論黨內程序性規范的 歷史嬗變及發展面向

陳若琪

[摘? ? 要] 黨的十八大以來，黨內法規制度得到了前所未有的發展，但囿于我國長期以來重實體而輕程序的法制傳統影響，黨內程序性規范的功能與作用還未能受到應有的重視。歷史地看，黨內程序性規范歷經了萌芽期、探索期及發展期，具有法治化、規范化、體系化的發展趨勢。根據黨內法規制度體系建設的總要求，黨內程序性規范的發展應當以“程序嚴密”為目標，以“便利管用”為原則，以“規范權力運行”為內在機理，架構起與實體性規范體系配套的程序性規范體系，從而提高黨內法規制度體系的科學性、系統性、有效性。

[關鍵詞] 黨內法規;黨內法規制度;黨內程序性規范;程序嚴密;規范權力運行

[中圖分類號] D26? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）04-0049-12

一、引言

黨的十八大以來，黨內法規制度建設受到了前所未有的重視。為了進一步規范權力的運行，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》（以下簡稱《“一五”規劃》）提出，“到建黨100周年時，全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系”總目標，為我們黨提升管黨治黨能力提供了堅強制度保障，“程序嚴密”明確成為黨內法規制度體系建設的總目標之一。法治是依規治黨之制度性表現[1]，結合黨內法規制度建設的目標要求，依托黨內法規的“法”規范屬性，黨內法規可參照國家法律，根據規定內容的不同、價值取向的差異、功能價值的互補，區分為黨內實體性規范和黨內程序性規范。黨內程序性規范的設置雖然很早就已出現，但與法學領域內“程序法”與“實體法”的明確區分不同，黨內法規的內容相較于國家法律而言更緊、更嚴[2]，實踐操作強調有效、簡潔，故而大多程序性規范都同實體性規范共存于同一黨內法規文本之中，獨立且完整的黨內程序性法規較少。為避免概念混淆，有必要對黨內程序性規范和黨內程序性法規進行區分：黨內程序性規范是指規定以保障權利和職權得以實現或行使，義務和責任得以履行，以追求程序正義為主要內容的黨內法規條款;黨內程序性法規是指為了保障程序正義而出臺的、主要由黨內程序性條款組成的黨內法規文件。前者是黨內法規的組成要素，后者是黨內法規的一種類型。

從整體上看，受我國長期以來重實體而輕程序的法制傳統影響，目前黨內法規制度體系中實體性規范的出臺力度遠高于程序性規范[3]，黨內程序性規范的設置總體來看比較籠統，其功能與作用未能受到應有的重視，制度設計重實體而輕程序[4]，這在一定程度上限制了黨內法規制度體系內部實體性、程序性與保障性法規的配套水平，制約了黨內法規在實際執行過程中效力的有效發揮。從關系上看，黨內程序性規范與黨內實體性規范相互促進、缺一不可、內在統一，黨內實體性規范是黨內程序性規范發揮作用的前提，黨內實體性規范的執行也離不開黨內程序性規范的保障。目前黨內實體性法規缺乏與之發展程度相匹配的程序性法規，這已成為黨內法規體系建設中的薄弱環節。

黨的十八屆四中全會對增強黨內法規制度的系統性和有效性提出了新要求，黨內法規體系建設自此受到學界的廣泛關注。對于黨內程序性規范的討論也逐漸展開，目前學界對黨內程序的研究呈現出兩大特點：一是問題意識已經出現，部分學者立足于黨內法規體系建設的視角，提出需要加強黨內程序性規范建設的意見[5];二是缺乏專門性研究，除有個別學者對黨內法規的制定程序進行專門研究外，對黨內程序性規范進行專門性研究的成果鮮有出現，尚屬于黨內法規研究中較少有學者關注的領域。筆者試圖拋磚引玉，通過對黨內程序性規范進行歷史脈絡梳理、發展特征總結以及未來面向探討，從而引起更多學者對黨內程序性規范的關注和討論。

二、黨內程序性規范的歷史嬗變

黨內法規建設的歷史最早可追溯到1921年中共一大《中國共產黨第一個綱領》的制定，與黨內法規建設歷史相適應，黨內程序性規范在建黨之初也得到了初步發展。從1921年到1978年之間，黨內程序性規范同黨內法規建設的發展進程趨于一致，呈現出較大的隨意性與不穩定性，制度建設缺乏規劃與統籌，更多依賴決策層的政治推動與意志貫徹[6]。隨著“文革”的結束，回歸法治與弱化人治成為當時全社會的基本共識，在黨內治理領域，黨內程序性規范的程序性保障和規范性約束功能日益受到重視，開啟了發展的新階段。黨的十八大以來，黨內法規工作邁入了有統籌、重導向、成體系的“發展快車道”，有學者提出要直面黨內法規制度建設中程序性、配套性黨內法規缺乏的薄弱環節[7]，以完善黨內法規體系建設。自此，黨內程序性規范迎來了更高的建設要求和全新的發展時期。

