我國(guó)城市生活垃圾處理 PPP模式的問(wèn)題與對(duì)策

方伶俐 吳思雨 王君麗 張紫微

[摘? ? 要] 近年來(lái)，我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了日新月異的成就，但城市固體廢棄物以及生活垃圾量卻居高不下，為有效解決令人困擾的“垃圾圍城”問(wèn)題，政府在處理城市生活垃圾時(shí)積極引入并推廣了PPP 模式。通過(guò)資料分析發(fā)現(xiàn)，目前PPP模式在我國(guó)城市生活垃圾處理中的應(yīng)用仍存在PPP項(xiàng)目參與度不高、資金緊張、監(jiān)管力度不夠等問(wèn)題。因此，可以通過(guò)建立有效的外部激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)私人部門活力;深入推進(jìn)政府“放管服”建設(shè)，營(yíng)造良好的運(yùn)營(yíng)環(huán)境;加強(qiáng)財(cái)政支持，拓寬投融資渠道;加強(qiáng)政府監(jiān)管，推動(dòng)PPP模式良性發(fā)展;完善公眾參與機(jī)制，激發(fā)公眾主體意識(shí)。以期為PPP模式的完善及其在城市生活垃圾處理中的更好應(yīng)用提供借鑒。

[關(guān)鍵詞] 城市生活垃圾;垃圾處理;PPP模式; “放管服”建設(shè);城市治理

[中圖分類號(hào)] F420? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2021）04-0074-07

引言

隨著我國(guó)城市規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，各城市人口規(guī)模也隨之逐年遞增，使得城市生活垃圾的生產(chǎn)總量和排放總量迅速增長(zhǎng)，最終加重了垃圾處理的負(fù)擔(dān)。住建部公布的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城市生活垃圾年均規(guī)模大約在4億噸以上，而且仍在以約8%的速度逐年遞增。在人口稠密的大城市，生活垃圾處理速度的提高遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于垃圾產(chǎn)量的增長(zhǎng)速度，許多大中型城市都飽受無(wú)盡的“垃圾圍城”之苦。日益嚴(yán)重的“垃圾圍城”現(xiàn)象與人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要格格不入，也與可持續(xù)發(fā)展理念、綠色發(fā)展理念背道而馳。因而，城市生活垃圾的有效處理成為各個(gè)城市的當(dāng)務(wù)之急。

我國(guó)城市生活垃圾分類處理最早開始于20世紀(jì)90年代。2000年，北京、上海、南京等8個(gè)城市先后被設(shè)為垃圾分類先行試點(diǎn)區(qū)域，城市生活垃圾的分類工作正式開始貫徹施行。2016年，我國(guó)垃圾分類迎來(lái)新紀(jì)元，城市生活垃圾分類處理工作在全國(guó)各大城市井然有序地進(jìn)行。這一時(shí)期，城市生活垃圾分類工作雖初顯成效，但仍未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。與此同時(shí)，為了更好地激發(fā)市場(chǎng)主體的活力，提供更高質(zhì)量、更可持續(xù)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，PPP模式開始在我國(guó)各大中型城市大規(guī)模推廣和應(yīng)用。PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用最早可以回溯到20世紀(jì)80年代，在長(zhǎng)達(dá)幾十年的探索進(jìn)程中，PPP模式基本處于停滯不前的狀態(tài)。直至2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出，允許通過(guò)特許協(xié)議、委托經(jīng)營(yíng)等方式，在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理當(dāng)中引入社會(huì)資本，PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用才得以涅槃重生。總體來(lái)看，將運(yùn)用廣泛、優(yōu)勢(shì)突出的PPP模式應(yīng)用到陷入困境的城市生活垃圾處理中，不僅能夠產(chǎn)生良好的效果，也將為城市生活垃圾處理問(wèn)題的解決提供新模式、新理念、新途徑，帶來(lái)新的發(fā)展。

