、市區，與中關村、未來科技城、通州副中心、CBD 等重點功能區之間的交通連接不順不足，滿足不了旅客及貨物流通的需求;機場快軌車次稀疏，且首都國際機場與北京南站等高鐵樞紐沒有直接的軌道交通。

（二）各功能園區及屬地之間缺少有效協調，資源統籌水平較低

順義區內有多個功能組團，且管理機構級別各異，包含綜保區、各產業園區、街道和鄉鎮等。尤其是臨空經濟核心區、天竺鎮、空港街道、后沙峪鎮，由于多元化的行政利益主體，導致區域在招商引資、產業關聯、基礎設施、土地利用、城市規劃和建設方面存在政策不統一、規劃銜接不暢等問題，鎮政府層面招商引資經常出現定位同質化，產業分散、水平參差不齊的問題，效率大大降低，無法實現產業集群效應的最大化。

（三）臨空產業創新驅動發展動力不足

航空航天產業經營相對獨立，存在核心資源不突出、產業帶動不強、產業國內影響力不夠、人才吸引與聚集效果均不明顯、客流和貨流流失較大等諸多問題。航空關聯產業、引致產業導入還存在欠缺、很多企業僅是總部或單個產業落戶，企業間協同聯動不夠，供需關系緊密的全產業鏈條還未形成。隨著海關特殊監管區域大范國擴展，全國已有96家綜合保稅區，天竺綜保區已經失去了區港一體化布局和監管方式的獨有優勢，再加上現有土地基本建設完畢，發展空間極度受限。

（四）公共服務和消費配套不足制約高端人才集聚

基礎教育資源雖發展迅速，但很難滿足就業于首都機場、航空公司等高端人才對優質基礎教育資源的需求，導致這些高端人才多數流向海淀、朝陽等區域居住學習。醫療衛生資源相對不足，目前機場周邊還缺乏三甲醫院和優質醫療機構。高端消費設施配套還不充分，目前雖有相對成熟的商業中心，但停車、交通等問題影響綜合體驗感。公共文化服務基礎設施文化活動、文化品牌和服務能力與中心城區、副中心以及機場周邊的高品質、高端化需求還有很大差距。現有的局部形成的國際化社區雖具特色，但與順義其他地區融合度低，外溢效應小，只作為一個相對獨立的物理空間區域存在，對順義的認同感和歸屬感相對缺乏。

（五）土地承載能力有限影響產業發展空間利用效率

相較于大興國際機場外圍，首都國際機場外圍的土地資源有限，順義臨空經濟區的承載空間捉襟見肘。根據北京市總規要求，順義城鄉建設用地規模要由2019年的285平方公里減少至2020年277平方公里左右。此外，還要預留26.25平方公里的戰略留白地區（占全區城鄉建設用地比重約 9.5%）以備后期使用。在此背景下，順義區加大“騰籠換鳥”、疏解與整理、提升存量土地利用的力度，計劃利用騰退后的工業廠房和產業土地資源，加大對文化創意產業、“高精尖”產業項目的引入，通過與臨空金融有機結合，高質量發展順義特色產業，但騰退后的產業用地基礎設施老化、低效，將會耗費巨大的成本投入。

三、促進順義區臨空經濟升級發展的策略

（一）試點改革創新管理體制，提升臨空經濟核心區統籌發展水平

探索試點建立統籌臨空經濟核心區、空港街道、天竺鎮、后沙峪鎮的發展決策管理機構，從區域全局角度統籌招商引資、基礎設施、土地利用、發展規劃等方面的工作。也可學習上海經驗，上海浦東新區于2017年啟動實施新區統籌核心發展權和下沉區域管理權改革，正式取消鎮一級的招商引資職能。該項改革重點統籌5個方面的發展權，強化與下沉 8 個方面的管理權。通過一上一下，一收一放，進一步提高經濟發展的質量效益，同時使鎮一級心無旁騖地加強社會管理，建設高品質浦東。其中上統五項核心發展權：發展規劃權、區域開發權、鎮級招商引資權、鎮園區轉型發展權、公共設施基本建設權。重點強化與下沉八個方面的管理權：人事考核權、征得同意權、規劃參與權、重大決策和重大項目建議權、綜合管理權、綠化市容管理權、房屋管理權和法治建設統籌推進權。