歷史地看，黨內程序性規范的設置歷經了從無到有、從抽象到具體、從條款設置到獨立法規、從被動設置到主動配套的發展之路，每一次轉變都推動了黨內程序性規范向更深、更廣的方向發展，體現出黨內法規制度制定工作的針對性、操作性、指導性得到增強，立規者的程序價值意識不斷覺醒，黨內法規向體系化、規范化更加靠近。

（一）1921-1978：以需求為導向的探索期

“黨內法規”是一個實踐探索在前、理論總結在后的概念，其在建黨之初的發展動力多為實踐層面的現實需要和決策層級的意志貫徹，欠缺理論層面的制度指引和頂層設計，出于實體性規范需要程序性規范保障落實的原因，這個時期在一定范圍內出現了黨內程序性規范的萌芽。此階段黨內程序性規范的發展特點為三方面。

1. 調整對象較為單一。在中國共產黨成立初期，黨內法規的內涵和外延還未得到清晰的界定，體系化的制度框架也尚未完全形成，黨內法規制度體系的發展總體上還不太成熟，實體性規范也處于起步的探索階段。出于當時黨的組織建設的迫切需要及黨的先進性和純潔性的內在要求，一批規定入黨條件的綱領性文件以及黨的紀律方面的實體性規范相繼出臺，為了對入黨程序進行規范、對黨的紀律如何執行進行落實，與之相配套的程序性規范雛形初現。比如在入黨程序方面，二大黨章明確規定“黨員入黨時，須有黨員一人介紹于地方執行委員會”[8]，而第一次修正章程將入黨介紹人改為二人，并要求具有半年以上的黨齡。1925年后，國民革命的蓬勃發展對黨的組織建設提出了新的要求，黨中央以“通告”的形式，將入黨介紹人的人數縮減為一人，“且不限于入黨半年以上者”[9]。由此，黨員入黨的程序性條款逐漸完善起來。在黨的紀律執行方面，伴隨著1952年《關于處理貪污、浪費及克服官僚主義錯誤的若干規定》[10]等一系列反腐倡廉黨內法規的出臺，1954年1月中共中央出臺了《關于處分黨的組織及黨員的批準權限和手續的規定》，主要對紀律處分、批準、取消處分等問題進行了程序方面的具體設置，中央紀委也于1954年1月制定了富含程序性規范的《中央紀律檢查委員會關于處理控告、申訴案件的若干規定》，這是黨的歷史上第一次在執行紀律和維護紀律方面作出的程序性規定，為有效開展紀律檢查工作提供了基本遵循[11]。總的來看，受“重實體而輕程序”傳統法治觀念的影響，當時黨內程序性規范的發展程度相較實體性規范略顯滯后，調整對象較為單一，基本集中在黨的紀律執行以及黨員入黨手續等領域，覆蓋范圍不夠全面。

2. 名稱使用較為隨意。在此階段，出于黨內法規更多被視為是黨化解現實問題、強化組織動員、完成政治任務與實現政黨使命的工具和手段的原因[12]，同時囿于黨內立規水平和國民文化水平的限制，黨內法規的制度便利功能較為凸顯，黨內程序性規范也隨之顯現出規范化和法治化的水平不高的問題。其表述方式更多強調通俗易懂與簡便易用。另外規范性建設不足的問題也較為明顯地體現在對黨內程序性規范的稱謂使用較為混亂、規范性不足等方面。一方面，一些富于黨內程序性規范的黨內法規文件的名稱表述不夠直觀明了，如1925年8月31日印發的《中央通告第53號》，其內容對入黨手續進行了較為詳細的規定，但在黨內法規文件的名稱中卻并未有相關體現;另一方面，對“程序”的稱謂大多使用“手續”等通俗易懂但規范性較低的稱謂方式，如“關于處分黨的組織及黨員的批準權限和手續的規定”“黨員標準八個問題和入黨手續的綜合教育”“必須在查明事實后，按照規定的手續開除出黨”“黨內一切斗爭必須完全按照黨的合法手續進行”等[13][14]。從詞義的角度來講，手續更加強調完備齊全，手續不齊全不一定會影響結果，可以進行補辦;程序作為解決具體問題、作出某種決定的標準化過程，在完備齊全的同時強調流程的先后順序。從邏輯學的角度來講，手續之于程序，好比局部之于全局，程序的內涵相較于手續更強調過程，內涵更加完整，手續可以視為程序的組成部分。因此，為了能夠實現形式理性和程序正義，對黨內程序性規范的稱謂可以選擇使用含義更加準確、規范性色彩更加鮮明的“程序”而非“手續”。

