新型舉國體制對防控新冠疫情的制度優勢

◎黃 瑤，王 銘

1.北京航空航天大學 馬克思主義學院，北京100191；2.北京教育科學研究院 高等教育科學研究所，北京100031

新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡稱“新冠疫情”)波及全球，溯源工作在科學界尚未得出定論，病毒依然在多國肆虐，造成大量人員和經濟損失。中國作為最早公布新冠疫情的國家，也是最早成功階段性防控病毒的國家。針對突發公共衛生事件的應急管理是各國應對新冠疫情的有效手段，但是在不同國家體制、文化等背景差異下，應急管理產生不同的效果。中國新型舉國體制是對傳統舉國體制的繼承與發展，面向如此兇猛的未知病毒，我國新型舉國體制全面發揮制度優勢，是短時間取得新冠疫情防控成效的原因。

一、文獻回顧

(一)傳統舉國體制與新型舉國體制

我國“舉國體制”最早出現于20世紀50年代，主要應用于科技攻關與技術創新。1956年發布的《1956—1967年科學技術發展遠景規劃》提出，“根據國民經濟發展的需要……集中必要的力量”[1]。正是憑借這一制度的實施，新中國成功研制出了“兩彈一星”“結晶牛胰島素”等重大科技成果，實現了對西方技術封鎖的突破。

20世紀80年代，“舉國體制”概念成型，并主要應用于競技體育領域。梁欣[2]分析了傳統舉國體制對我國競技體育事業發展產生的積極影響及其弊端，為舉國體制的創新發展提供了理論起點。2010年5月，國家發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》提出，“探索完善社會主義市場經濟條件下科技創新舉國體制”，使得“舉國體制”重新轉向科技領域。這一時期，杜寶貴[3]、李哲和蘇楠[4]指出，在新的時代背景下，舉國體制應從資源行政配置向市場配置、從產品導向向商品導向、從重目標實現向注重效益和制度設計轉變。

2019年2月，習近平總書記指出：“嫦娥四號……是探索建立我國新型舉國體制的又一生動實踐。”[5]2019年成為傳統與新型舉國體制的分界，學界開始研究“新型舉國體制”究竟“新”在何處，以及其科學內涵與功能定位。新型舉國體制是探索我國政治制度優勢與市場機制互動協同的國家治理新變革[6]；其以國家發展和安全為最高目標，以現代化重大創新工程為戰略抓手，具有政治、協同及戰略優勢[7]；表現在與市場經濟、全球化、數字化這三個“新”背景的結合上[8]；是集中力量辦大事這一社會主義制度優勢的體現[9]；以國家意志支配科技活動的過程和方向，公共財政為科技創新提供規則、組織及資源保障[10]；更加重視市場配置科技資源和調動各方積極性[11]。2020年6月2日，習近平主持專家學者座談會強調：“科學技術是人類同疾病斗爭的銳利武器……要加大衛生健康領域科技投入，集中力量開展核心技術攻關，發揮新型舉國體制的優勢?！盵12]

(二)公共衛生突發事件的應急管理

現代國家制度建立以來，應急管理就納入政府公共服務職責范圍，是公共管理學科的重要研究領域[13]35-44。應急管理是對突發事件前、中、后期[14]以及全過程生命周期開展預防準備、監測預警、處置救援、恢復重建等應對活動的管理[13]22?，F代應急管理表現在對突發事件的體系性應對上，應急管理體系是應急管理相關要素構成的整體，包括應急管理的主體、過程、規范及保障等四個方面，職能有應急計劃、組織、領導、溝通、控制等。世界各國應急管理的體系、實施及效果等均受到本國政治體制、文化傳承、經濟發展等方面影響。我國應急管理體系的特點是以“一案三制”為代表，閃淳昌提出“拳頭模式”，由“黨政組織、人民軍隊、專業技術應急隊伍、社會與人民群眾、國際救援組織”這“五指成拳，迅捷有力”[15]。與其他國家相比，我國應急管理實行以政府為中心、自上而下的垂直管理方式[16]，在一些具有國際影響的突發公共事件上更能發揮出獨特的政治優勢[17]。