一、我國(guó)城市生活垃圾處理PPP模式的應(yīng)用

當(dāng)下我國(guó)垃圾處理的方式主要以衛(wèi)生填埋、高溫堆肥和焚燒等簡(jiǎn)單處理為主，從實(shí)際操作和處理效果來(lái)看，這些措施和方法并不是最佳的選擇。垃圾處理的“三化”程度不高、二次污染嚴(yán)重等問(wèn)題日益凸顯;“生活垃圾處理費(fèi)收繳率偏低、‘垃圾處理財(cái)政性資金支出逐年下降、再生資源回收利用規(guī)模較小”[1]等問(wèn)題突出。同時(shí)，城市生活垃圾處理的綜合能力和整體水平在各區(qū)域、各城市之間也存在著較大的差異，呈現(xiàn)出重點(diǎn)城市的生活垃圾處理整體規(guī)劃和各項(xiàng)設(shè)施建立的整體布局較為成熟，而中小型城市的處理方法簡(jiǎn)單且水平較低，重點(diǎn)城市的生活垃圾處理項(xiàng)目規(guī)劃和相關(guān)設(shè)施建設(shè)有著中小城市無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)[2]。除此之外，對(duì)于城市生活垃圾的處理，“之前的政府包干模式已無(wú)法滿足傳統(tǒng)的方式，大部分原因是公、私兩部門關(guān)注點(diǎn)不一樣，公共部門主要以社會(huì)和環(huán)境的效益為主，而私人部門則更關(guān)注收益;再加上公共部門在技術(shù)上等投入不到位，也不能帶來(lái)很好的效果”[3]。可見，在政府資金不足、缺乏有效的管理方式、技術(shù)不夠先進(jìn)等因素的制約下，城市生活垃圾處理治標(biāo)不治本，且處理成效極為有限。

從PPP模式在國(guó)外應(yīng)用的成功案例可以發(fā)現(xiàn)，如若實(shí)施得當(dāng)，PPP模式會(huì)給政府和廣大公眾更多自主靈活選擇的空間，這種自由自主的選擇可以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，而適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)可以帶給私人部門更多投資回報(bào)率高的公共服務(wù)[4]。更重要的是，公、私部門合作的PPP模式能夠集中民間閑散資本，可以減輕公共財(cái)政負(fù)擔(dān)較重的現(xiàn)狀，補(bǔ)齊公共資金不足的短板。而且，私人部門效率高、反應(yīng)速度快，能夠以更低的成本和更快的速度滿足公眾需求，并針對(duì)公眾需求，提供產(chǎn)品更多元化、種類更豐富、需求更具有個(gè)性的服務(wù)。

在此背景下，持續(xù)深入推進(jìn)城市生活垃圾處理與PPP模式創(chuàng)造性地有機(jī)結(jié)合，成為解決“垃圾圍城”難題的最佳選擇。目前，PPP模式已在我國(guó)各大中型城市生活垃圾處理中得到愈來(lái)愈多的應(yīng)用推廣，成效顯著。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2017年，我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的投資中，PPP項(xiàng)目數(shù)達(dá)631個(gè)，總投資額達(dá)6502億元。政府借助公開、公正、公平等多種渠道進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性的招投標(biāo)，為項(xiàng)目選擇適合的投資方，運(yùn)作了不少卓有成效的項(xiàng)目案例。例如太原市循環(huán)經(jīng)濟(jì)環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)示范基地生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目、上海老港垃圾處理四期垃圾處理場(chǎng)項(xiàng)目、北京市延慶區(qū)小張家口垃圾綜合處理工程PPP項(xiàng)目，以及重慶同興垃圾焚燒發(fā)電廠等等，都取得了顯著成效。因此，將城市生活垃圾處理問(wèn)題與PPP模式創(chuàng)造性地融合貫通，不單能有效地解決了項(xiàng)目自身的資金難題，減輕政府在垃圾處理中公共預(yù)算經(jīng)費(fèi)不足的負(fù)擔(dān)，更重要的是，較為成功地處理了當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)期受生活垃圾困擾的現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)了垃圾的有效處理。