3.程序運行效果不佳。在此階段，黨內程序性規范文本的發展初見雛形，但實際運行效果卻不甚理想。井岡山時期，毛澤東同志指出：“封建時代獨裁專斷的惡習慣深中于群眾乃至一般黨員的頭腦中，一時掃除不凈，遇事貪圖便利，不喜歡麻煩的民主制度。”[15] 72作為保障決策民主、選人用人民主和選舉民主得以科學、真實、公正開展的黨內程序性規范，在此階段的運行效果并不理想，普遍存在著有規不依、執規不嚴的問題。如《中國共產黨第一個綱領》、二大通過的《中國共產黨章程》及第一、第二次修正章程均明確規定“本綱領須經全國代表大會三分之二代表同意，始得修改”“修改黨章的權限屬于全國代表大會。本黨章的解釋權屬于中央執行委員會”，但黨章的部分內容卻被中央（擴大） 執行委員會（中央委員會）、中央政治局通過的“議決案”“通告”等修訂[16]。又如1925年8月中央局第五十三號通告修改了第二次黨章修正章程中關于入黨介紹人的規定，1925年10月中共中央擴大執行委員會通過的《組織問題議決案》又修改了候補黨員的候補期，第三次修正章程決案更是由中央政治局會議完成，這深刻暴露出在當時有明確條文規定的情況下，仍存在黨內法規修訂主體不適合、修訂方式不規范的問題。再者，二大黨章明確提出“各組，每星期由組長召集會議一次;各支部每月召集全體黨員或組長會議一次……”[9]，但在上海的五個黨小組中，1924年5月僅有第一組召開了三次黨小組會議，其余四個小組的開會次數均未達到上述要求，甚至有兩個小組一次會議也沒有開過。此外，在黨費的收繳方面，雖然自二大修訂黨章起黨內法規就對黨費繳納進行了規定，并有“無故欠交黨費三個月”就必須開除出黨的條款，但到中共三大時卻仍存在“繳納黨費的黨員不到十分之一”的問題[9]。這些現象普遍存在于黨的建設的方方面面，究其緣由，黨內程序意識不夠牢固、黨內程序性規范發展程度不夠成熟、黨內程序執行力度不足等原因均會影響黨內程序的運行效果，從而削弱黨內法規對黨的領導和黨的建設活動的規范作用。

（二）1978-2013：逐步規范化的調整期

1978年黨中央召開的十一屆三中全會強調，國要有國法，黨要有黨規黨法，要根據黨的歷史經驗，健全黨的民主集中制，健全黨規黨法，嚴肅黨紀。民主集中制是黨內法規制度建設的核心，也是黨內程序性規范發展的邏輯起點，十一屆三中全會的撥亂反正，使回歸法治與弱化人治成為基本的社會共識，為了保證黨的自身建設向著規范化、制度化方向邁進，黨內程序性規范乃至黨內法規制度體系均得到了進一步發展，此時期黨內程序性規范的發展特點可以概括為。

1. 覆蓋范圍持續擴大。在此階段，《黨政領導干部選拔任用工作監督檢查辦法（試行）》《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》《中國共產黨巡視工作條例（試行）》《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》等一系列含有大量黨內程序性規范的黨內法規相繼出臺，黨內法規在立規、備案、審查、執規等環節中越來越注重程序的重要價值，黨內程序性規范的作用日益凸顯，覆蓋范圍持續擴大。以黨內法規的立規環節為例，1990年，中國共產黨首次頒布“制定程序”類黨內法規，即《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，其中第二條規定“黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱”。該條例的出臺標志著官方首次對“黨內法規”的定義有了明確的界定，也釋放出立規者在以“制定”為代表環節的程序性保障意識不斷提高的積極信號，是黨內法規制定工作進入程序化、規范化的重要一步。

2. 程序意識得到強化。思想建黨和制度治黨是對古田會議思想建黨原則的繼承、發揚和提升，在此階段，中國共產黨開始注重和強化意識領域的普遍倡導，比如在干部培訓教材中開始強調“廣大黨員可以通過黨內有關法規程序，不斷擴大對黨的決策及其執行的參與程度”“加強制度的建設和研究，使黨的領導方法規范化、程序化，……規定各級黨組織的領導工作程序，減少工作中的隨意性，提高黨的領導方法的科學性”[17]。這表明，在黨的自身建設方面，程序意識已逐漸覺醒，黨的民主集中制原則也因此得到了進一步的發展與完善。

3. 黨章引領不斷增強。黨章作為引領中國共產黨發展方向的旗幟，對黨內法規制度體系的發展起著總攬性、先導性、引領性的作用。黨的十六大在修改黨章時，對黨內議事和決策的程序做出了重大調整，增加了一些程序上的表述，為程序性規范進入黨內法規起到了示范作用。比如在黨章第十條第五項的規定中明確：“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定。”此處以“黨章”這一最根本的黨內法規為載體，對黨委內部議事和決策提出了程序方面的要求，以提高決策的科學化、民主化水平，為黨內法規制度體系增強程序性規范的設置作出表率。

