民營養老機構數字監管的困境及對策
——以S市智慧養老綜合服務監管平臺為例

盧子敏

(紹興職業技術學院，浙江 紹興 312000)

截至2019年底，我國60周歲及以上老年人口25 388萬人，占總人口的18.1%，其中65周歲及以上老年人口17 603萬人，占總人口的12.6%(1)《2019年民政事業發展統計公報》，2020-09-08，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/。，浙江省60周歲以上老年人口1 162萬人，占戶籍人口的23.05%(2)浙江統計局：《2020年浙江統計年鑒》，2021-01-01,http://tjj.zj.gov.cn/col/col1525563/index.html。，老齡化程度遠高于其他省份。因原有家庭養老功能減弱，民營養老機構獲得蓬勃發展，但其監管涉及多主體、多領域，一直是養老服務領域的痛點和弱點。網絡化時代背景下，數字技術為民營養老機構監管的提質增效提供了契機，通過數字技術與監管平臺的互構與耦合，為解決民營養老機構監管困境開辟了新的路徑。

一、問題的提出

2018年12月，全國人大常委會對《中華人民共和國老年人權益保障法》(以下簡稱《老年人權益保障法》)作出重大修訂，即取消養老機構設立行政許可，改為登記備案管理。這使養老機構監管產生了質的變化：一方面，從管理方式看，將修改前的重“準入”管理轉向放開準入后的重“過程”管理；另一方面，從監管重心看，由事前監管轉變為事中事后監管(3)江治強：《建立養老機構綜合監管制度亟待提速破題》，《中國社會報》2020年1月6日，第3版。。民營養老機構逐利性的本質驅使其逃避監管，這就要求主管部門加強監管力度。截至2018年底，浙江省民辦養老機構1 345家，占全省養老機構總數的60.9%。養老機構設立行政許可的取消，雖在一定程度上減少了初入門檻的審核環節，但加重了民營養老機構監管工作的難度。浙江作為互聯網發達大省，數字技術已深度融入各行各業，通過“數字技術+監管”構建多元參與、權責明確、部門聯動的監管機制，深度契合目前民營養老機構監管制度缺失、監管機構紊亂低效等現狀的需求，可成為民營養老機構監管創新的主要途徑。

民營養老機構是由民間出資，主要依靠民間機構或者個人提供養老服務，更少依賴或者不依賴政府來滿足老年人口需求的養老機構(4)徐建紅、陳建梅：《我國民營養老機構發展存在的問題與對策研究綜述》，《對外經貿》2017年第1期，第71-73頁。。劉佩璐(2014)(5)劉佩璐：《公辦養老機構民營化改革的必要性研究》，《科技視界》2014年第23期，第42-43頁。、郭林(2014)(6)郭林：《民營資本參與養老服務體系建設:基本理論與政策建議》，《行政管理改革》2014年第10期，第38-42頁。等通過分析公辦養老機構運營中存在的問題以及民營化改革的理論依據，探討了公辦養老機構民營化的必要性，提出運用新自由主義、“第三條道路”、福利多元主義和社會公平正義理論建設民營資本參與養老服務體系，可以更好地實現公平養老。新中國成立至今，我國養老機構監管政策經歷全面管控、社會化開放、制度規范和標準化建設四個發展階段(7)張再云：《從管控到規制：新中國成立以來我國養老機構監管政策的歷史脈絡》，《老齡科學研究》2015年第1期，第39-49頁。，民營養老機構監管始終附屬公辦養老機構監管政策，沒有單獨適用政策制度。民政作為主管部門，是民營養老機構監管的主要主體，但在實際監管過程中，缺乏針對性的監管制度和政策，因此以實踐經驗用以指導監管工作成為行之有效的辦法。如山東海陽市民政局劉玉法等(2013)總結出民辦養老機構監管過程的四個關鍵環節：有法可依、把準籌辦關口、審批后要跟蹤督導、運營后要經常檢查，并將整體運營情況與相關優惠政策掛鉤(8)劉玉法、徐志仁：《加強民辦養老服務機構監管》，《中國民政》2013年第3期，第45頁。。媒體監督也是民營養老機構監管的重要主體，記者李靜(2012)基于養老機構“虐老”現象，揭示了行政監管乏力、法律法規缺失的事實，特別是行政審批、行政許可缺乏法律基礎，需要從日常風險防范和政策的頂層設計加以解決(9)李靜：《虐老,“傷不起”的社會怪象》，《中國社會保障》2012年第2期，第50-51頁。。

