我國老年健康政策的演進及執行效果研究

王曉慧，向運華

（武漢大學 社會保障研究中心，武漢430072）

一、引 言

健康權是老年人的一項基本人權，維護和促進老年人的健康是社會和諧與穩定的必然要求，對于減輕政府的財政負擔與家庭的照料負擔、增加銀發勞動力供給、促進經濟發展方式的轉變和產業結構調整升級有著重要意義。老年人健康水平的提升已成為全球性的熱點話題，從20 世紀80 年代開始圍繞老年人的健康狀況密集產生的成功老齡化、生產性老齡化、健康老齡化和積極老齡化等理念，各個國家均采取有力手段為老年人提供可用、可及、可接受的健康服務，不斷改善老年人的醫療衛生環境，提升老年人的健康預期壽命和生活質量。作為世界上老齡化速度最快、老齡人口規模最大的國家之一，截至2019年底我國大陸60 周歲及以上人口25388 萬人，占總人口的18.1%。與人口老齡化相關的主要問題之一就是疾病負擔隨之增加，老齡形勢的復雜性使我國面臨的健康風險、挑戰更為嚴峻，亟須建立體系完備、科學合理、運行有效的健康服務體系，開拓一條中國特色健康老齡化路徑。新中國成立70 年以來，從中央到地方先后出臺了一系列政策法規，有效推動了我國老年人健康事業的發展，近乎全體老年人享受基本醫療保險，老年群體的生活水平和幸福指數顯著提升。

國內學者從經濟學、管理學、社會學等不同視角，對老年健康保障問題展開了豐富的研究。其一，圍繞健康老齡化的內涵、目標、實施路徑，指出推進健康老齡化應堅持維護健康公平和全生命周期兩大核心理念［1］，構建“健康老齡化”社會評價指標體系［2］，建立老年醫療衛生綜合服務制度、長期照護體系、關愛老年人的環境與老年人健康評估監測系統［3］，加大社區醫療機構投入［4］，加強對慢性病和健康風險的防治［5］，增強老年人的健康資本［6］；其二，關注老年人的健康狀況與健康促進問題，研究發現性別［7］、教育程度［8］、社 會 經 濟 地 位［9］、居 住 安 排 與 養 老 模式［10-11］等人口學因素以及社會保險［12］、醫療服務［13］等社會經濟特征均會對老年人健康產生影響，指出體育鍛煉是促進健康的重要途徑之一［14-15］，老年人應適度參加有氧運動［16］，多措并舉解決我國老年健康支持體系存在的問題［17］，從制度設計、社會協同以及精準回應等方面入手加強老年人健康促進［18］，關注老年人的心理健康問題［19］；其三，討論老年健康相關的養老與醫療政策、護理模式、醫療服務利用效率等，指出我國長期以來重治療輕預防的價值取向造成了公共衛生與醫療體系裂痕［20］，應推進醫養結合服務模式［21］，完善長期照護保險制度［22］，促進智慧健康養老服務發展［23-24］，構建老年友好社區［25］，創新大健康產業與養老服務的耦合發展模式［26］。

然而，我國的健康服務體系建設總體上落后于人口老齡化的進程，老年人健康狀況依然不容樂觀。近七成老年人患慢性病，超過一半的老年人聽力狀況和牙齒狀況欠佳，失能、半失能老年人占老年人口的比例達到了18.3%，老年人的疾病負擔占總負擔的33%，人均疾病負擔也高于其他中低收入水平國家。這些現象直接反映出我國老年人健康水平依然偏低，老年群體健康領域存在的問題仍然嚴峻。這究竟是由于政策設計本身的問題導致，還是在政策執行的環節出現了偏差？如何破解這些問題以保障和改善老年人的健康狀況？研究這些問題，對于準確把握我國老年人健康政策的內在邏輯，促進健康保障制度更加公平可持續發展，提升老年人健康水平具有十分重要的現實意義和戰略價值，然而已有文獻在這方面尚有不足。2020 年是“十三五”老齡事業發展規劃的收官之年，本文通過梳理改革開放以來國務院和衛生、民政、老齡委等相關部門出臺的健康服務政策文本，總結老年人健康政策發展的歷程和演化特點，以愛德華政策執行模型為工具剖析與反思健康政策執行過程存在的缺陷，理清發展思路，為老年人健康政策的完善和健康服務業的轉型升級提供新的思路。