二、我國(guó)城市生活垃圾處理PPP模式應(yīng)用存在的問(wèn)題

（一）外部激勵(lì)不足、內(nèi)部動(dòng)力缺失，私人部門參與意愿低下

1. 外部政府激勵(lì)不足，私人部門缺乏參與意愿。PPP 模式的效率優(yōu)勢(shì)與激勵(lì)機(jī)制是有著密不可分聯(lián)系的。但是，現(xiàn)階段無(wú)論是外部激勵(lì)還是內(nèi)部激勵(lì)，政府都未給私人部門提供足夠的激勵(lì)和必要的幫助，使得私人部門在面對(duì)PPP項(xiàng)目時(shí)更多的時(shí)候仍是等待和觀望。

完善的激勵(lì)機(jī)制包含內(nèi)部激勵(lì)和外部激勵(lì)兩部分[5]。在外部激勵(lì)方面，首先，目前與PPP模式應(yīng)用相關(guān)的國(guó)家法律條例、規(guī)章制度有所缺失，且制度激勵(lì)不足。早在2014年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》提出，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中推廣使用PPP模式，但截至目前，關(guān)于政府與私人部門之間如何進(jìn)行利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的相關(guān)政策以及文件仍在探索當(dāng)中。除此之外， 2015年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》中，確切提出構(gòu)建激勵(lì)相容的政策保障機(jī)制，然而經(jīng)過(guò)近5年的發(fā)展，相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制建設(shè)仍未得到改善。其次，受政府公共財(cái)政預(yù)算較為緊張的限制，與私人部門參與PPP項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的減稅降費(fèi)優(yōu)惠政策仍然缺乏，財(cái)政激勵(lì)不足。再次，競(jìng)爭(zhēng)性的招投標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的公平公開公正透明等，程序激勵(lì)不足，更嚴(yán)重的是，公、私部門之間的權(quán)、責(zé)、利分配不明確，造成二者之間存在嚴(yán)重的利益失衡現(xiàn)象。在內(nèi)部激勵(lì)方面，政府給予私人部門的自主權(quán)和政策性傾斜過(guò)少，而約束太多，造成私人部門參與項(xiàng)目的積極性和主動(dòng)性無(wú)法得到充分的調(diào)動(dòng);其次，相關(guān)的私有產(chǎn)權(quán)不明晰、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不明確，極大地增加了私人部門項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，也進(jìn)一步降低了私人部門的參與意愿。

2. 私人部門內(nèi)在動(dòng)力不足，參與積極性不高。大多數(shù)私人部門是保守型投資者，在面對(duì)新的領(lǐng)域與新的模式時(shí)會(huì)靜觀其變、謹(jǐn)慎觀望，不會(huì)貿(mào)然進(jìn)入不熟悉的領(lǐng)域和采用不擅長(zhǎng)的PPP合作模式，這使得私人部門參與PPP模式的意愿大打折扣，最終能夠成功競(jìng)標(biāo)并且與政府進(jìn)行合作的私人部門更少。其次，由于城市生活垃圾處理是與社會(huì)發(fā)展和公眾社會(huì)生活密切相關(guān)的公共服務(wù)，其投資強(qiáng)度大、生產(chǎn)成本高、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、資金回收慢、即期效益低下，導(dǎo)致部分私人部門不愿意投資此類產(chǎn)業(yè)。再次，由于之前部分PPP項(xiàng)目不僅未在社會(huì)范圍內(nèi)產(chǎn)生良好的社會(huì)效應(yīng)和社會(huì)反響，反而讓私人部門的社會(huì)形象和社會(huì)影響力受到損害，加劇了公眾對(duì)有私人部門參與公共項(xiàng)目的抗拒，無(wú)形之中給PPP模式的發(fā)展帶來(lái)一定的負(fù)面影響，增加其投資的風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展壓力，從而使得私人部門在決策是否參與PPP項(xiàng)目時(shí)往往會(huì)慎之又慎。因此，由于缺乏投資意愿、盈利周期長(zhǎng)、社會(huì)效應(yīng)不足等原因，使得私人部門參與PPP項(xiàng)目的內(nèi)在動(dòng)力不足，主動(dòng)性有限。