目前，學界和實務界已經充分意識到數字技術在民營養老機構監管中的重要作用，也形成了一些學術成果，但還有較大的推進空間：一是既有研究主要從理論和經驗層面分析數字技術在民營養老機構監管中的重要作用，缺乏圍繞個案進行深度挖掘的地方性經驗；二是既有研究大都從智慧養老服務視角探討數字技術在民營養老機構中的價值，而從監管視角探討數字技術在民營養老機構中作用的研究還比較少。因此，本研究試圖對浙江省S市智慧養老綜合服務監管平臺進行深度調查，剖析民營養老機構數字監管存在的困境及其根源，并提出解決困境的思路。

二、智慧養老綜合服務監管平臺的整體框架

民營養老機構數字監管是提升養老服務質量的重要突破口，互聯網、傳感、遠程監控、通訊、無線移動管理、大數據和智能分析等技術是實現數字監管的主要工具，結合“互聯網+”跨界融合、開放生態和連接萬物的功能，連接民營養老機構監管中的老年人數量管理、老年人服務補貼、老年人出入院管理以及養老從業人員管理等業態，實現民政、公安等部門民營養老機構管理的互聯互通。通過“大數據”搜集、存儲、分析和關聯，實現養老服務數據社會效能的幾何倍增。養老機構監管涉及多主體、多領域，需要通過人工智能錨定監管重點。

民營養老機構數字監管平臺需要系列配套制度和現代信息技術的“軟、硬”支撐。軟支撐包含以下三個方面：一是管理制度。浙江省在《老年人權益保障法》的基礎上，先后出臺了《浙江省人民政府關于深化完善社會養老服務體系建設的意見》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《浙江省人民政府辦公廳關于深化養老服務綜合改革提升養老服務質量的實施意見》等，但這些制度只為民營養老機構監管提供了宏觀指引，數字監管如何開展、開展標準和推進程度等細則尚未出臺，而數字監管的深度推進需要具體管理制度的保駕護航。二是數據制度。目前，國內有關大數據采集、分析和共享的制度還比較薄弱，如果沒有有效的配套制度，民營養老機構數字監管可能流于形式。三是運作制度。民營養老機構數字監管除了技術和平臺的暢通外，還需要考慮與具體執行機制的相銜接，不能僅僅停留在數據匯總、展示、信息溝通和傳達層面，設置匹配的監管數據運用機制是民營養老服務數字監管能否落實的關鍵?；谏鲜龇治觯疚恼J為，民營養老機構數字監管的總體框架包括技術支撐層、業務平臺層和制度支撐層。業務平臺層涉及養老服務大數據庫、呼叫中心、業務管理系統、養老服務資金補貼系統、智能監測系統以及養老服務增值系統等模塊，并通過大屏實時動態顯示基礎數據、呼叫數據、監管數據和評估數據；技術支撐層包括互聯網技術、傳感技術、遠程監控技術、通信技術、無線移動管理技術、大數據和智能分析等數字技術；制度支撐層則內含制度、機制和測評等內容。

基于此思路，通過S市智慧養老綜合服務監管平臺以小窺大，深度分析現代數字技術在民營養老機構監管運用中存在的困境及其根源，并據此提出改善民營養老機構數字監管困境的具體應對。本研究之所以選擇S市智慧養老綜合服務監管平臺作為研究案例，主要是出于以下三方面的考慮：一是案例的適應性。近年來，S市大力發展智慧養老服務，這符合民營養老機構數字監管研究的基本場景。二是案例的典型性。S市智慧養老綜合服務監管平臺表現出來的問題以及采用的數字監管行為能反映浙江其他地市的共同特性，能代表該類案例的基本特征。三是案例的時效性。S市在智慧養老服務領域不斷進行改革和創新，其相關行為能反映當前民營養老機構數字監管的最新進展，具有較好的實踐前沿性。

研究數據主要來源于三個方面：一是觀察數據。筆者對于S市的智慧養老綜合服務監管平臺進行了長期關注，積累了大量數據。二是訪談數據。先后對S市智慧養老綜合服務監管平臺的業務主管領導、平臺運營領導、老年人等進行了多次座談和訪談，積累了大量資料。三是其他資料。筆者通過參與評估、聽取匯報等方式，獲取了相關政府文件、講話和平臺運行報告等資料。