二、老年健康政策的演進歷程與特征

老年健康政策與養老服務、醫療衛生等密不可分又有所區別，是國家治理體系的重要組成部分，本文重點關注老年健康的維護與促進政策。改革開放以來我國政府對老年健康的注意力強度不斷上升，已出臺的老年健康政策既包括與健康服務相關的法律法規、發展規劃等宏觀環境型政策，也有健康促進內容、健康服務人才等要素供給型政策，還有政府采購、民營資本介入等市場動員型政策。回顧新中國成立以來的七十余年，我國老年健康服務體系建設大體經歷了三個階段。

（一）老年健康政策開始萌芽（1999 年以前）

增進整個民族的健康和福利一直以來都是我國政府的重要職責之一。新中國成立以來，政府非常重視衛生保健工作，并積極推進醫療保障制度改革，連續多年的工作報告強調開展全民健身活動，增強人民體質。然而20 世紀七八十年代我國經濟發展水平有限、老年人口數并不多，較多關注青少年（學生）的身心健康狀況，例如1978 年教育部、國家體委和衛生部印發《關于加強學校體育衛生工作的通知》，1979 年國家體委、教育部聯合下發《中小學體育工作暫行規定》《高等學校體育工作暫行規定》，均指出學校體育工作要立足于青年一代的身心健康。之后青少年的“體質”“健康”出現在多項政策文件中，《中華人民共和國未成年人保護法》的頒布，促使青年健康保護有法可依，相關規定也更加全面和具體。1989 年政府報告首次指出“人口老齡化越來越成為我國社會的重要問題”，要求各地區、各部門關心老年工作。1994 年國家計委、民政部、勞動部等十部委發布《中國老齡工作七年發展綱要（1994—2000）》，首次把老齡事業納入國民經濟和社會發展的總體規劃，我國老齡工作開始步入有計劃的發展軌道，“實現老有所醫，大力發展老年醫療保健康復事業”被列為十個任務目標之一，指出要通過改革完善醫療保險制度，開展以老年自我保健、疾病防治知識為主的老年健康教育，組織廣大老年人參加各種形式的體育鍛煉、健身活動，加強對老年常見病、慢性病、多發病研究等多種途徑保障老年健康。緊接著，1995 年國務院出臺《全民健身計劃綱要》，成為我國20 世紀末和21 世紀初發展全民健身事業的綱領性文件；1996 年《中華人民共和國老年人權益保障法》出臺，明確要“建立多種形式的醫療保險制度，保障老年人的基本醫療需要”“開展各種形式的健康教育，普及老年保健知識，增強老年人自我保健意識”“建設適合老年人生活和活動的配套設施”等，首次在法律層面闡釋了促進老年健康的行動。

（二）老年健康政策初步發展（1999 年—2015 年）

1999 年，我國60 歲以上人口超過總人口的10%。與發達國家進入老齡化社會時的經濟情況不同，我國進入老齡化社會時人均GDP 不到900 美元，老年人口貧困率遠高于發達國家，應對人口老齡化的頂層設計、養老、醫療保障政策和老齡事業明顯滯后［27］。進入21 世紀，有關老齡事業的政策加速推進。2000 年中共中央、國務院印發《關于加強老齡工作的決定》，強調充分認識老齡工作的重大意義，大力發展老年服務業，要求各級醫療衛生機構大力開展多種形式的老年醫療保健服務，健全老年醫療保健服務網絡，增加社區老年醫療保健設施，采取定點、巡回、上門服務等多種形式為老年人提供預防、醫療、保健、護理、康復和心理咨詢等服務，積極開展多種形式的健康教育，發展老年文化體育事業等。2001 年國務院印發《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要（2001—2005 年）》，明確要做好健康教育和預防保健工作，促進城市健康教育普及率和農村健康教育普及率分別達到80%和50%，老年人體育健身參與率達到40—50%，不斷提高老年人口健康水平。2005 年衛生部印發《全國健康教育與健康促進工作規劃》，指出建立和完善適應社會發展需要的健康教育與健康促進工作體系，要求針對重點人群，以社區為基礎開展多種形式的健康教育與健康促進活動，以增強人們的健康意識和自我保健能力。2006 年全國老齡委印發的《關于加強基層老齡工作的意見》要求基層為老年人提供醫療衛生、生活照料等服務的同時，積極組織開展老年文化、教育、體育活動，引導廣大老年人選擇科學、文明、健康的生活方式。2006 年《中國老齡事業發展“十一五”規劃》與2011 年《中國老齡事業發展“十二五”規劃》均要求基層醫療衛生機構為轄區內65 歲及以上老年人建立健康檔案、開展健康管理服務，指出要推進老年醫療衛生服務網點和隊伍建設、開展老年疾病預防工作、發展老年保健事業。2009 年《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》要求建設覆蓋城鄉居民的公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系、藥品供應保障體系；同年《全面健康條例》出臺，成為指導全民健康活動開展的法律條款。2011 年國務院印發《全民健身計劃（2011—2015）》，要求重視發展老年人體育，廣泛開展經常性的老年人體育健身活動，不斷創新適合老年人特點的體育健身項目和方法，設置適合老年人體育活動的設施；衛生部印發《國家基本公共衛生服務規范（2011 年版）》，指出每年要為65 歲及以上老年人提供1次包括生活方式和健康狀況評估、體格檢查、輔助檢查和健康指導的健康管理服務。