（二）PPP項(xiàng)目資金緊張，私人部門參與有限

政府積極引進(jìn)PPP模式的一大目標(biāo)就是為了減輕政府公共財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。然而，由于企業(yè)自身資金有限，加上投融資困難且成本高昂，在將PPP模式引入城市生活垃圾處理的具體實(shí)施發(fā)展過(guò)程中，私人部門面臨的項(xiàng)目資金緊張困境并沒(méi)有得到很好地解決，致使沒(méi)有更多的社會(huì)投資充分有效地參與到城市生活垃圾處理中，已參與進(jìn)來(lái)的私人部門也明顯參與有限。具體而言，一是私人部門自身能力有限。由于參與到城市生活垃圾處理的私人部門往往本身規(guī)模較小，資金數(shù)量有限，持續(xù)性投融資能力不強(qiáng)，且存在籌措資金意愿不足的情況，加之城市生活垃圾處理是與社會(huì)公眾利益緊密相連的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，其投資收益率并不高，使得其“入不敷出”，進(jìn)而陷入資金不足的惡性循環(huán)狀態(tài)。二是企業(yè)投融資困難。受到金融體系和金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)以及銀行不良金融資產(chǎn)防控的影響，很多商業(yè)銀行為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供貸款的意愿不高，而相關(guān)的政策性金融機(jī)構(gòu)，受限于其資本規(guī)模，更惡化了城市生活垃圾處理項(xiàng)目資本匱乏問(wèn)題，融資也更加困難[6]。

（三）監(jiān)管主體不明，監(jiān)管職責(zé)不清，監(jiān)管力度不強(qiáng)

PPP模式通過(guò)公、私部門之間相得益彰的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的共同分擔(dān)、利益的共同分享。其中，政府部門的主要職能是負(fù)責(zé)政策的制定與結(jié)果的監(jiān)管。但現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)主要采用“多部門設(shè)置，分散管理”的方式，而“過(guò)多的監(jiān)管主體往往會(huì)使得權(quán)責(zé)界限不明確，極易出現(xiàn)職能相互交叉，在問(wèn)題凸顯時(shí)出現(xiàn)責(zé)任相互推諉的情況，進(jìn)而對(duì)PPP參與方造成壓力”[7]。甚至存在“在其位，不謀其政”的現(xiàn)象，使得監(jiān)管成為漏洞。一管就死，一放就亂，使得監(jiān)管變得更加困難，監(jiān)管力度也更加難以把握。此外，過(guò)多的監(jiān)管主體極易導(dǎo)致承接項(xiàng)目的主管部門不明確，從而出現(xiàn)監(jiān)管缺位使項(xiàng)目陷入無(wú)人監(jiān)管的困境中，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目的監(jiān)管效率大幅度降低。

（四）公眾認(rèn)知不足，接受度低，參與有限

作為民生服務(wù)和市政服務(wù)一部分的城市生活垃圾處理項(xiàng)目，理應(yīng)由政府提供，但在將PPP模式引入這一服務(wù)之后，將會(huì)使公眾產(chǎn)生一種需要多付費(fèi)才可享用的錯(cuò)覺，因而，公眾會(huì)對(duì)在城市生活垃圾處理中應(yīng)用PPP模式這一做法產(chǎn)生一定的抵觸心理，為推動(dòng)公私部門合作處理城市生活垃圾工作增加了難度。

