北京市建設宜居城市面臨的問題和對策建議

張凌潔

關鍵詞：宜居城市 基礎設施 公共服務 國際一流

2019年9月，英國經濟學人智庫發布全球宜居城市排行榜，北京市排名第76位。我國城市中，蘇州排名全球第75位，天津第79位，上海第80位。通過梳理和總結北京市宜居城市建設的現狀問題，采取有效的措施進行解決，改變城市的規劃、建設和管理理念，可為北京市建設國際一流和諧宜居之都提供啟示。

一、北京市建設宜居城市的基本情況

北京市是國內最早提出宜居城市目標的城市，在2005年發布的《北京市城市總體規劃》中首次出現“宜居城市”的概念，該理念對全國有一定的示范和表率作用，對于改善我國的人居環境具有推動作用。

（一）社會安全形勢總體向好，走出超大城市基層社會治理新路

北京居民安全感整體良好，《平安中國藍皮書：平安北京建設發展報告（2020）》評估結果顯示，北京市居民“安全感”一級指標得分為83.34分，處于“良好”等級，反映出北京整體安全感狀況相對較好。司法服務保障高質量發展有力有效，年度新收案件逐年增加，未結案率上升趨勢得到有效扭轉，實現了結案數上升、結案率上升、未結案數下降“兩升一降”的良性循環。多元調解工作體系建設深入推進，創新“法官+司法助理員+村（居）人民調解員三聯動”基層調解新模式。網絡社會治理手段不斷創新，率先成立首都互聯網協會，構建北京地區網站聯合辟謠平臺，建立突發事件網絡輿情應急機制，依托“互聯網+”助力社會治理創新，建成網上網下群防群治協同機制。

（二）集聚國內頂級的醫療資源，養老服務體系健全

北京市的醫療資源在國內具有顯著優勢，第三方評價機構艾力彼發布的“2019屆中國醫院競爭力排行榜”中，北京市共有16所醫院入選100強，僅前10就占據4席（ 數據來源：《2019中國醫院競爭力頂級醫院100強》）;2019年每千人擁有衛生技術人員數為12.6人，遠超全國7.3的水平。養老服務產業發展邁上快車道，目前全市共建成1000多家養老驛站、500多家養老機構，養老機構醫療服務覆蓋率超過95%。

（三）污染防治成效明顯，城市綠化水平位居全國前列

北京市大氣環境質量持續改善，2020年全市PM2.5年均濃度為38微克/立方米，可吸入顆粒物（PM10）、二氧化氮（NO2）連續兩年達到國家二級標準。城市綠化水平位居全國前列，截至2019年底，北京市人均綠地面積達16.4平方米，城市綠化覆蓋率為48.5%，全市森林覆蓋率達44.0%，實現每個郊區新城有一座濱河森林公園，有效改善了居民生活環境。

（四）教育綜合實力雄厚，公共文化資源優越

高等教育資源優越，北京持續加大教育投入，教育財政支出比持續上升，雙一流工程大學入選數量居全國各省份首位。城市文化發展具有顯著優勢，2019年北京市文化產業增加值占全市地區生產總值的比重為9.6%，保持全國首位，比全國高5.4個百分點。公共文化服務體系實現高質量全覆蓋，建成了市—區—街鄉—社區村四級公共文化服務網絡，形成一刻鐘公共文化服務圈。截至2020年底，登記備案的博物館共有197家，其中國家一級博物館18座，居全國首位。

（五）基礎設施處于持續的跨越式發展階段

交通基礎承載能力不斷提升，截至2020年底北京市公共軌道交通達25條，運營總里程達到727公里。能源品種結構綠色，2019年底北京市優質能源消費比重達到98.2%，完成了從以煤為主的能源結構到以電力、天然氣為主的能源結構的巨變。引入社會投資，基礎設施建設效率高，自1999年實施《關于深化北京市基礎設施投融資體制改革的若干意見》起，北京市基礎設施投融資體制改革取得了較大成效，目前基礎設施投資中70%以上是社會投資，有力保障了基礎設施建設。

二、北京市建設宜居城市面臨的突出問題

（一）北京市平安建設的基層基礎薄弱，公眾參與城市管理的效果不明顯

一是調解組織之間存在發展不平衡的問題，基層治安防范、流動人口管理、矛盾排查化解、調解隊伍素質等經常性、基礎性工作還存在短板。二是社工機構的資金規模差異懸殊，高度依賴政府資源，各類社工機構在服務能力、籌款能力和社會資本等方面存在明顯差距。