4. 學界學者逐漸關注。隨著黨內法規制度體系的不斷發展，有學者意識到黨內法規制度建設中的黨內程序性規范缺位問題，在對“加強黨規黨法建設”提出具體實現路徑時，明確提出要“加強程序性黨規黨法建設”，并強調黨內法規建設一直是我們黨制度建設方面的一個十分薄弱的環節。長期以來，我們黨之所以出現有規不依、執紀不嚴、違紀不糾的現象，并不是我們黨對黨組織和黨員的行為規范沒有作出規定，而是在于缺乏應有的、完備的關于如何執行，怎樣保證執行這些規定的具體程序和法規[18]。由此，黨內程序性規范作為黨內法規體系中的薄弱環節受到學界的關注，但遺憾的是，目前鮮有對其進行專門研究和討論的成果出現。

（三）2013年至今：全面推進的成熟期

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央大力推進黨的制度建設，黨內法規制度體系呈現出前所未有的發展活力和強大生機。《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》（以下簡稱《“一五”規劃》）和《中共中央關于全面推進依法治國若干重問題的決定》的出臺，標志著黨內法規體系建設從此邁入了全新的發展階段，黨內程序性規范隨之迎來了新的發展機遇。在此階段，黨內程序性規范的發展特征為。

1. 頂層設計不斷加強。在此階段，黨中央先后頒布了《“一五”規劃》《關于加強黨內法規制度建設意見》和《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022年）》，《“一五”規劃》中明確指出，黨內法規制度體系要以“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”為發展目標，加強對已有黨內法規制度的配套建設，程序性、保障性、懲戒性規定得到強化。《關于加強黨內法規制度建設意見》強調，制定黨內法規制度方向要正確、內容要科學、程序要規范。簡言之，中國特色社會主義制度進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央對黨內法規制度體系建設提出了與程序性規范建設有關的新要求。作為黨內法規制度體系的重要組成部分，黨內程序性規范迎來了全新發展機遇。

2. 數量和質量雙重發展。為加強程序性規范的保障功能，破解黨內法規“執行難”的現實問題，《中國共產黨發展黨員工作細則》《中國共產黨黨組工作條例（試行）》《中國共產黨地方委員會工作條例》等一系列中央黨內法規相繼得到制定（修訂），為發展黨員、黨組工作、黨委決策等程序方面的工作提供了基本制度遵循，填補了相關領域黨內程序性規范的空白。這些主要由黨內程序性規范組成的黨內程序性法規的出臺，對規范某一領域重要活動的開展有積極影響，能夠有效推動黨內法規制度實現“立得住、行得通、管得了”的目標，在很大程度上推動了黨內法規質量的提升。

3. 中央和地方上下貫通。黨實行了以統分結合、以上率下的黨內法規制定體系。在此階段，黨內程序性規范的制定主體上至中央、下至地方，向著多層面立體式的規范體系邁進。例如主要由黨內程序性規范構成的《中國共產黨問責條例》（2019年修訂）共13條，條例中涉及到有關問責程序的規定相對比較籠統，并規定具體實施辦法由各省、自治區、直轄市黨委，中央各部委，中央國家機關各部委黨組（黨委）具體做出，這與現行有效的《湖北省實施〈中國共產黨問責條例〉辦法》等地方性黨內法規相互呼應，此種設置體現出由中央到地方、由宏觀到微觀、由抽象到具體的規范化體系的逐漸形成。

綜上，歷史地看，黨內程序性規范逐漸得到黨中央的重視，并且在內容和體例上均得到了較為明顯的發展和完善，總體向著法治化、規范化的趨勢邁進，究其嬗變原因主要有三：一是由于頂層設計帶來的直接影響，黨內法規作為政黨的自治規范，政策的下達和立規者意識的變化，都將影響黨內法規立規工作的頂層設計，從而直接對黨內程序性規范的設置造成影響;二是出于實踐需要帶來的現實影響，黨內實體性規范的落實離不開黨內程序性規范的保障，伴隨著黨內實體性規范乃至黨內法規體系的不斷發展，對黨內程序性規范的現實需求不斷擴大，由此促進了黨內程序性規范的出臺;三是由于黨內法規制度體系日漸完善帶來的制度要求，“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”作為黨內法規制度體系的目標，這從制度層面對黨內程序性規范的發展產生了積極作用。總體而言，黨內程序性規范的發展雖然起步較早，但已然成為了黨內法規制度體系建設中的薄弱環節，作為黨內治理領域的執行標準和程序保障，黨內程序性規范的發展需要得到科學的規劃和體系性的構建，以滿足黨內法規工作發展的現實需要。

三、黨內程序性規范的發展特點

從黨內程序性規范三個歷史階段的發展脈絡以及各個階段所呈現的特點可以看出，黨內程序性規范的發展呈現出一定的規律性、演進性特征。通過梳理提煉，主要體現為以下三個方面：