十八大報告指出健康是促進人的全面發展的必然要求，指出要堅持預防為主、以農村為重點、中西醫并重，按照?；尽娀鶎?、建機制要求，推進醫療保障、醫療服務、公共衛生等綜合改革，逐步完善國民健康政策。黨的十八大以后，我國政府從健康影響因素的廣泛性、社會性、整體性出發，強調樹立“大衛生、大健康”理念，努力全方位、全周期保障人民健康。2012年、2015 年《中華人民共和國老年人權益保障法》再次修訂，明確“積極應對人口老齡化是國家的一項長期戰略任務”，對老年人社會服務、老年人參與社會發展等多項內容進行了法律規定，成為老年權益維護最重要、最有力的工具。2013 年國務院出臺《關于加快發展養老服務業的若干意見》《關于促進健康服務業發展的若干意見》，明確“加快發展健康養老服務”，指出要發展社區健康養老服務，提高社區為老年人提供日常護理、慢性病管理等服務能力。2014 年9月，國家發展改革委、民政部、財政部等印發《關于加快推進健康與養老服務工程建設的通知》，要求并行發展健康、養老、體育健身等事業，加強健康服務體系建設。2015 年4 月，《中醫藥健康服務發展規劃（2015—2020 年）》指出要積極發展中醫藥健康養老服務，開展中醫藥與養老服務結合試點，并鼓勵有條件的中醫醫院為老年人建立健康檔案，開展上門診視、健康查體、保健咨詢等健康服務。同年11 月，《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》全面部署進一步推進醫療衛生與養老服務相結合工作，旨在提升老年人健康養老服務積極性，基本滿足老年人健康養老服務需求。這一階段政府開始重視老年服務工作，開始從宏觀角度規劃養老服務體系，并意識到維護與促進老年健康的重要性，主張發展健康養老服務，這是老年健康體系建設邁出的重要一步。

（三）老年健康政策日益擴展和深化（2016年至今）

2016 年是老年健康體系建設進程中具有里程碑意義的一年，8 月習近平總書記在全國衛生與健康大會上指出“加快推進健康中國建設”“為老年人提供連續的健康管理服務和醫療服務”，10 月國務院印發《“健康中國2030”規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），新中國成立以來首次在國家層面提出健康領域中長期戰略規劃，《綱要》指出“全民健康是建設健康中國的根本目的”“立足全人群和全生命周期兩個著力點，提供公平可及、系統連續的健康服務”，并闡明了促進健康老齡化的具體措施。之后老年健康政策的數量快速增長，涉及內容更加廣泛，各領域老年健康政策協同發展。