（二） 醫療資源布局不均，結構調整和就醫秩序亟待形成

一是醫療資源分布不均，北京市三甲醫院在海淀、西城、東城三區最為集中，距離城中心越遠的地區，受限于交通等壓力，共享中心醫院資源的難度較高。二是醫生資源結構化緊張，郊區優質醫療體系建設短期內只能提供醫療服務場所和醫療檢查、手術硬件平臺，醫療衛生技術人員的短缺嚴重制約了市郊醫院的發展。三是醫鬧現象突出，合理的就醫秩序亟待形成。美、德、加、日等國家，都設有完善的二級處理程序，醫療事故發生后，患者會首先選擇第三方調解機構處理，相比較法律訴訟，具有周期短、免費用、利于醫患關系和諧等明顯優勢。

（三）公共文化設施空間布局不均衡，人均公共資源占比較少

一是文化設施空間布局與城鄉統籌發展不適應，文化消費活動的信息傳播、時間或場次安排、交通便利等配套服務上存在痛點，影響文化需求釋放。以演出市場為例，北京市超過七成演出場館位于東城區和西城區，其余近三成演出場館位于朝陽區和海淀區。二是城市綠化的總體水平仍然不高，北京市人均16.3平方米的綠地面積，遠低于排名第一的波蘭首都華沙人均77.7平方米的水平。據德國專家研究，每個居民需要40平方米的綠地，才可達到空氣中二氧化碳和氧氣之間的平衡，從而滿足人們的生態需要。國外不少城市已達到或接近這一要求，美國一般城市的人均綠化面積都在30平方米以上，德國的柏林、波恩都在30平方米以上，新西蘭的惠靈頓在40平方米以上。

（四）歷史文化建筑的保護力度不夠，城市景觀的地域設計不足

一是北京歷史城區殘存不多，目前歷史城區范圍內的傳統遺存已不足總面積的1/3，而以南鑼鼓巷歷史文化街區為代表的一些街區，也因為過多商業開發破壞了應有的原汁原味。上海在實現城市高水平發展的同時留下了更多街道、建筑上的歷史遺產，國外宜居城市更重視以城市歷史的傳承把握未來建設方向。二是城市景觀中的“文化性”特征不明顯，北京市胡同文化與宜居宜業結合不夠，在舊城改造的過程中未得到有效傳承。上海注重突出海派文化的影響力和吸引力，天津重視對歷史遺跡的保護與文化傳承，墨爾本注重保護特色的歷史建筑，保留了19世紀和20世紀的很多古建筑，如弗林德斯街火車站、圣保羅大教堂。維也納彰顯的是藝術文化資源。

（五）公共交通擁堵現象未能得到顯著緩解

一是職住不平衡問題突出，集中體現在市中心就業主導的職住不平衡和外圍居住主導的職住不平衡，主要體現在核心區的東城區和西城區職住不平衡、近郊區與遠郊區職住較低、六環內外特別是回天地區、副中心地區絕大部分區域職住比普遍較低等方面。二是公共出行比例較低，目前北京市公共交通出行比例已經增至46%，正式步入公共交通主導城市交通的時代，但仍與國外城市有較大差距。新加坡公共交通出行比例達59%，東京軌道交通承擔了全市86%的客運量，早高峰時段中心區軌道交通出行達到90%以上。

三、加快北京市宜居城市建設的建議

（一）多主體參與，“全體聯動”助推社會基層治理

引導社會組織、市場中介和個人參與城市治理，形成多元共治、良性互動的城市治理模式，構建精細化的基層社會治理體系，實現城市服務管理職能、職權下沉、居民自治。一是強化黨建引領，提高凝聚力，充分發揮黨組織引領作用，引導社會組織參與治理，引導居民參與自治。二是拓展基層公共服務范圍，引導社會組織和志愿服務向公益法律服務、居家社區養老、社會心理咨詢等特殊領域拓展，健全基層政府、基層自治組織對轄區群眾的責任機制。三是提升共建共治共享能力，打造高素質城市管理基層隊伍建設，加強矛盾糾紛源頭化解，提升安全生產隱患排查、風險評估和應急管理能力。