（一）法治化趨勢更加明顯

現代法治的真諦在于規范權力運作，防止國家權力侵害個人權利。其中，程序的法治化生動體現了現代理念的秩序價值，有利于國家法治建設的順利實現。“法治思維是一種規則思維、程序思維，它以嚴守規則為基本要求，強調法律的底線不能逾越、法律的紅線不能觸碰，凡事必須在既定的程序及法定權限內運行”[19]。從這個意義上來說，黨內程序性規范的發展和完善，是中國特色社會主義制度體系逐步完善的重要標志，也是中國政治文明進步的體現。歷史地看，黨內程序性規范的法治化發展，主要體現在加強對黨內法規的公開，落實對黨員權利的伸張，強化對權力運行的監督等方面。

公開是法治的生命線[20]，也是黨內法規效力的保障。習近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上提出3條意見，其中就指出要“強化公開，繼續推進黨務公開、政務公開、廠務公開等，讓廣大黨員群眾在公開中監督，讓黨員領導干部在接受監督中謹慎用權”。強調黨內法規的公開性，是以法治思維管黨治黨的重要體現。在黨內法規的公開要求上，2019年新修訂的《黨內法規制定工作條例》第29條細化了黨內法規不公開的具體情形以及公開的途徑和方式，修正了此前規定簡單、表述模糊的問題，使黨內立規活動更加透明。

法治思維需要確立有權利就有救濟、無救濟則無權利的程序規則。《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）作為黨從嚴治黨的利器及問責領域的根本制度遵循，自2016年出臺后，對全面推進從嚴治黨發揮了不可或缺的作用。面對新情況新問題，2019年中共中央印發了新修訂的《問責條例》，增加了對問責程序的設置，從啟動、調查、報告、審批、實施等各個環節對問責工作予以全面規范。其中，第20條和第21條新增了問責對象的申訴機制及問責決定的糾錯機制。這是在“以義務為優先”為價值取向的黨內法規領域[21]，通過二次分配的機制，對公平正義的缺損作出修補的巨大進步，也是黨內程序性規范向法治化方向發展的有力例證。

從黨內法規的備案審查標準來看，2019年新修訂的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》在明確審查機關對黨內法規和規范性文件的審查標準時，在以往的審查標準中新增了“是否符合制定權限和程序”作為“合法合規性審查”的具體要求。這表明，在黨內法規的制定過程中，是否符合程序正義已被視為黨內法規“合法合規性”的重要判斷標準。

（二）規范化程度不斷提升

中國共產黨黨內立規制度建設進程凸顯出逐步規范化的嬗變態勢，這可以從以下三個方面展現出來。

首先，黨內法規制定程序的規范性取得了長足進步。黨內法規制定程序是黨內法規制定過程中所要遵循的時間和空間上的步驟和方法[22]。1990年7月，中共中央印發了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），分起草、審定和發布三個主要部分對黨內法規制定工作進行了具體設置。作為在黨內具有“立法法”地位的文件，《暫行條例》的出臺改變了以往黨內法規名稱使用混亂、制定權限不清、制定程序隨意的情況，為黨內法規向科學性、規范性發展提供立規環節的制度保障。2019年9月，中共中央印發了新修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》），對黨內法規的規劃與計劃、起草、審批與發布進行了全鏈條式的細致規定，完善了黨內法規制定的前置審核程序及審議把關機制，提高了《制定條例》的實踐性。總的來看，黨內法規制定程序作為黨內法規制度發展的“源頭”，其規范性得到了顯著增強。

其次，黨內程序性規范的內容精確性得到了提升。例如在基層組織黨代表的產生程序方面，1990年版《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》規定“代表的產生不符合規定程序的，應責成原選舉單位重新進行選舉;代表不具備資格的，應責成原選舉單位撤換”，但卻未有相關條款具體對代表產生的程序進行細化;2020年修訂后的《中國共產黨基層組織選舉工作條例》第十條中新增了四款內容，對代表產生的提名、初選、審查、確定等環節均進行了較為細致的規定，有效提高了選舉工作中代表產生過程的規范性，與此同時，第十二條中還補充規定，“不同領域、不同類型和不同層級黨的基層組織，其委員候選人的條件，根據黨中央精神和上級黨組織要求，可以結合實際情況進一步細化”。選舉作為實現程序正義的重要環節，能夠在一定程度上反映黨內程序性規范的發展趨向，逐漸細化的規范設置，不僅有利于程序性條款“落地”，也能夠有效防止制度成為寬嚴失度的“橡皮筋”。