該階段老年健康政策具備四個特點：第一，更加注重宏觀規劃，有效引導、規范老年健康服務供給。2017 年十九大報告明確了實施健康中國戰略，指出“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”。2017 年《“十三五”深化醫藥衛生體制改革規劃》《“十三五”衛生與健康規劃》《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》《中國防治慢性病中長期規劃（2017—2025 年）》《“十三五”健康老齡化規劃》、2019 年《國務院關于實施健康中國行動的意見》《健康中國行動（2019—2030）》《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》等專項規劃相繼出臺實施，明確老年健康體系建設重點任務和具體措施，不斷豐富老年健康服務內容、服務方式，規范老年健康產業發展。第二，重視健康產業發展，營造良好的政策環境。2016 年《促進民間投資健康發展若干政策措施》《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》《加快發展健身休閑產業的指導意見》、2017 年《關于支持社會力量提供多層次多樣化醫療服務的意見》《關于進一步擴大和升級信息消費持續釋放內需潛力的指導意見》以及2019 年《促進健康產業高質量發展行動綱要（2019—2022 年》等文件鼓勵、引導社會力量投身醫療健康行業，促進醫療與養老、旅游、體育等融合，加快推進養老服務業供給側結構性改革，培育發展健康養老新業態，提高健康養老質量。第三，關注教育促進、宜居環境、生活方式等多方面，著手促進老年健康。2016 年《關于開展健康城市健康村鎮建設的指導意見》《關于推進老年宜居環境建設的指導意見》指出要加強“住、行、醫、養”等設施的適老化改造，為廣大老年人提供支持性環境，構建健康社會；2016 年《關于加強健康促進與教育的指導意見》與2017 年《“十三五”全國健康促進與教育工作規劃》強調向社會宣傳倡導積極老齡化、健康老齡化的理念，為老年人及其家庭開展符合其特點的健康素養促進活動，提高老年人群健康素養；2017 年《全民健康生活方式行動方案（2017—2025 年）》《國民營養計劃（2017—2030年）》明確開展老年人群營養狀況監測和評價，采取滿足不同老年人群需求的營養改善措施，組織實施“三減三健”、適量運動、控煙限酒和心理健康等專項行動，建立老年人群營養健康管理與照護制度等以促進“健康老齡化”。第四，加強醫療大數據應用，推進智慧健康服務模式。2016年《關于促進和規范健康醫療大數據應用發展的指導意見》與2017 年《關于促進“互聯網+醫療健康”發展的意見》要求加快構建健康醫療大數據產業鏈，推進健康醫療與養老服務業協同發展，加強老年慢性病在線服務管理；2017 年《“十三五”健康產業科技創新專項規劃》《新一代人工智能發展規劃》《智慧健康養老產業發展行動計劃（2017—2020 年）》與2018 年《智慧健康養老產品及服務推廣目錄（2018 年版）》，明確要充分發揮信息技術對智慧健康養老產業的提質增效支撐作用，加強老年人產品智能化和智能產品適老化，推進智能健康管理，促進現有醫療、健康、養老資源優化配置和使用效率提升。

三、老年健康政策執行效果分析

政策執行是整個政策生命周期中非常重要的環節。伴隨著國家對老年健康的重視，我國老年人的健康水平總體上穩步提升。第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查顯示，我國城鄉享有醫療保障的老年人比例分別達到98.9%和98.6%，56.9%的老年人享受過免費體檢，32.8%的老年人自評健康狀況“好”。然而，各種老年人健康問題依然存在。除了老年人自身的生理特征，社會環境、生活方式的改變等原因之外，健康政策不完善和執行不力也是導致老年人健康狀況不佳的重要原因。聚焦于政策執行過程，學者們提出了眾多政策執行模型來衡量政策效益，愛德華政策執行模型是其中比較有代表性的一個。該模型認為影響了政策的執行效果的主要有四個因素，分別是交流與溝通（communica?tion）、資源（resources）、執行者偏好（disposition）和官僚組織結構（bureaucratic structure）［28］。其中，交流與溝通是指上下級政策執行主體之間以及橫向各部門之間政策內容與執行方法能否清晰準確地交換；資源政策有效執行的基礎，包括政策執行所需要的人力、物力、財力、組織權威和信息資源；執行者偏好涉及政策執行者對政策的態度、支持程度、選擇性解釋和自由裁量權的行使等內容；官僚組織結構是政策執行的組織保障，分別從運作程序和權責分工兩個方面影響政策執行的效果。當前我國對各類老年健康政策落實與執行情況的評價研究較為缺乏，本文通過愛德華政策執行模型評析老年健康政策的執行路徑與效果。