事實(shí)上，作為項(xiàng)目的直接使用者與受益方，廣大公眾以及利益相關(guān)者同樣需要參與到PPP項(xiàng)目中，不僅要參與項(xiàng)目的論證與決策，為項(xiàng)目的建設(shè)和發(fā)展貢獻(xiàn)智慧，更要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的廣泛監(jiān)督。從項(xiàng)目的籌備階段到項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)行，公眾都應(yīng)當(dāng)參與其中，以協(xié)助、監(jiān)督私人部門，為城市提供更好的公共服務(wù)。但是，“在大部分PPP項(xiàng)目中，公眾進(jìn)行項(xiàng)目決策的參與大多是采用自上而下的被動(dòng)方式，且方式單一，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)和客觀條件的制約，當(dāng)切身利益遭到極大侵犯時(shí)，公眾往往只能選擇求助于媒體，這種方法滯后且作用有限，對(duì)已經(jīng)形成的項(xiàng)目決策產(chǎn)生的影響微乎其微”[8]。尤為重要的是，當(dāng)下我國(guó)公眾的自覺參與意識(shí)相對(duì)欠缺，甚至存在被動(dòng)參與和無(wú)序參與兩種極端的參與方式，使得公眾在城市社會(huì)生活垃圾處理項(xiàng)目中的參與效果大打折扣。這也在很大程度上影響了PPP模式在我國(guó)城市社會(huì)生活垃圾處理中的運(yùn)用和推廣。

（五）投資回報(bào)機(jī)制不完善，加重私人部門投資風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)下PPP模式的投資回報(bào)機(jī)制主要有使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助以及政府付費(fèi)三種模式。城市生活垃圾處理是市政部門職能之一，理應(yīng)由政府承擔(dān)，使用者付費(fèi)難免會(huì)使公眾產(chǎn)生抵觸心理。對(duì)于可行性缺口補(bǔ)助，即相當(dāng)于政府給私人部門提供的投資補(bǔ)助和價(jià)格補(bǔ)償。補(bǔ)助過(guò)低，會(huì)導(dǎo)致私人部門參與積極性和主動(dòng)性受挫;補(bǔ)助過(guò)高，則會(huì)使政府的公共財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，與引入PPP模式的最初目的相背而行。政府付費(fèi)，則由政府完全承擔(dān)私人部門的相關(guān)費(fèi)用，這一方式可能會(huì)產(chǎn)生私人部門虛報(bào)的現(xiàn)象，加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。除此之外，對(duì)于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定同樣是尚未解決的難題。因此，不完善的投資回報(bào)機(jī)制，使公、私部門之間權(quán)責(zé)利益分配不清，在加重政府負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也增加了私人部門的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致私人部門喪失信心。

三、推動(dòng)城市生活垃圾處理PPP模式應(yīng)用的對(duì)策

（一）建立有效的外部激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)私人部門活力，鼓勵(lì)其承擔(dān)公共責(zé)任

作為公共服務(wù)重要組成部分的城市生活垃圾處理，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)私人部門給予有效的激勵(lì)，增強(qiáng)私人部門參與的意愿與主動(dòng)性。政府可通過(guò)法律條例、規(guī)章制度的制定、方針政策的出臺(tái)，以及社會(huì)輿論宣傳等三個(gè)方面進(jìn)行激勵(lì)與管理，并以此引導(dǎo)私人部門積極、主動(dòng)地承擔(dān)社會(huì)公共責(zé)任[9]，為市民提供優(yōu)質(zhì)可靠的公共服務(wù)。

首先，要加快完善法律法規(guī)建設(shè)。同時(shí)，應(yīng)轉(zhuǎn)變立法思路，從強(qiáng)制性向激勵(lì)性轉(zhuǎn)變，從行政命令為主逐步過(guò)渡到自主治理為主[10]。為此，不僅要加強(qiáng)PPP模式中相關(guān)項(xiàng)目單行條例基本法建設(shè)，而且單行條例的法律位階也要與其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制法形成銜接。其次，制定、實(shí)施系列扶持方針和配套政策。政府應(yīng)制定并頒布實(shí)施相應(yīng)的投融資、貸款政策，為私人部門提供便利。再次，發(fā)揮輿論的引導(dǎo)作用。最大限度地發(fā)揮媒體部門的輿論宣導(dǎo)作用，對(duì)當(dāng)前私人部門提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品進(jìn)行報(bào)道、宣傳，幫助私人部門建立良好社會(huì)形象和企業(yè)形象，不斷改善并提高公眾對(duì)私人部門的認(rèn)知，增強(qiáng)信任度。