再次，黨內法規外在形式趨于規范。隨著黨內法規制度體系科學化水平不斷提高，黨內程序性規范在立規技術的運用、文件名稱的使用以及相關概念的選擇上均趨于規范。在立規技術上，2020年新修訂的《中國共產黨基層組織選舉工作條例》，將數字表達全部予以規范化，將1990年版本中“不超過一年”修改為了“不超過1年”，“五百名以上”修改為了“500名以上”，“一百至二百名”修改為了“100至200名”，“百分之二十”修改為“20%”，此種發展表明黨內程序性規范的設置已從宏觀建制階段進入細節規范階段，在一定程度反映出黨內立規技術的不斷發展與成熟。在名稱使用上，《暫行條例》出臺前，黨內法規文件沒有統一的名稱使用規則，黨內法規名稱與其效力位階不相符合的情形時有發生，例如1990年中共遼寧省委制定的《中國共產黨遼寧省黨內法規制定程序暫行條例》和1994年5月中央紀委制定的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》均使用了“條例”的名稱。根據《暫行條例》及《制定條例》的相關規定，中央紀委和省級黨委制定的黨內法規均不允許使用“條例”作為名稱，此類現象在《暫行條例》及《制定條例》出臺后都得到了明顯改善。在概念選擇上，在中共中央辦公廳2019年1月6日印發的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》中第四十條、第四十一條及第五十七條中首次在黨紀措施中以“留置”一詞取代了“雙規”。從黨內法規與國家法律銜接協調的角度來看，概念的規范化有利于實現黨內法規與國家法律的銜接與貫通，去除了一些表達方式和外在形式上的阻礙。

（三）體系化程度更加完善

黨內程序性規范的體系化，一方面是指黨內程序性規范在同一文本中并非毫無秩序或目標的簡單拼置，其建構與設置要遵循一定順序和邏輯[7];另一方面是指在黨內法規制度體系的總體布局之下，黨內程序性規范也呈現出結構化的發展趨勢。

在同一文本中，黨內程序性規范通常以兩種形式出現，即單一條款或獨立章節。當程序性規范以單一條款的形式出現時，其內容多包含宏觀粗線條式的頂層設計，且此種方式較多存在于黨章、準則、條例等位階較高的黨內法規文件當中。例如《中國共產黨地方委員會工作條例》第二十條規定“黨的地方委員會及其常委會議事決策應當堅持集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定，實行科學決策、民主決策、依法決策”。這種設置方式對配套性黨內法規和下位黨內法規的出臺以及具體性條款的設置均能起到一定程度的指引作用，并且對上位與下位黨內法規、主干與配套黨內法規的內容保持邏輯的一致性與貫通性產生積極影響。當程序性規范以章節的形式出現時，其在同一黨內法規文件中與實體性規范相互區別、相互保障、相得益彰，在結構排布上，呈現出實體性規范先于程序性規范出現的特點。例如《關于處理建國前黨員脫黨期間黨籍、黨齡問題的幾點補充規定》第五章規定審批手續問題的程序性規范與關于規定脫黨期間黨籍、黨齡問題的處理原則、各種脫黨情況以及不同人員的實體性規范共同存在于同一黨內法規文件中，自成章節，在保持相對獨立的同時又與相關實體性內容相互呼應。又如《中央機構編制委員會工作規則》第二章規定會議制度、第四章規定文件審批，與“辦事機構”“任務和職責”共同構成這部完整的黨內法規。再如《評比達標表彰活動管理辦法（試行）》第四章規定審評程序，與適用范圍、審批原則等實體性規范共同存在，相互呼應等等。

在黨內法規制度體系的總體布局下，一方面，不同位階的黨內法規中程序性規范漸成體系。例如《中國共產黨章程》第五條規定“發展黨員，必須把政治標準放在首位，經過黨的支部，堅持個別吸收的原則”。該原則性條款中涉及程序性內容的“發展依托”“發展原則”的較為宏觀的規定均在《中國共產黨發展黨員工作細則》的規則性條款中得到進一步細化。又如《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》第六條規定要“嚴格按程序決策、按規矩辦事”、第八條規定“落實干部選拔任用工作紀實制度，確保每個環節都規范操作”、第十一條規定“紀檢監察、司法機關嚴格依紀依法按程序對涉嫌嚴重違紀違法行為進行調查”。以上原則性條款體現了在黨政領導干部選拔任用、紀檢監察機關行使調查職能過程中對于程序保障的相關要求，也相應在《黨政領導干部選拔任用工作有關事項報告辦法》《地方黨委常委會向全委會報告干部選拔任用工作并接受民主評議辦法》《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例實施細則》等黨內法規文件中得以發展。另一方面，不同層面的黨內程序性規范按照統分結合、以上率下的體例，使得黨內程序性工作得以深入推進和高效落實。再如包含較多程序性內容的《黨政領導干部考核工作條例》涉及到有關黨委（黨組）書記抓基層黨建工作程序的規定相對比較籠統，《黨委（黨組）書記抓基層黨建工作述職評議考核辦法》則進一步細化了考核的程序性規定，這與深圳市委印發的《黨支部書記履行黨建工作職責考核辦法（試行）》等現行的有效的地方黨內法規相互呼應，形成了由中央黨內法規——部委黨內法規——地方黨內法規構成的上下貫通、粗細有別的程序性規范體系，既包含宏觀層面起到創設制度作用的宏觀指引規范，也包含了具有可操作性的具體規范。