（一）政策執行標準模糊，信息溝通機制不暢

當前并沒有單獨專門針對老年人健康維護與促進的政策，老年健康促進作為老齡工作、醫療衛生工作或健康中國行動的一部分。老年健康政策落實主要通過行政手段，除了《中華人民共和國老年人權益保障法》一部法律外，政策往往以意見、通知的形式層層發布，而多數地方部門僅簡單地將政策文本逐級轉發，政策執行的強制性較弱。政策條款在語言表述上多使用“推動”“研究”“逐步解決”“不斷完善”“普遍建立”等較為籠統的詞匯，缺乏具體的實施規范和技術手段。過于模糊的政策目標和彈性過大的政策方案使政策執行缺乏明確的標準和制度化的執行程序，可操作性較差，政策執行主體有很大的自由裁量權，政策執行的效果勢必大打折扣。而且政策傳播機制不健全，相關政策和健康知識宣傳不到位，各地對老年健康工作認知有限，政策認同度較低，加上缺乏評估標準、監督機制、激勵和懲罰機制，難免出現敷衍執行政策的現象。例如，雖然《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》明確規定要為65 周歲以上老年人普遍建立健康檔案，開展健康管理服務，但由于上級行政部門獲取政策執行信息渠道過分依賴于基礎單位的“自下而上”的工作匯報，缺乏多層次監控機制與評估標準，各地并沒有嚴格落實。

（二）政策執行經費有限，相關資源投入不足

老年健康政策的落實離不開財力、人力、物力和信息等資源的保障。然而，盡管近些年我國健康服務投入力度不斷加大，2008 年至2017 年全國衛生總費用從1.45 萬億元增加到5.26 萬億元，其中政府和社會的衛生支出占衛生總費用的比重從59.58%提高至71.23%，人均衛生費用從1094.5 元提高到2017 年的人均3783.8 元，但長期以來我國醫療衛生系統聚焦疾病治療，關注醫療保險、長期照護等事后干預體系建設，而老年健康維護與促進方面嚴重缺位。據統計，我國一類、二類城市社區每年人均健康教育經費分別為0.086 元和0.009 元，僅占社區衛生服務經費的0.9%—1.7%［29］，三類城市則根本沒有健康教育經費，而且未針對老年群體本身的特點，相較于全國已有98%的學校將健康教育納入教學計劃，老年健康教育則十分匱乏。即使在推進健康宣傳和教育的社區，也多采用櫥窗掛圖、宣傳欄、廣播、講座等單一的方式，老年人尤其是慢性病患者的參與熱情不高，并未有效提高老年健康意識。與此同時，社區衛生服務中心囿于人力資源配備不足、醫療技術水平有限等原因，缺少全科醫師和健康管理師，無暇也無力為老年人及其家庭提供健康服務，對慢性疾病的篩查、診斷和預防控制工作不足，尚未形成老年人健康管理長效機制。各類資源短缺成為制約我國老年健康政策落實的瓶頸。

（三）政策執行主體認同度低，執行力度不足

隨著老齡化進程的加快，我國政府越來越重視老齡工作，但重點關注養老服務體系建設，初步形成了“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”的養老服務體系，出現了“9073”“9064”等模式，積累了先進的經驗。由于老年健康維護和促進的效益往往具有滯后性、潛在性、隱蔽性，不能形成立竿見影的經濟或社會效益，各級政府未深刻意識到健康對于個體和社會的重要意義，缺乏老年健康管理的理念與認識，政策認同度低，政策執行的力度不足。長期以來，城市社區衛生服務中心、鄉鎮衛生院、醫院等醫療機構關注“把病治好”而非“預防疾病”，健康教育、慢性病患者管理、健康素養促進、預防與保健等健康服務尚處于起步階段。老年健康政策能否達到預期目標很大一部分取決于老年人個體的態度，但我國大部分老年人還抱有“生病后就醫”的傳統思想，對社區提供的疾病預防和健康體檢等的認識不足，缺乏健康管理意識、健康知識和基礎的設備，飲食結構不合理、不積極進行日常鍛煉，不重視疾病的預防。2010 年慢性病危險因素監測調查數據顯示我國約84%的老年人不經常鍛煉，56.6%的老年人膳食纖維攝入不足，22.4%的老年人吸煙，22.4%的老年人飲酒，其中有害飲酒（已造成身體和精神損害的飲酒方式）率達11.4%，近30%的老年人體質指數偏高。當早期病癥出現時，很多老年人不及時就醫，而是自行購買藥物并依賴于藥物，致使疾病癥狀持續惡化，從而導致健康政策執行效果不佳。