（二）多舉措完善基本公共服務，強化基礎設施建設

建立完善的基本公共服務體系，提高民生保障水平是建設國際一流宜居城市的重要前提。及時彌補交通擁堵、生態綠地少、公共服務差距大等城市公共服務短板，努力提供高質量、均等化的城市基本公共服務，增強居民幸福感、獲得感。一是發展新能源汽車等新型的清潔能源交通工具，減少汽車的尾氣排放，嚴格控制小汽車的擁有量，提高汽車尾氣的排放標準;推進區域的聯防聯控，和周邊的省市聯合，逐步完成燃煤鍋爐清潔能源改造，強化周邊環境的污染源的治理。二是讓建筑成為傳統文化的重要載體，在城市建設領域中，不僅要為居民提供舒適的居住場所等物質基礎，還要鑄就具有凝聚力的獨特的城市文化，增強城市的可識別性，培養居民對城市的歸屬感和認同感。三是依托大數據助推公共文化惠及全民。充分運用大數據、云計算等先進科技，建設覆蓋全市、統一架構、統一平臺、共享資源的文化云平臺，縮小群體之間、區域之間以及城鄉之間的公共文化服務差距，為大眾提供“一站式”文化服務。四是在資金籌措方面，強調以財政為主導的同時，積極引進各類其他的投資主體，彌補宜居城市建設的資金不足。五是大力發展都市農業，強化生態基礎設施建設。積極引進荷蘭阿姆斯特丹、日本東京圈、大阪圈等發達都市農業的經驗，整體提升城市的宜居水平。

（三）充分運用大數據和人工智能等新技術為基層醫療賦能

一是建立完整且規范的診療體系，增強郊區、新城和資源匱乏的大型居住區的醫療資源配置。重化醫療與公共衛生服務的協同與協作模式，健全健康管理網絡服務平臺，依托大型綜合醫院和高校科研機構的資源優勢，帶動企業和基層衛生服務的健康管理服務能力提升，鼓勵基層健康管理機構與保險機構、互聯網公司、科技公司開展合作。二是通過互聯網賦能基層醫療機構，提供遠程會診、在線復診、疑難雜癥評估診斷等醫療服務，促進優質醫療資源下沉，解決基層優質醫療服務供給匱乏，醫生資源總量不足、分布不均、醫生能力差別大等問題。三是優化結構布局，對于區域內衛生服務資源的審批、監管、規劃、調整、評估等給予統一管理，以便促進我國醫療服務行業的發展。堅持政府主導作用，加大公共財政向基層衛生傾斜力度，為鄉鎮與社區衛生服務機構配備全科醫療工作者。

（四）重視宜居城市建設的系統性

一是健全居民公眾利益暢通表達機制，尊重居民宜居需求差異。充分考慮不同社會屬性人群的居住環境需求差異性，因地因人地推進宜居城市建設。通過鼓勵居民參與規劃制定和加強宜居城市居民滿意度調查等方式，把握不同區域和不同人群的宜居城市滿意度和需求規律。二是構建職住相對平衡的區位特征，未來北京功能疏解和空間優化應重點通過更新規劃、基礎設施配套完善等引導就業崗位向邊緣集團的合理集聚。深入研究區位特點，做到差異化設計開發運營，在產業集聚發展的同時，加快推進相關配套的完善，從而幫助區域快速實現資源配置，形成差異化的、宜居宜業的產業聚集地。三是強化制度建設，有效提升城市綜合管理。充分發揮制度建設的重要作用是諸多城市問題解決和城市建設成就取得的重要經驗。宜居城市建設還需將制度建設作為最重要的支撐，完善健全相關法律和法規，并配合切實有效的行政與執法機制，保障宜居城市建設目標順利實現。

（五）重視宜居城市專項規劃的前瞻性和協同性

一是重視長期動態變化及對未來發展趨勢的預判，通過城市建設總體和專項等不同層次的規劃，發揮當代城市功能，同時考慮城市建設的可持續性，因此規劃應具有很強的延續性和功能性，保障城市建設的效力、不可更改性和非隨意性，以達到宜居城市中長期的建設目標。二是加強對城市建設的分類指導，統籌謀劃經濟建設、文化建設、生態文明建設及城市群規劃，提升宜居城市規劃的協同性、關聯性和整體性。溫哥華的“宜居區域戰略計劃”（LRSP），即綠色地帶保護專項計劃，就要求各成員市政當局社區規劃應與LRSP協調一致，從而保證LRSP的實施。