堅定不移提升城區品質 持之以恒繪就最美山城

城市是區域人口、產業和要素資源的聚集地，是區域經濟社會發展的“火車頭”。城市建設和管理是縣域經濟社會發展的基礎和首要任務。銅鼓縣第十五次黨代會報告提出以“第一景區”標準做美城區;縣政府工作報告提出要堅定不移提升城市品質，在繪就精美山城新城畫卷上奮力攻堅。為了解銅鼓縣域區品質建設情況，筆者多次到永寧鎮、溫泉鎮、縣住建局、縣自然資源局、縣城管局等單位開展調研，并實地考察城區供水、污水處理廠、老舊小區改造、背街小巷改造、第三中學建設、棚改安置點等民生項目，結合調研期間收集的材料、干群反饋問題就如何加強城市建設和管理引發思考，現形成調研報告如下。

一、上下同欲，共克時艱，城市建設和管理成效顯著

近年來，銅鼓城市發展突飛猛進，城市建設和管理工作取得了一系列成績，體現出以下幾個顯著特點：

（一）城市規劃日趨完善。從1986年制定總體規劃以來，銅鼓縣于2010年第四次對縣總體規劃進行編修，形成《銅鼓縣城市總體規劃（2010-2030年）》。縣城向西向北拓展，截至2020年，將原城區建設面積6.5平方公里擴大到7.4平方公里，城區人口4.56萬人，城鎮化率達到46.88%，綠地覆蓋率達到34.8%，規劃的城鎮空間布局“一主兩副、兩軸三區”框架基本形成。城市道路結構為“三橫三縱”主干路網。銅鼓縣是全國一類革命老區縣、國家生態縣、國家重點生態功能區、國家生態文明建設示范縣和全省首個中國長壽之鄉、全省首批全省美麗宜居示范縣、中國南方紅豆杉之鄉。

（二）民生工程深得民心。近年來，銅鼓縣委、縣政府充分運用市場機制，不斷加大資金投入力度，聚力推進城市項目建設。全縣人民百年鐵路圓夢，銅鼓從“高速時代”正式邁向“鐵路時代”;累計完成3766戶、64萬m2棚戶區改造，6個棚改安置小區全面開工;改造老舊小區2735戶，改造提升背街小巷并同時配套完成污水管網支網鋪設;完成農貿市場改造、新自來水廠建設、防洪排澇等38個城市功能與品質提升項目;新建城區停車場16個、停車位1100個，公交站點43個、站臺46個;建成投用15處公共綠地，人均公園綠地率達14.7㎡;開展縣城照明設施安全大排查，累計修復路燈景觀燈5730盞，線路1300m，主干道亮燈率達95%以上。

（三）房地產業加快發展。“十三五”期間，銅鼓縣共計審核通過商品房預售許可項目29個，商品房5607套，建筑面積5.39萬㎡，其中住宅3746套，建筑面積4.58萬㎡。2021年1-9月份，銅鼓縣房地產規上企業項目9個，銷售商品房7.92萬㎡，銷售額4.05億元，同比去年增長21.93%。2021年底預計開盤銷售的商品房住宅約475套，面積約5.8萬㎡。

（四）保障機制逐步完善。從2000年開始，該縣啟動了城鎮低收入家庭保障性住房建設工作，全縣共建設完成公共租賃住房2511套，并全部投入使用。截至2021年底，該縣公共租賃住房已入住2420戶，入住率達96%。根據上級“十四五”規劃，2022年銅鼓縣計劃籌集建設保障性租賃住房300套。為緩解低收入家庭及新進城務工家庭租房壓力，2021年起，銅鼓縣提高了公共租賃住房補貼標準，將原來的3元/m2補助增加至4元/ m2，脫貧解困家庭補助提高至6元/ m2，補助面積從原來的50 m2上限增加至60 m2上限，極大地緩解了租賃戶住房壓力。2021年已發放城鎮住房租賃補貼 44.43萬元，惠及477戶家庭。初步形成了以廉租房和公租房為主，城鎮住房租賃補貼為輔的住房保障機制。