除此之外，充分有效的競(jìng)爭(zhēng)可以激發(fā)私人部門的活力。政府可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)的途徑引入多個(gè)企業(yè)，在私人部門之間形成競(jìng)爭(zhēng)，倒逼私人部門進(jìn)行改革，改進(jìn)老舊、落后生產(chǎn)技術(shù)，使用更科學(xué)的生產(chǎn)方式，來(lái)提高效率，提供更環(huán)保、更便捷的城市生活垃圾處理服務(wù)。具體而言，有效的競(jìng)爭(zhēng)主要涉及兩個(gè)層面，一是競(jìng)標(biāo)之前，二是競(jìng)標(biāo)之后。競(jìng)標(biāo)之前的充分競(jìng)爭(zhēng)，要求政府全面考察PPP主體各方面的資質(zhì)條件，對(duì)其進(jìn)行綜合考察，最終選出最能勝任的企業(yè)，承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。競(jìng)標(biāo)之后仍然需要充分競(jìng)爭(zhēng)，為私人部門保留競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，但是不可過(guò)多，一兩家即可，讓其之間形成有效的競(jìng)爭(zhēng)，喚起私人部門的主觀能動(dòng)性和主動(dòng)創(chuàng)新性，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)與合作，不斷改進(jìn)管理方式、提升技術(shù)等，使垃圾處理的“三化”水平和效率得到進(jìn)一步提升。

（二）深入推進(jìn)政府“放管服”建設(shè)，營(yíng)造良好的運(yùn)營(yíng)環(huán)境

在PPP模式中，政府可以加強(qiáng)推進(jìn)和落實(shí)“放管服”建設(shè)，簡(jiǎn)政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)。簡(jiǎn)政放權(quán)，適時(shí)、適當(dāng)?shù)貙?quán)力下放，降低私人部門進(jìn)入城市生活垃圾處理領(lǐng)域的門檻，簡(jiǎn)化相關(guān)項(xiàng)目的審批流程，在一定程度上放寬對(duì)PPP項(xiàng)目主體的管制，包括價(jià)格管制以及進(jìn)入管制，在政策規(guī)范的前提下，盡可能多地給相關(guān)的私人部門提供可及的便利。同時(shí)加強(qiáng)部門管理建設(shè)，清理多部門重復(fù)管理的行政權(quán)，推進(jìn)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)。放管結(jié)合，利用現(xiàn)代化信息技術(shù)加強(qiáng)管理，推動(dòng)對(duì)城市生活垃圾處理行業(yè)PPP項(xiàng)目監(jiān)管方式與監(jiān)管體制的創(chuàng)新。優(yōu)化服務(wù)，為私人部門提供公平、公開、公正的生活垃圾處理項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)、招標(biāo)的環(huán)境，在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)、實(shí)施管理過(guò)程中提供良好的運(yùn)營(yíng)環(huán)境，為私人部門提供高效率、高質(zhì)量的服務(wù)，從而激發(fā)私人部門進(jìn)入生活垃圾處理領(lǐng)域的積極性。深入推進(jìn)“放管服”建設(shè)，更好地發(fā)揮市場(chǎng)主體活力，提高私人部門在城市生活垃圾處理項(xiàng)目中的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，提高生產(chǎn)效率和生產(chǎn)質(zhì)量，提供更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而推進(jìn)城市生活垃圾問(wèn)題得到更有效的解決。