在此次防控新冠疫情的過程中，我國制度優勢凸顯，并將制度優勢轉化為治理效能。人民至上是我國社會主義制度優勢的底色和本質[18]。一方有難、八方支援，中國特色社會主義制度所具有的顯著優勢是抵御風險挑戰的根本保證[19]。黨的集中統一領導、全國一盤棋[20]、全面依法治國優勢、集中力量辦大事[21]等均是抗疫取得成果的條件。同時，習近平總書記也指出：“這次應對新冠肺炎疫情，暴露出我國在重大疫情防控體制機制、公共衛生體系等方面存在的一些短板，要加快構建關鍵核心技術攻關的新型舉國體制，不斷完善我國公共衛生體系，切實提高應對突發重大公共衛生事件的能力和水平?！盵22]

二、新型舉國體制的內涵與特征

(一)新型舉國體制的概念內涵

1.新型舉國體制以黨領導下的國家意志為最高目標。習近平總書記強調，“堅持黨對一切工作的領導”[23]8-16，我們黨在新民主主義革命、社會主義建設及改革開放等三個時期，順應民意、合乎時代要求，形成正確的道路、理論、制度，救國于危難、扶廣廈之將傾。黨中央的堅強領導是取得諸多成就的重要原因，黨中央領導下形成的國家意志是無堅不摧、奮勇前進的動力源泉。國家意志是國家目標的形成、體現及實現，是一種國家行為，具有整體性、全局性、戰略性、重大性、危急性等特點。國家意志包含國家近中遠期的發展目標、發展戰略以及需要發展的行業與領域、需要突破的核心技術、需要防范的風險、需要解決的重大問題等。

2.新型舉國體制以社會主義市場經濟為基礎條件。習近平總書記指出：“在社會主義條件下發展市場經濟，是我們黨的一個偉大創舉。我國經濟發展獲得巨大成功的一個關鍵因素，就是我們既發揮了市場經濟的長處，又發揮了社會主義制度的優越性?！盵24]由市場供求、價格機制、激勵機制、促進效率、節約成本等市場規律構成的“看不見的手”調控各市場主體和環節，對經濟建設和社會發展起到關鍵的決定和調節作用。習近平總書記強調：“發揮市場經濟條件下新型舉國體制優勢，集中力量、協同攻關?！盵25]“我們最大的優勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事。這是我們成就事業的重要法寶。過去我們取得重大科技突破依靠這一法寶，今天我們推進科技創新跨越也要依靠這一法寶，形成社會主義市場經濟條件下集中力量辦大事的新機制。”[26]發達的市場經濟為國家意志實現提供了效率和財力保證，能夠引導更多的人力、物力、財力以更加有效的方式投入，實現效果、效率、效益等多重目標。

3.新型舉國體制以國家治理體系為重要支撐。習近平總書記強調：“‘看不見的手’和‘看得見的手’都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局?！盵27]在市場發揮資源配置決定性作用的同時，更好地發揮政府的有效作用。治理是利益相關主體參與決策的結構和過程，黨的十九屆四中全會指出，我國國家治理體系包括政治、法治、政府、經濟、文化、民生、社會、生態、軍隊、外交、監督等領域的體制機制和法律法規的制度安排。新型舉國體制是國家治理體系中獨特的組成部分，國家治理體系一是實現“從下到上”的傳遞信息、訴求匯聚和建言獻策，通過治理體系反映到中央決策層，經過黨中央和國家最高層決議形成國家意志；二是保障基層自治和各級組織良好運行；三是將國家意志“從上到下”傳遞并轉變為實際行動、有效落實、決策執行。