（二）布局“葡萄串”式產業發展帶，促進優勢產業集聚發展

充分利用京沈路、通順路兩條重要交通軸線布置“葡萄串”式的產業和城鎮走廊。通過交通軸線向機場外圍區域的延伸，可以有效強化空間形態的緊湊感，促進產業輻射和承接。沿軸線有序引入科技含量高，占地面積小，帶動效果好的龍頭企業，在周邊可根據實際需要靈活確定“葡萄珠”的大小和內容。即可布局產業鏈上下游企業，也可形成集生活與生態一體的宜居街區。從而打造以機場為引領，臨空經濟產業為“葡萄藤”，縱向龍頭企業引領、配套企業跟進，橫向資源共享，兼顧生產、生活、生態的“葡萄串”式產業發展帶。

（三）揚長補短，謀求差異化高端特色發展

一是鞏固既有優勢。進一步強化與北京市城市副中心及西城、東城、海淀、朝陽、亦莊開發區、東北部城區等首都國際機場航空客源主要分布區域的聯系與合作，進一步發揮首都國際機場臨空經濟示范區的區位優勢。二是注重差異化發展。強化與大興機場臨空經濟區信息共享、資源共享，在發展過程中更加注重高質量而不是數量積累，更加專注于完善國際交往功能。三是服務國家戰略。響應“空中絲綢之路”建設，扶持在順義舉辦“空中絲綢之路”國際合作年度峰會，推動臨空經濟核心區與一帶一路沿線國家臨空經濟功能區的合作對接。

（四）依托“三園區”平臺，推動主導產業轉型升級

一是發揮天竺綜保區政策功能優勢，聚力發展高端服務產業集群。發揮保稅功能輻射帶動作用，促進保稅與非保稅產業融合發展。做強做優口岸通關、加工貿易、保稅物流、跨境電商等基礎支撐，聚力發展保稅研發、融資租賃等高端服務產業集群，打造具有全國影響力的以服務貿易為特色的高水平開放先行區。二是有效對接，促進臨空經濟與區域經濟充分融合。圍繞“國際航空樞紐+臨空經濟+國際社區”，優化“一港一帶三組團”空間布局，重點發展航電機電，逐步完善航空制造產業鏈條，爭取引入3-5家產業鏈上下游龍頭企業。聚焦發動機和部附件維修、飛機租賃等，延伸補足航空服務產業鏈條。力爭發展智慧互聯網、時尚創意、文化交流、人工智能和金融服務、航空大數據服務等新興產業，加快推動高端臨空產業集聚，深度融入技術創新鏈，打造臨空經濟創新引領先行示范區。三是加快北京中德產業園建設。聚焦新能源智能汽車、電子信息、工業互聯網等高端智能裝備制造，推動德企核心技術、關鍵零部件、新產品創新應用，促進上下游產業鏈集聚耦合，建設中德智能小鎮，打造國際高精尖智造產業集聚區。四是補足短板，聚力臨空產業鏈短缺業務。加快推進馬坡金融城、空港融資租賃產業園、后沙峪金融商務區這三大金融平臺建設。著力引入國內外知名金融機構和企業總部落戶，發展國際結算中心、跨境電商結算中心、離岸金融等國際業務，推動金融產業向集群化、高端化、總部化和國際化發展，助力臨空產業轉型升級。

（五）優化城市基礎設施，促進港城深度融合

基于國外臨空經濟區發展經驗，從交通設施布局和交通設施指標出發，構建港城一體、分合有序的對外交通，港城聯動、方式多樣的組團間交通，形成鮮明的產業特征和地域特色，是臨空經濟區開發過程中最為重要的啟示。順義亟需提升航空樞紐功能，完善交通物流體系，打造立體交通網絡。協調推進復合軌道交通網規劃建設、市域高速公路網建設，“三環一帶”道路系統建設。優化和完善首都國際機場與市內其他重要交通樞紐、節點之間的連接方式。改善順義臨空經濟區域內的交通體系，改造機場周邊進場路網。優化區域營商環境，高標準推進國際人才社區建設。全面提升公共服水平，尤其完善醫療服務體系，優化高質量教育產品供給，提升生活性服務業供給品質。探索在機場周邊區域設立“航空社區”，以高標準建設圖書館、美術館、博物館、音樂廳、展覽廳、體育場館、文化公園等公共文化體育設施，搭建平臺，開展國際文化交流，進一步滿足臨空經濟區高端人才居住與生活需求。