四、對黨內程序性規范發展面向的思考

黨內程序性規范具有獨立的程序正義價值，同時發揮著規范權力運作、監督權力運行、減少人治恣意的關鍵作用，是黨內實體性規范得以落實的具體路徑。黨內程序性規范的法治化、規范化、體系化，能夠推動黨的領導和黨的建設活動的規范化、科學化，有利于黨內法規更好發揮管黨治黨、執政治國的保障作用，從而深化黨內法規體系契合中國特色社會主義法治體系。

（一）黨內程序性規范要以“程序嚴密”為戰略發展標準

2013年5月28日，《中國共產黨黨內法規制定條例》印發，其中第 8 條規定“逐步構建內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規制度體系”。同年11月27日，《“一五”規劃》又明確提出，到 2017 年“爭取基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架，使黨內生活更加規范化、程序化……”;到建黨 100 周年之際“全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系”。這表明，程序性規范作為黨內法規制度體系的重要組成部分，在我們黨首次對黨內法規制度體系的發展目標進行頂層設計時，對其重要性就有著準確、清晰的認識，也為黨內程序性規范的發展指明了前進方向。

程序嚴密是實現黨內治理法治化的內在要求，是依規治黨的制度體現。具體而言，程序嚴密可以從全覆蓋、高標準、高質量、可操作等4個具體環節來實現。首先，程序嚴密應當以“1+4”為基本框架對各領域黨內法規制度實現全覆蓋，在黨的組織法規制度領域需要著重完善民主評議、選舉工作等方面的程序性規定，在黨的領導法規制度領域應重點對黨的領導方式和領導程序進行規范，在黨的自身建設法規制度領域要將黨的組織建設和反腐倡廉建設作為實現程序性規范全覆蓋的兩個抓手，在黨的監督保障法規制度領域，則應加強與黨員權利保障相關的程序性規范設置。其次，程序嚴密應當實現為黨的純潔性和先進性提供制度保障的高標準，中國共產黨作為執政黨，對資源的支配權力很大，時刻受到各種考驗和誘惑。領導干部特別是高級干部手中掌握著人民賦予的權力，在權力運行中必須自覺接受權力制約和監督。因此，想要永葆黨的純潔性和先進性，需要以高標準推進權力運行程序化和透明化。再次，程序嚴密應當以良規善治為導向實現高質量發展，黨內程序性規范目前為很多領域解決了“無規可依”的問題，但在一定程度上仍然存在“牛欄關貓”等制度“形象工程”，程序作為制度得以有效執行的保證，務必講求實效，確保其自身行得通，才能使實體性、保障性規范立得住、管得了，從而提升黨內法規制度的執行效率。最后，程序嚴密應當以務實管用為標準實現可操作。最大限度釋放黨內法規的制度威力，要求黨內法規在規劃、起草、審批與發布、適用于解釋、備案、清理與評估等各個環節都能按照一定程序規范運行、落地實施，因而應當盡量規避程序性規范的原則性、籠統性表述，或為原則性表述設置相應的配套性規范，為黨內法規的實施提供明確的標準，提高黨內法規的可行性和實效性，從而為制度優勢更好轉化為治理效能提供現實路徑。

（二）黨內程序性規范要以“便利管用”為宏觀立規原則

注重對黨內程序性規范的建設，并非單純為黨內法規的運行套上冗雜程序的“絆馬索”，而是要在堅持完善程序性規范的前提之下，以“便利管用”為宏觀立規原則，在規范權力運作的基礎上，提高黨內法規的操作性和時效性。

從頂層設計的角度來看，黨內程序性規范的指導原則經歷了逐漸成熟的發展過程。1990年《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》第六條確立了黨內法規制定的5項原則，其中一項為“既注重配套完備，又防止繁瑣過濫”，在此階段立規者僅注意到配套性規范的保障作用，尚未對程序性規范的重要性予以正確認識;2013年《中國共產黨黨內法規制定條例》第七條確立了黨內法規制定工作應當遵循的8項原則，其中之二為“有利于推進黨的建設制度化、規范化、程序化”“注重簡明實用，防止繁瑣重復”，這表明隨著黨內法規制度不斷向體系化、規范化發展，程序作為限制恣意、專斷和裁量的保障[23]，開始受到立規者的重視，同時也對其提出了“簡明實用”的具體要求;同年，習近平總書記指出，黨內法規制度建設要“本著于法周延、于事有效的原則”，同時“確保針對性、操作性、指導性強”[24]。2019年《制定條例》第七條將此前“注重簡明實用，防止繁瑣重復”的要求修改為“堅持便利管用，防止繁瑣重復”，并刪去了“有利于推進黨的建設制度化、規范化、程序化”的規定。2020年，中共中央辦公廳法規局結合以往實踐經驗和相關要求，將黨內法規制度建設中與程序性規范相關的原則具化為“于規周延、于事有效、務實管用、簡便易行，注重實體性規范和程序性、保障性規范的結合和配套，既明確怎么辦，又明確違反制度規定怎么處理，確保制度針對性、操作性、指導性強”[4]。