三、民營養老機構數字監管困境：以S市智慧養老綜合服務監管平臺為例

S市智慧養老綜合服務監管平臺成立于2019年，占地800多平方米，專職工作人員22人，具體架構圖如圖1所示。

圖1 S市智慧養老綜合服務監管平臺架構圖

運行2年來，監管平臺已實現與公安、大數據局、特困、殯葬與殘聯等部門數據和技術的對接，完成了系統內老年人基礎數據的更新，實時動態展現；完成了T街道市民卡電子消費試點、187 692張70周歲老年人補貼券發放、25 424張90周歲老年人補貼券的消費記錄抽查回訪監管工作，并形成了派單、接單、服務、統計流程；完成了57 639人次居家養老服務的追蹤與回訪，實現全區域實時服務監管；完成了全市鄉鎮(街道)級57家民營養老機構星級評定的申報、評定、考核和管理。數字監管平臺依托信息技術，通過刷卡、二維碼、人臉識別和視頻監控等信息化手段，精準記錄每一次服務過程，包含服務對象、民營養老機構、服務時間、服務內容和費用情況等數據，通過一定的規則計算合理性和真實性，結合評估情況，對民營養老機構進行監管，同時通過監管平臺將民營養老機構、從業人員的情況反饋給誠信監管系統，有效提升養老服務質量、保障服務規范。但通過對S市智慧養老綜合服務監管平臺的深入調查，民營養老機構數字監管還存在以下三個困境。

(一)數字監管制度規范未明確

雖然在民營養老機構監管中實現了服務的全程監控，但關于民營養老機構數字監管的法律制度尚未跟進。通過對S市的觀察，民營養老機構數字監管規范未明確，主要體現在以下三方面。

1.具體指導規則缺失。在國家大數據發展戰略指引下，國家層面出臺了《智慧健康養老產業發展行動計劃(2017—2020年)》等規章制度，但這些規章制度只是在宏觀上對養老機構監管進行規劃和引導，缺乏對民營養老機構數字監管具體的指導規則。雖然地方政府鼓勵職能部門積極采用先進的數字技術，但由于還處于數字治理的探索期，很多制度文件也只是作一個抽象的宏觀指導，缺少具體操作規則。

2.信息安全保障制度缺失。從調查結果看，S市通過智慧養老綜合服務監管平臺對全市養老機構進行監管，通過市電子政務辦與公安、人社、衛計等部門數據的互聯共享，建立老齡人口基本信息、健康檔案及自理能力狀況、老齡人口家庭及贍養狀況等養老服務基礎信息庫，利用數字技術實現老年人信息數據的精準統計與監管。然而，對數字監管中如何保護監管對象的隱私信息等問題缺乏足夠關注，只是通過平臺運營方和數據提供部門簽訂的保密協議進行約束，這些信息的儲存、流轉和使用缺乏相應的規章制度，難以保障安全性，甚至數字監管系統后續的合法性訴求可能制約其效能的縱深轉換，亟須地方政府加以突破。

3.主體間數據技術規則標準缺失。民營養老機構除了接受民政部門的業務監管外，還要接受消防、工商、物價等職能部門的監管。S市智慧養老綜合服務監管平臺由民政部門牽頭成立，雖然在基礎數據監管方面和其他部門互聯共享，但在違法檢查、處置方面，民政、消防、工商及物價等部門監管數據流的接口和標準上不太統一。目前，S市的智慧養老綜合服務監管平臺雖然搭建了全流程服務監管，但要發揮數字監控的最大化效能，須進一步深化和推進數據標準和數據規范等工作。

(二)數字監管聯動落實難

民營養老機構數字監管需要系統的有效支撐，包括屬地民政、公安、衛計、消防、工商和物價等部門的聯合行動，否則將陷入聯而不動的狀態。S市的數字監管聯動困境主要體現在以下三方面。

1.監管主體間的系統壁壘未打破。民營養老機構數字監管雖然是多主體協同監管行為，但目前的數字監管僅停留在民政系統內部，公安、消防、工商等部門，并未與之建立虛擬空間和制度的有效聯動。養老機構設立許可取消后，浙江省行政審批制度改革完成了“并聯審批”“一網”“一門”辦理，在登記、備案環節流程清晰、職能明確，但在民營養老機構運行中的監管職責方面，民政、消防、衛健等各職能部門仍然依據各自原有法律法規實施審批、審驗、備案，缺乏整體聯動性。

2.監管主體的職能錯位。養老機構設立許可取消后，現行政策明確要求民政部門在民營養老機構完成備案后七個工作日內，嚴格根據《養老服務基本條件告知書》的要求，現場檢查養老機構基本條件的合格情況，并對其進行下一步的處置安排。而民政部門在現場檢查環節中需要對消防、醫療衛生和食品經營等“資質”類許可條件進行識別和認定，但是其從主體資格上對于相關檢查事項并不具備較高的專業性。若民政部門只“通報”其能力范圍內能“識別”出的事項，那么“應該被識別而未被識別”的事項將會成為民營養老機構運行的隱患。因此，民政部門雖然牽頭承擔養老機構的監管任務，但是現場檢查并將識別出的風險抄告相關部門的監管方式，導致了“非專業的人干專業的活”式的低效監管。