（四）政策執行部門多，聯動機制不夠完善

健康工作事關社會全局，在我國政府系統內部，與健康有關的公共事務治理權力分布多個政府部門，并且涉及省市縣鄉（鎮）不同層面。根據公共選擇理論，各級政府以及部門之間的聯動與配合狀況直接影響到老年健康政策的執行效果。雖然2018 年整合了此前散落在人社、民政、衛健委、發改委等多個部門的相關醫療職能，成立了國家醫療保障局，改變了健康領域“九龍治水”的管理局面，但從已有政策的印發主體可知，除衛健委外，老年健康政策執行機構仍然包括醫保局、人社部、發改委、老齡委、工信部、民政部、教育部等多個部門，以及老年大學、養老機構、醫療機構和其他群團組織。各級政府間、同一行政區內各部門間缺乏有效銜接和功能整合，不同政策執行主體的職能有限，利益也有所區別，缺乏有機聯系和協作，整個執行組織機構互動不足。例如衛健委擬訂的應對人口老齡化、醫養結合政策措施與醫保局的報銷政策尤其是慢性病支出、體檢費用的報銷政策密切相關，體育部要求組織的提升老年體質健康水平而舉辦的社會活動與社區服務能力息息相關，然而當前政府的科層結構、部門壁壘與群眾訴求之間的矛盾依然突出，部門間的聯動機制不夠完善，部門之間還存在配合不完善甚至各自為政的問題，進而導致政策執行成本的增加和目標的偏離。

四、老年健康政策有效執行的紓解路徑

（一）明確政策執行標準，健全信息溝通渠道

解決老年健康政策執行標準與信息溝通過程中存在的問題，亟需完善老年健康政策體系，加強相關政策配套。一方面，以健康中國行動為契機，整合現有文件中老年健康政策，以衛健委為主導，多部門、多領域聯合制定老年健康領域專門的政策或發展規劃，確立老年健康服務的總體要求、執行原則、需求與供給分析、實施路徑設計等，形成一清二楚、有的放矢的指導性建議，從而建立起一套健全的老年政策體系。一要重點明確老年健康各項服務標準，重點推進老年健康檔案的建立健全、家庭醫生簽約、健康體檢等工作，加強老年人飲食、運動等方面的健康指導和老年慢性病、心理疾病與其他常見病的綜合干預，二要加快老年健康產業發展，明確老年健康產品的標準，通過補貼、稅收優惠等手段優化社會運營市場環境，增強民間投資動力，推進老年健康管理服務對象的擴大?？紤]到我國地區間、城鄉間的自然條件、經濟發展水平的差異，各級政策執行部門應因地制宜，在適當范圍內調整或細化老年健康政策的執行標準，形成符合當地實際情況的、精細入微的實施方案。另一方面，完善老年健康政策執行的保障措施。借助微博、微信等新媒體大力宣傳老年健康政策，擴大信息傳播力度與廣度，激發社會各界共同關注老年健康的積極性。擴寬上級部門獲取政策執行信息的渠道，通過不定期巡視、調研等方式確保政策制定者及時獲取真實有效的政策落實情況。圍繞老年群體的健康狀況構建科學的評價體系，定期向社會公布老年健康服務工作監測結果。將老年健康政策的執行情況納入社區、各級衛生部門的考核指標體系，建立相應的行政問責制度，并積極表彰老年健康政策執行效果好的單位，建立內部激勵機制，提高社區、基層衛生組織執行老年健康政策的對政策的認同度與政策執行的積極性，增強老年健康政策執行效果。

（二）優化財政投入機制，豐富政策執行資源

充分而有效的政策資源是政策有效執行的基礎保障，老年健康政策的執行應注重整合與優化財力、人力、物力等相關資源。首先，整合衛生費、體育事業經費和文化經費等各方資源，設立老年健康管理專項基金，適當向經濟相對落后、健康教育資源相對匱乏的中西部地區、農村地區傾斜，逐步加大經費投入力度。同時，突破政府單一投入形式的制約，開辟老年健康服務經費的多元投入途徑，進一步推進醫療資源的重心下移、資源下沉，著力摸索醫療保險支付健康管理服務費用的新模式，積極與健康保險公司、健康管理公司、體育公司與各類醫院開展合作，逐步形成政府財政投入之外的多元化基層衛生服務融資體系和管理機制。其次，在社區衛生服務中心引進健康管理師，著力為老年人及其家庭提供健康服務，加強慢性疾病的篩查、診斷和預防控制工作。有計劃推進老年人健康管理專業服務隊伍建設，著力增加我國健康管理專業人員的供給數量，提升健康服務能力。加強高校、企業、醫療衛生機構、健康管理機構等合作育人的意識，發揮高校在理論研究基礎和師資團隊的優勢，加強健康、醫學、社會保障等相關專業的交叉融合，形成復合專業培養模式，構建老年健康管理隊伍建設的長效機制，從而提高執行業務能力。最后，注重新技術在老年健康服務中的應用。依托物聯網、人工智能等信息技術的智慧健康管理，積極推廣健康管理可穿戴設備、智能健康檢測監測設備、個人問診導航及用藥咨詢助手等產品在老年群體中的應用，形成智能化的老年人生活方式管理模式，隨時隨地監測老年人的健康狀況、生活習慣，指導老年人服藥、日常飲食、運動、參加社會活動等，為老年人提供個性化、科學化、精準化的健康生活方案。