綜上所述，以2019年新修訂的《制定條例》中“注重簡明實用，防止繁瑣重復”的立規原則為基準，結合中共中央辦公廳法規局的具體要求，可以發現，黨內程序性規范在立規原則上有著鮮明的功能主義導向，要求立足實踐、注重效率、追求效果，這有利于黨內法規制度擺脫落實不力的困境，也與黨內法規“內容是黨建，形式是法規”的本質特征相契合[25]。同時，黨內程序性規范的發展需要處理好追求“便利管用”與權力意識深重之間的關系，黨內程序性規范的直接目標是使實體性規范得以落實，使黨內法規的執行力得到提升，而權力意識深重會視程序礙手礙腳，忌憚程序規則[26]，其二者之間會產生相互作用的原因，在于程序性規范會監督和制約權力運行，而政治性是黨內法規與生俱來的紅色基因。因此，要謹防“便利管用”成為權力意識深重的合法性背書，從而削弱黨內程序性規范應當發揮的效能。

（三）黨內程序性規范要以“規范權力運行”為內在機理

權力是一把“雙刃劍”，在依法治國與執法執政共同推進的時代背景下，中國共產黨作為中國特色社會主義事業的領導核心，黨的領導權和執政權的行使應最大限度地避免人治恣意，走向制度化、程序化、規范化發展軌道。習近平總書記指出：“把權力關進制度的籠子里，就是要依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力。”[27]把權力關進制度的籠子并非一味地限制權力，而是以一定標準和程序提升權力運行的規范性，保障黨的領導權和執政權的正當性。

一方面，黨內程序性規范以“規范權力運行”為內在機理有利于黨永葆先進性和純潔性。腐敗是政黨的掘墓人，一切腐敗現象同黨的先進性、純潔性都是根本對立的，而腐敗的一個明顯特征就是不按程序辦事。黨的先進性和純潔性來自于黨員的先進性和純潔性，構建起嚴密的黨內程序性規范體系，能夠從多領域、各環節規范黨政領導干部及普通黨員的行為活動，為全面推進從嚴治黨提供程序方面的剛性約束，為黨永葆先進性和純潔性提供制度依托。因此，不僅要將制度建設貫穿于反腐敗斗爭之中，還要將黨內程序性規范建設貫穿于反腐敗斗爭中，讓規范權力運行成為反腐敗斗爭的重要內容。

另一方面，黨內程序性規范以“規范權力運行”為內在機理有利于黨完成從權威型政黨向法理型政黨的轉型。馬克斯·韋伯（Max Weber）曾對政治權威進行了歷史的考察和梳理，提煉出傳統型權威、魅力型權威和法理型權威三種形態，并認為法理型權威是最穩定且最有效率的，是現代性社會最為普遍的權威類型，其他兩種權威最終會向這種權威演變[28]。中國共產黨的發展歷程證明，個人魅力型權威在一定時期可能發揮著重要的作用，但并非長久之計;在新的歷史時期，亟需構建起以制度為本的法理型權威。在政黨權威進行轉型的過程中，需要黨內程序性規范對民主和政治參與方式和程序予以制度性保障，構建起黨員共同參與討論、決定和管理黨內事務的渠道，完善民主討論制度、民主決策制度、民主選舉制度等富含程序性規范的制度內容，才能在黨內建立起理性的權威。

五、結語

對黨內程序性規范予以關注，在實踐中能為推進黨內法規制度“供給側結構性改革”產生積極影響，在理論上有利于拓寬黨內法規學者對黨內法規制度體系的研究視角。以發展的眼光看，用法學思維、法學邏輯，利用法學軌道去規范黨內程序性規范的建設，是推進依法執政和依法治國的現實需要，也是持續優化黨內法規體系化建設的必然選擇。事實上，黨內程序性規范的發展應屬于黨內法規體系建設需關注的問題之一，與之相關聯的還應包含黨內程序性規范與黨內實體性規范間的關系解讀、某一方面的具體黨內程序性規范研究、黨內程序性規范的學理定位等黨內程序性規范議題的研考。

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[責任編輯：汪智力]

On the Historical Evolution and Development Orientation of Procedural Norms

within the Party

CHEN Ruoqi

Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， the partys internal laws and regulations have undergone unprecedented development. However， due to the long-standing influence of our country's long-standing legal tradition that emphasizes entities rather than procedures， the functions and effects of procedural norms within the party have not received due attention. Historically， the procedural norms within the party have gone through a budding period， an exploratory period and a development period， and have a development trend of rule of law， standardization， and systemization. In accordance with the general requirements for the establishment of the party's legal system， the development of procedural norms within the party should aim at "strict procedures"， the principle of "convenience and effectiveness"， and the internal mechanism of "regulatory power operation". The procedural standard system supporting the standard system will improve the scientific， systematic and effective of the party's legal system.

Keywords： Inner party laws and regulations; inner party laws and systems; inner party procedural norms; strict procedures; standard power operation