值得一提的是，私人部門在城市生活垃圾處理項(xiàng)目中競(jìng)標(biāo)成功后，不僅需要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，更需要相應(yīng)的上下游產(chǎn)業(yè)鏈。競(jìng)標(biāo)成功的私人部門通常會(huì)對(duì)處理后的廢棄物進(jìn)行二次利用，這需要相關(guān)產(chǎn)業(yè)的支持與聯(lián)動(dòng)。然而通常情況下，城市生活垃圾處理廠都設(shè)在較為偏遠(yuǎn)或者較不發(fā)達(dá)的郊區(qū)，難以獲得足夠的產(chǎn)業(yè)關(guān)注和支持。對(duì)此，政府應(yīng)進(jìn)行上下游產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)與開發(fā)，形成產(chǎn)業(yè)集群和完整的產(chǎn)業(yè)鏈，為私人部門提供更好的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)環(huán)境，釋放私人部門的活力，激發(fā)私人部門的內(nèi)生動(dòng)力，使其更愿意參與到生活垃圾處理項(xiàng)目的建設(shè)中，從而提高生活垃圾處理的效率和質(zhì)量，促進(jìn)城市生活垃圾問(wèn)題的解決。

（三）加強(qiáng)財(cái)政支持，拓寬投融資渠道，完善投資回報(bào)機(jī)制，緩解資金難題

在政府公共財(cái)政預(yù)算并不特別充盈的現(xiàn)實(shí)情況下，可以通過(guò)制定實(shí)施一系列的優(yōu)惠政策和幫扶的方式，緩解私人部門資金周轉(zhuǎn)不足的難題。例如提供無(wú)息貸款、低息貸款、減免稅收等，為企業(yè)消除后顧之憂。其次，可以拓寬投融資渠道，政府可以通過(guò)抑制金融機(jī)構(gòu)籌資成本不合理上升、縮短企業(yè)融資鏈條、清理整頓不合理金融服務(wù)收費(fèi)等措施，幫助解決私人部門融資渠道受限、融資成本高、代價(jià)大的問(wèn)題。

尤其是，要完善投資回報(bào)機(jī)制建設(shè)，形成有效的投資回報(bào)模式，通過(guò)建立適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)體系，提高資源配置和利用效率，更好地促成解決PPP項(xiàng)目主體的資金難題。事實(shí)上，城市生活垃圾處理與公眾的生活有著極為重要的關(guān)系，因此可以采取“使用者付費(fèi)”的原則，制定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)補(bǔ)償部分投資成本，在一定程度上緩解資金問(wèn)題。

（四）加強(qiáng)政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督，推動(dòng)PPP模式良性發(fā)展

首先，應(yīng)成立專門的與PPP模式相關(guān)的項(xiàng)目監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督。2014年，我國(guó)第一個(gè)PPP項(xiàng)目相關(guān)工作領(lǐng)導(dǎo)小組在財(cái)政部下設(shè)成功，負(fù)責(zé)全面管理我國(guó)PPP項(xiàng)目。因此，建議在財(cái)政部下設(shè)專門的管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，依據(jù)有關(guān)PPP模式的專業(yè)知識(shí)，發(fā)展培養(yǎng)PPP模式定向管理人才，并進(jìn)行規(guī)范化管理，優(yōu)化管理流程，以此避免多頭領(lǐng)導(dǎo)，多部門管理，減少運(yùn)營(yíng)中的冗余環(huán)節(jié)和管理成本，提高管理效率。一方面，要加強(qiáng)履約管理，政府部門與私人部門簽訂的合同以及相關(guān)協(xié)議具有法律效力，需要合同雙方共同履約。另一方面，要加強(qiáng)行政監(jiān)管，政府部門可以定期對(duì)有關(guān)城市生活垃圾處理項(xiàng)目的運(yùn)行和實(shí)施情況進(jìn)行審查。