（五）城市管理成效顯著。隨著“雙創”工作不斷深入推進，城市管理已經納入城市建設工作的重要議事日程。銅鼓縣通過精心組織、強化舉措、落實經費、完善機制，形成了城市管理社會各界廣泛參與、部門單位齊抓共管的生動局面。“美麗江西在行動”報道銅鼓縣環境整治好經驗、好做法三期，其中整治牛皮癬的經驗做法受省、市高度肯定。城市管理的經驗逐漸豐富，城市居民的自覺意識逐步增強，城市形象得到較大提升。

二、認清形勢，拉升標桿，聚焦桎梏城市發展的不足

綜合銅鼓縣區位及綜合實力等多方面因素，不僅要做大中心城區，更重要的是提升城市內在品質，根據目前銅鼓縣城市建設和現狀分析，銅鼓縣城市建設和管理中存在以下幾個需要改進的方面。

（一）規劃的整體性、嚴肅性和知曉度不夠。從自然和歷史條件看，銅鼓城市的整體格局較為理想，山—城—水三者相互交融，石橋河、定江河為貫穿區域東西的主要河流，城區周邊山體形態優美，進退有序，層次感充分。客家文化源遠流長，組團式的城市格局獨具特色。但在快速發展進程中，城市的特色沒有彰顯，其中的重要原因是規劃的龍頭作用發揮不夠。中心城區控制性詳細規劃雖已基本覆蓋，但規劃引導作用不強。總規與各項控規之間沒有嚴密配套，導致總規的剛性控制無法落實到控規，控規的指標體系管控效果不明顯，規劃跟著項目變，引領作用不強。公共空間布局不盡合理，標志建筑、城市公園、街頭綠地、體育設施偏少，形不成體現城市品質的系列節點。規劃的嚴肅性不夠。部分項目過分追求建設效率，前期準備不充分，規劃審查不細致，導致存在功能定位和設計的先天缺陷，與城市的整體風貌、自然山水特色不相融合、不夠協調。規劃的知曉度不足。規劃設計階段，缺乏廣泛征求意見的環節，規劃設計形成后，又缺乏多渠道的宣傳和公示，市民對規劃編制的知曉度和參與度不夠。

（二）基礎設施與公共服務配套不夠完善。中心城區基礎設施的配套不夠完善，城市地下管網缺乏系統安排、整體提升，公廁、垃圾中轉站、排污設施等配套不足，無法滿足城市快速發展需要。核心區的文化娛樂體育設施相對缺乏。中心城區的綠地、袖珍公園明顯偏少，停車場建設跟不上機動車的增長速度，公共交通出行比例偏低，交通擁堵不同程度存在。

（三）山水生態優勢彰顯與人文內涵挖掘不深。銅鼓城區，鳳凰山山形起伏有勢，山水資源稟賦優越，但山水空間的塑造缺乏整體規劃，部分沿山、濱水地帶環山不見山，臨水不近水。鳳凰山、銅鼓石地帶的改造更新不快，綠色視線走廊沒有形成。歷史文化資源的挖掘開發缺少亮點，城市品牌尚未落地。銅鼓老街一帶的歷史遺跡得不到有效保護和傳承，至今沒有打造形成區域性的歷史文化街區。

（四）城市管理資源整合、力量統籌、責任落實不到位。銅鼓縣城市管理水平雖有提高，但城市臟、亂、差現象往往治一治好一點，松一松就反彈。究其原因是未能從體制機制上有效整合部門資源。城市管理職能比較分散，部分領域存在責任不落實現象，部分事項存在管理職能缺位，部門協調配合不夠，管理與執法未做到無縫對接。智慧城市建設有待加強，信息共享機制還未形成，管理和執法力量沒有統籌使用，尚未建立城市管理的快速反應機制和高效服務平臺。社區治理的精細化水平不高，存在人員配備不足、職責不清、資金保障不到位等問題。服務業普遍分散經營，商業街、特色街功能不明顯，影響城市整體管理水平的提升。