（三）提高各主體對政策的認同度，拓寬政策執行手段

優化老年健康服務亟需政府、個人、企業、社會組織等多元主體共同努力。衛健委應及時在官方網站上公布指導性政策的使用手冊、宣傳視頻等具體可操作性的內容，通過新型媒體等技術手段，加強政策內容與執行信息傳播力度，提高社會各界對老年健康維護與促進的認知，明確各部門的職責。第一，發揮網絡、新媒體作用，大力推進健康宣傳和教育，采用多種方式大力宣傳老年健康生活常識和健康產品，提高老年人尤其是慢性病患者的參與熱情與互動頻次，有效提高老年健康意識，形成社會、社區、家庭三位一體的老年健康促進體系。第二，推動社區衛生服務機構的功能升級，在提供日常診療服務的同時，突出老年健康管理工作，加大健康宣傳與教育，為老年人建立健康檔案，根據1992 年世界衛生組織提出的“合理膳食、適當運動、戒煙限酒和心理平衡”，積極撰寫并發布老年人健康生活指南，引導老年人健康飲食、不吸煙可適量飲酒、保證良好的睡眠，注重常規體檢、日常鍛煉，為老年人提供健康咨詢教育、定期體檢、預防與保健、慢性病患者管理和就醫指導服務，推進健康養老。第三，各級文化行政部門要將老年健身設施納入公共服務體系，建立健全文化廣場、娛樂體育設施、圖書館等，創造有利于老年人日常鍛煉的生活環境，社區要積極開展豐富多樣的、適合老年人參與的、老年人喜聞樂見的文化活動、體育活動，推廣健康的休閑方式，建立社區老年人健身服務體系。第四，大力發展健康產業，圍繞老年人健康的主要危險因素，積極挖掘盈利點，對老年人生活方式進行“全方位、全周期”的健康管理。第五，家庭也要樹立健康生活理念，老年人應響應政策號召，主動轉變病后就醫的傳統理念，改變老年人不良的行為方式，合理調整膳食結構和營養搭配，積極參與體育鍛煉，培養健康的生活習慣，形成良好的生活方式，子女要發揮督促的作用。

（四）整合政策執行機構組織體系，實現多元主體協同合作

老年健康政策執行主體多元，執行內容也較為豐富，不同政府部門、社會組織的職責劃分與利益分配直接影響政策執行的效果。因此，要對涉及老年健康服務工作的機構進行有效整合和銜接，明確政策執行各部門的職責、目標與具體方案，并建立健全組織約束和協調機制，以多層次、跨領域的理念建立多部門聯動機制，保證不同地區及主體在老年健康政策執行中的高動力，推進多元主體協同治理模式，創新以老年人為中心的健康管理流程和處理系統。第一，建立政府部門、社區以及群團組織等多個部門共同參與的聯席會議制度，將老年健康教育、衛生保健、體育鍛煉、心理咨詢、營養膳食等工作結合起來，通過多元主體共同參與的協同治理模式，有效整合、調用多方資源切實保障老年健康政策的落實，統籌解決老年健康政策執行中遇到的各類問題。第二，統一各類老年健康數據的標準。推進信息技術基礎標準、網絡基礎設施標準、信息安全標準、應用與管理標準等應用規范體系建設，促進健康數據一致的統計口徑、存儲的平臺與格式，促進不同機構、不同地區之間數據的無障礙流通，降低數據采集、匯聚成本。第三，推進政策執行平臺和流程更加完善。借鑒國外先進經驗，組建統一的老年健康數據管理和服務中心。共建一個數據庫，共用一個信息平臺，共享一個信息入口，將所有老年人健康信息匯集成一個數據大腦，通過集約化交互平臺實現與老年人線上線下的即時交流與互動，實現數據的完全開放和共享，將有效提升健康管理的工作效率，提高健康管理的質量。