其次，社會(huì)監(jiān)督的作用同樣重要。利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代多媒體網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，開發(fā)多種渠道，使公眾對(duì)生活垃圾處理的相關(guān)過(guò)程進(jìn)行全面、直觀的了解。鼓勵(lì)群眾對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)，提高社會(huì)公眾的話語(yǔ)權(quán)。有效的社會(huì)監(jiān)督有利于降低政府的監(jiān)管難度和監(jiān)管成本，彌補(bǔ)政府監(jiān)督的不足[11]。

（五）完善公眾參與機(jī)制，激發(fā)公眾主體意識(shí)，引導(dǎo)公眾參與監(jiān)督

城市生活垃圾處理貫穿公眾社會(huì)生活的始終，PPP模式的應(yīng)用作為一次大膽的嘗試被廣泛引入城市社會(huì)生活垃圾處理當(dāng)中，公眾作為其利益相關(guān)群體，更應(yīng)當(dāng)參與項(xiàng)目。因此，公眾參與機(jī)制更應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾暎⒉粩嗟匕l(fā)展完善，以確保公眾參與到整個(gè)PPP項(xiàng)目中，一以貫之，更好地發(fā)揮其民主監(jiān)督作用。如項(xiàng)目建設(shè)之前，可以通過(guò)舉行聽證會(huì)、民主評(píng)議會(huì)等民主監(jiān)督方式，了解公眾的真實(shí)想法，聽取公眾的意見和建議，讓公眾在相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)中切身感受到自身的存在感和參與感;通過(guò)公眾參與項(xiàng)目決策的方式，將決策的科學(xué)化、民主化原則落到實(shí)處。項(xiàng)目建設(shè)之后，私人部門也應(yīng)主動(dòng)開通公眾參與渠道和途徑，自覺主動(dòng)接受公眾的監(jiān)督，確保項(xiàng)目的陽(yáng)光化運(yùn)作。

公眾參與機(jī)制的建設(shè)和完善，既需要培養(yǎng)公眾的參與意愿和參與素質(zhì)，提高公眾主動(dòng)參與意識(shí);也需要發(fā)揮非官方組織的公共職能，完善項(xiàng)目信息公開制度[12]。公眾應(yīng)當(dāng)提高自身的責(zé)任意識(shí)和參與素質(zhì)，積極有效、自覺主動(dòng)地參與項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，發(fā)揮主人翁精神，主動(dòng)當(dāng)擔(dān)監(jiān)督者角色，監(jiān)督項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)與管理成效。公眾可以利用媒體機(jī)構(gòu)以及自媒體，表達(dá)自己的意見和建議，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。此外，尤其要充分發(fā)揮社區(qū)作為基層群眾性自治組織的作用，積極主動(dòng)地向公眾傳達(dá)垃圾分類相關(guān)知識(shí)及垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)信息。

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[責(zé)任編輯：李利林]

Problems and Countermeasures of PPP Mode of Urban Domestic Waste Disposal in My Country

FANG Lingli， WU Siyu， WANG Junli， ZHANG Ziwei

Abstract： In recent years， my countrys urban economic construction has made rapid progress， but the output of municipal solid waste and domestic waste remains high. In order to effectively solve the troubled "garbage siege" problem， the government is dealing with urban domestic waste. Actively introduced and promoted the PPP model. Through data analysis， it is found that the current application of the PPP model in the treatment of urban domestic waste in my country still has problems such as low participation in PPP projects， tight funds， and insufficient supervision. Therefore， it is possible to stimulate the vitality of the private sector through the establishment of an effective external incentive mechanism; to further promote the government's "delegation of control and service" to create a good operating environment; strengthen financial support and broaden financing channels; strengthen government supervision and promote the sound development of the PPP model; Improve the public participation mechanism and stimulate public awareness of the subject. It is expected to provide a reference for the improvement of the PPP model and its better application in the treatment of municipal solid waste.

Keywords： municipal solid waste; garbage disposal; PPP model; "decentralized management and service" construction; urban governance