（五）精神塑造、價值引領、文明養成教育等合力不足。在教育引導和提高市民素質方面，缺乏有效的載體設計。公益宣傳陣地設置和活動開展不足，核心價值觀宣教活動不多、辦法不足，缺少以道德行為規范為重點的市民素質教育工程。文明城市的創建過程中，市民參與度不強，市民素質存在諸多問題。比如：環境衛生意識淡薄，垃圾隨地亂扔，衛生死角仍然存在;遵守交規不自覺，機動車闖紅燈、亂停現象時有發生，摩托車、電瓶車、行人闖紅燈、亂穿馬路以及人車爭道等屢見不鮮;社會公德意識缺乏，說臟話、隨地吐痰、損壞公物等不文明行為時有發生。

三、以人為本，多措并舉，全力助推城市品質提升

（一）著眼長遠謀劃，強化規劃引領。規劃是城市建設之本，是城市建設藍圖。要突出規劃的引領、統籌和協同，加快城市總規和重要地段的控規修編，做到科學制定、彰顯特色、嚴格程序、剛性執行。一是盡早謀劃對接，完善城市空間布局。高質量、高標準編制好銅鼓縣國土空間總體規劃，結合銅鼓縣的自然地理特征，充分保護現有自然山水格局，使城市生態綠地系統與城市人居系統之間具有良好的耦合，形成“環山抱水，東進西拓，北擴南控”的格局。根據中心城區現狀用地布局特點，采用生態城市的規劃理念，在老城區的基礎上，納入火車站新區以及銅鼓工業園的“一園兩區”，形成“一城、兩河、四心、六區”的空間結構。二是突出底線控制，促進多規合一。新一輪總規修編中，要科學預測遠期目標、劃定城市發展邊界和“三區四線”（禁建區、限建區、適建區，綠線、藍線、黃線、紫線），突出總規底線控制思維，維護總規執行剛性。總規修編后要重新劃分城市控規單元，把總規中城市規模、配套設施等分解到各控規單元，形成上下銜接、形態可控的城市規劃體系。盡早制定多規合一工作方案，將國民經濟發展規劃、城鄉建設規劃、土地利用總體規劃、生態功能區保護規劃等納入全盤統籌，形成全縣一張藍圖的規劃布局。三是完善公共服務，規劃布局公共場館和綠地。總規修編中要明確重要公共場館、公共綠地的位置和規模，把公共空間的建設作為城市品質躍升的支撐點。四是匯聚多方智慧，提升規劃科學性和預見性。在城市規劃編制過程中，不僅要向外邀請高水平的設計機構參與謀劃，還必須堅持眼睛向內，廣泛吸收市內社會各界的建議，匯聚民智民意，尤其要發揮多層次協商的作用，將規劃方案在各個層面進行討論、論證，使規劃不僅體現專家的前瞻性、嚴密性，更具有廣大市民的參與性、認同度。