(三)數字監管質量應用不足

監管質量是民營養老機構數字監管的核心，也是監管結果應用的最基本要求。如果數字監管質量不高，可能造成數字供給懸浮于數字需求之上，難以應用，導致數字監管及應用的形式主義。S市智慧養老綜合服務平臺監管質量和應用問題，主要體現在以下兩個方面。

1.服務質量精準監管困難。民政部明文規定，養老護理人員須在接受專業技能培訓和考核之后持證上崗，但在民營養老機構，受員工素質、機構規模、資金及發展理念等因素影響，大部分護工既沒有持續接受專業培訓，更無專業資格證書，僅憑日常護理經驗開展護理工作，難以保障服務質量。加之民營養老機構的養老服務產品為耗用人力產出的“流動”形態的勞動，其生產與消費同步進行，具有無儲存性、無轉售性和無退回性等特征(10)趙曼、朱麗君：《取消設立許可: 養老機構事中事后監管研究》，《社會保障研究》2020年第2期，第13-19頁。。養老服務產品供給的特殊性，致使產品質量難以統一、規范難以界定，更難以用量化的指標進行績效考核。目前，平臺監管也只是通過電話回訪的形式，根據老年人的反饋進行質量評定，這種單一的質量測評方式難以全面、客觀地反映民營養老機構真實的服務質量。

2.監管結果運用不充分。民營養老機構數字監管是通過監管結果應用于民營養老機構的星級評定考核、招投標管理和企業誠信評定等業務領域，以達到規范服務流程、提升服務質量的目的。但調查發現，大部分的監管數據和信息僅儲存在數據庫中，只是在領導視察和同行交流時用于展示，未進行有效挖掘和開發。

四、民營養老機構數字監管困境的對策

從S市智慧養老服務綜合監管平臺的個案可以窺見，浙江省民營養老機構存在監管制度規范未明確、監管聯動落實難及監管質量應用不足等困境?；赟市的經驗，可以從完善智能監管制度、強化協同監管體制及提升監管質量應用加以應對。

(一)完善智能監管制度

監督法律制度是監督主體剛性標準和行為準則的來源依據，也是正確行使監督權力的強制力保障(11)張國慶、楊建成：《信息公開與權力平衡:新時期中國政府有效監督的現實路徑》，《天津社會科學》2009年第3期，第52-58頁。。目前，浙江省民營養老機構監管是依據屬地化登記和管理的原則進行，參考公辦養老機構的考核辦法，從機構年檢、規范化評估、信息披露、誠信建設與內部章程制定等方面進行業務監管，民營養老機構在運營資金、基礎設施、人才隊伍等方面異質性明顯，因此應制定專門針對民營養老機構的監管制度，以提升民營養老機構整體的發展水平。在頂層設計，應整合民營養老機構監管與信息技術，以實現監管手段創新的制度化，依據各參與監管主體的職能梳理數字監管的目錄體系，在互聯網視域下確定各監管主體職責，從技術感知、設計、執行及應用方面進行制度性重塑，避免因不同監管主體之間不同的責任分工以及博弈降低民營養老機構數字監管執行效力的現象，明確數字監管的底線，確保老年人的信息安全。

(二)強化協同監管體制

根據民政、消防、工商等監管主體職能，細化監管職責，將數字監管平臺融為一體，形成監管合力：橫向打通民政與消防、工商、物價、衛健、醫保、公安、人社等部門，縱向對接省級和區縣級、鎮街級信息公開系統，各類信息系統通過該平臺實現監管數據整合、數據交換、信息共享，促進監管與服務的有機融合。另外，服務對象、老年人家屬、媒體及社會大眾也可以從此平臺中得到各類需求，社會公眾通過服務質量監督、意見信息反饋，以低成本、高利益相關性的行動邏輯，參與到民營養老機構監管過程之中，實現多元主體協同監管，形成監管合力。

(三)提升監管質量應用

針對養老服務產品的特殊性和精準監管困難的特點，由民政牽頭制定行政部門考核、監控視頻、接受服務老年人和專家實地測評等多維監管測評細則，細化監管考核指標，提升服務質量監管的精準性。另外，智慧養老服務綜合監管平臺不能僅將工作重心放在平臺搭建和信息處置等層面，更應該綜合數據前臺和數據背后的實際運營情況，在確保安全的前提下，最大限度地公開監管數據、提升監管質量，把監管結果應用于機構星級測評、機構補貼發放標準制定和機構項目招投標等領域，加大從整體性視角實現以監促改和質量提升。