（二）統籌推進建設，創造宜居環境。統籌推進城市基礎設施建設，完善城市功能配套，豐滿新城、更新老城，彰顯生態和人文特色，努力實現生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，打造本地人自豪、外地人向往的現代化新城。一是加強城市基礎設施建設。基礎設施建設對經濟社會發展具有關鍵性、引領性、支撐性作用。實施新一輪城市功能和品質提升行動，加快推進溫泉新區、教體園區建設，深入開展“城市雙修”，大力推進背街小巷和老舊小區改造提升，加強城區排水防澇設施改造，進一步補齊城市功能短板。未來3-5年，隨著眾多樓盤建成和公路通車，縣城將增加2-3萬人口，各項資源配套設置也要相應增加。為此，要提前布局立體交通系統、慢行系統、綜合管廊系統和生態系統等地上地下基礎設施配套，尤其要提前做好核心區交通疏解相關的工程建設。明確菜單式改造內容，包括房屋修繕出新、基礎設施改造、公共設施配套、環境整治美化等。利用拆危拆舊土地，因地制宜設置公共停車位。安裝監控、路燈、門衛道閘等設施，提升小區安全性。參照周邊縣市經驗，試點推進主城區多層住宅加裝電梯工作。二是打造提升城市公共空間。要強化精品意識，打造提升城市公共空間，讓城市更宜居宜游。按城市級、組團級二級配置，形成一個城市級中心、三個次中心。城市級中心，即城西區的縣政府所在地，充分利用定江河良好的自然環境景觀和便利的交通優勢，完善銅鼓縣城的城市主中心公共設施;次中心分布在老城區、城北區、城西區內，形成三個組團中心。圍繞秋收起義紀念廣場，建設客家風情街，整合其他商業設施，完善設置文化娛樂、商業、醫療、休閑等公共設施，形成老城片區公共中心。未來要強化城西片區、城北片區的次級中心，增設學校、醫院;城北次中心在旅游產業帶動發展下，形成新的生活服務片區，配備相應的公共設施;城西次中心應結合火車站周邊的新建社區，配置相應的文化、教育和娛樂設施。此外，分別在老城居住片區、城西居住片區、城北居住片區、城東居住組團設置相應的鄰里服務配套設施，滿足社區生活需求。三是精心塑造城市特色風貌。傳承歷史文脈，做足山水文章，重點控制沿河、主城區及視線走廊范圍內的建筑和綠化帶，做到不騎山、不壓水。重點保護永寧鎮老城區，保護永寧鎮定江東路-秋收起義閱兵廣場至秋收起義紀念館沿線紅色歷史建筑，將老城區作為秋收起義歷史風貌控制區，對控制區范圍內道路、沿街立面、建筑風貌和建筑高度提出控制要求。加強歷史城區的整體保護，強化秋收起義歷史特征，塑造多處集中連片、反映真實歷史特征的風貌保護區。要依托現有空間肌理，傳承保護歷史文脈，積極打造歷史街區，重現客家文化、飲食文化和傳統手工藝特色，留下鄉愁和記憶。以生態綠廊連接城內外自然環境，以鳳凰山為主要綠色景觀核，塑造以鳳凰山、萬芴朝天為代表的城市山體公園，圍繞多個公園、廣場節點、口袋公園形成環狀綠帶。

（三）創新體制機制，提升城市管理績效。城市三分靠建設，七分靠管理。一是整合資源，構建大城管體系。抓好頂層設計，完善大城管體制，是推進城市精細化管理的關鍵。建議成立城市綜合管理領導小組。由縣政府主要領導擔任組長，綜合協調城市管理各職能部門的關系。城市綜合管理聯席會議作為常設議事協調機構，應當定期召開會議，及時研究解決城市管理中碰到的矛盾和問題，對存在交叉、扯皮的管理職責及時界定，對涉及多部門的管理事項進行統籌協調。適時調整城市管理執法體制。多家管理不如一家主抓，適時將市政公用管理、環衛管理、渣土管理、園林綠化管理等職能歸并到城市管理綜合執法局，形成職責明確、責任明晰、運行高效的城市管理體制，構建大城管格局。強化社區管理服務功能。調整優化職能和機構設置，進一步提升街道的城市管理和服務功能，明確一名班子成員專門負責城市管理，并設置配備相應的機構，切實擔負起城市綜合管理和服務的職能。強化社區服務功能，厘清職能邊界，制定完善社區準入事項清單，使社區工作者真正立足社區、服務社區。二是強化保障，打造智慧城市。按照現代智慧城市要求，建設與大城管模式相匹配的綜合數字化信息管理系統和快速調度指揮系統，通過天眼補位，將公安攝像頭納入數字城管系統進行整合，形成城市綜合管理相關事件發現、受理、處置、回告、檢查、反饋的數字化處理閉環體系。要建立專業隊伍，對數字化城管中心發現和指派的任務做到即時反應、即時處置，提高管理效能。中心城區要強化網格管理，明確網格管理對象、管理標準和責任人，建立包案銷號工作機制，切實減少重復投訴率，提升群眾的滿意度。隨著城市管理手段更新和養護標準提高，要加強執法人員配備和執法裝備建設，增加城區保潔養護費用，提高一線工人工資，為城市管理提供強有力的保障。三是著眼關鍵小事，實施精細化管理。以關鍵小事為抓手，狠抓落實，久久為功，使城市管理更精細到位。將城區內零散的建材銷售、五金加工、洗車維修、夜宵經營等向專業市場集中經營，方便群眾消費，便于監督管理，切實提升市容市貌。老舊小區實行統一物業服務。試點推行準物業管理模式，由社區牽頭成立企業性質的物業服務公司，接手街道內無物業管理的老舊小區，實行統一的物業服務模式，提升老舊小區居住品質。積極招引有實力的安保服務公司，推行物業公司準入制度，開展企業信用等級評定，提升物業管理服務水平。開展城市管理頑癥專項整治。每年確定一至兩個主題，開展住宅小區內違章搭建、車棚車庫改變用途、防盜窗加工、犬類管理、拉鏈馬路、污目廣告、不合規機動車等專項整治，集中力量突擊整治一項，建立長效機制鞏固一項，切實解決一批群眾反映強烈的老大難問題。對違規比較突出的亂停亂放、亂搭亂建、亂闖亂丟、亂設攤位等問題，要加大處罰力度，通過嚴格執法，形成強大的約束力。

（四）重視精神塑造，提升市民整體素質。當前，城市之間的競爭，已不單純是經濟實力的競爭、區位條件的競爭、資源稟賦的競爭，更是品牌形象的競爭、綜合環境的競爭、文明風尚的競爭。要以“創文”“創衛”為抓手，重視城市形象和精神的塑造，提升城市精氣神。一是結合核心價值觀教育，提煉銅鼓精神。在繼承和發揚的同時，要結合社會主義核心價值觀教育，開展新一輪大討論，重點吸納“開放、創新、文明、和諧”的新時代符號，培育兼容并蓄的社會風氣，凝聚向上向善的昂揚正氣，營造實干創新的時代氛圍。二是開展“爭創文明城，爭當主力軍”活動，增強市民互動參與意識。城市是多元化的，城市居住的群體，同樣是多元的，需要更新城市管理理念，來滿足對美好生活的需求。要構建城市設計共享平臺，展示城市空間塑造案例，讓市民參與互動體驗，從而增強市民作為城市主人的歸屬感。激發市民的興趣，使城市規劃和設計成為一種社會行動，趣味性地調動市民落實“門前五包”責任，主動參與垃圾分類。

（五）科學經營城市，增強城市發展活力。緊緊抓住機遇，深度融入長江經濟帶、國家生態文明試驗區、內陸開放型經濟試驗區、滬昆高鐵經濟帶、湘贛邊開發合作等國家、省、市戰略，科學經營城市，開放發展，融合發展，增強城市發展活力。一是抓住國家城改政策釋放的機遇，多渠道拓寬融資方式，加大力度持續推進主城區有機更新工作。持續推進“無違建”縣市創建工作，為城市發展騰出寶貴的土地空間。積極盤活城市土地這一最大的存量資本，加強對全縣閑置廠房、租賃場所的資源整合，策劃和包裝成招商項目，尤其要加強永寧、溫泉等城郊結合部低效閑置土地的綜合開發，采用限期開發、調整項目、土地回收等多種方式促進土地有效盤活。二是要加強深層次接軌南昌、長沙、武漢三大都市區、實現更高層次開放發展的調查研究，學習和借鑒周邊縣（市）深度融入一體化發展的先進理念和舉措，進一步破除與周邊縣（市）的行政壁壘，加強城市規劃、基礎設施、產業布局、社會事業、生態環境以及政策舉措等方面的對接，互惠共贏，融合發展。建立柔性的人才引進機制，尤其要加強規劃設計高端人才的引進，建立高水準的城市規劃專家庫、智囊團，助推縣委縣政府科學決策。

作者簡介：劉長檢，銅鼓縣人民政府副縣長。

責任編輯：曹高明