4.新型舉國體制以科學技術和專業知識為發展動力。2020年5月，中共中央政治局常務委員會指出，要發揮新型舉國體制優勢，加強科技創新和技術攻關，強化關鍵環節、關鍵領域、關鍵產品保障能力[28]。習近平總書記在考察新冠肺炎防控科研攻關工作時強調：“要完善關鍵核心技術攻關的新型舉國體制?！盵29]新型舉國體制與科學技術和專業知識緊密聯系，圍繞科研攻關與成果利用，依靠專業人員知識和技術實現科技發展創新與綜合國力提升。建設科技強國、提升科技實力、通過自主科技創新解決實際問題，是我國未來發展的重要目標。習近平總書記在2018年“兩院”院士大會上指出：“中國要強盛、要復興，就一定要大力發展科學技術，我們比歷史上任何時期都更需要建設世界科技強國?！盵30]國家意志的形成需要專業知識的參與謀劃，治理體系建設和治理能力提升需要專業知識的指引支撐，市場經濟的發展需要專業知識技術創新驅動。

總之，我國新型舉國體制即舉一國之力，在新時代背景下，在社會主義市場經濟條件基礎之上，通過國家治理體系發揮科學技術和專業人員的作用，實現國家意志、達成國家目標的政治體制。在黨的領導下通過國家治理體系形成國家意志和國家目標，社會主義市場經濟為人、財、物的投入提供基本規則和動力，國家治理能力是貫徹執行國家意志的保障，科學技術既是應用手段也是發展目的。相比傳統舉國體制，新型舉國體制是國家意志、社會主義市場經濟、國家治理體系和科學技術專業知識的有機結合(見圖1)。

圖1 新型舉國體制的內涵

(二)新型舉國體制的特征

1.集中力量辦大事。1982—1992年，鄧小平多次強調，社會主義的優越性在于“全國一盤棋，集中力量，保證重點”[31]，集中力量辦大事能夠破除種種困難，能夠“速度比較好、效益比較好”的建設現代化[32]。集中力量辦大事的思想傳承于中國歷史，發揚于中國近現代，是舉國體制特征的重要體現[33]。集中力量辦大事是在一定的時間、空間范圍內，抓住社會系統主要矛盾，集中力量解決主要矛盾。

2.社會主義市場經濟、國家治理與專業力量的結合。新型舉國體制兼顧市場資源配置與政府調控功能，尊重市場運行規律和激勵、效益。以治理代替管理，以市場代替計劃，以價值規律代替行政命令。注重科學技術、專業知識及科研人員，建設科技強國，提高國家整體的知識、理性及現代化水平。新型舉國體制充分發揮各方優勢協同發展，在社會主義市場經濟和國家治理體系中實現人盡其才、物盡其用，實現政產學研協同創新。

3.統一框架下的自主創新。新型舉國體制確保國家意志“一以貫之”地逐級貫徹、落實，實現國家治理體系中各層次的意識統一、目標集中。同時，各層次、各部門、各組織在統一目標的基礎上，能夠根據地域條件和發展情況等自主創新地開展工作，完成任務目標。在舉國統一框架下實施局部自主創新，是社會主義民主集中、民主自治、團結統一的表現，有利于基層工作創新，激發基層工作活力、創造性及積極性，有利于部門之間的比較和成功經驗的快速推廣。

4.更加注重人民當家作主。黨和國家執政為民，以服務人民為己任。習近平在同埃塞俄比亞總理阿比通電話時強調：“抗擊新冠肺炎疫情是中國政府當前頭等大事。我們本著對中國人民和世界人民生命安全和身體健康高度負責的態度，運用舉國體制，采取最全面、最徹底、最嚴格的防控舉措，已經取得積極成效?！盵34]新型舉國體制更加重視人民的生命、安全、發展、價值、幸福及獲得感，“始終把人民利益擺在至高無上的地位”[23]343，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

三、新型舉國體制對防控新冠疫情的優勢體現

面對突發重大新冠疫情，應急管理體系責無旁貸，新型舉國體制結合、融合應急管理成為在應急管理領域的嘗試和應用。新型舉國體制發揮其特征和優勢，是我國在全球應對新冠疫情這一重大突發事件中率先取得階段性成功的條件和基礎。

(一)快速形成正確統一的國家意志——應急領導

為應對新冠疫情，2020年1月中央防疫工作領導小組成立，在中共中央政治局常務委員會領導下，全黨和全國人民統一認識、提高防范，在最高層次上實現對全國疫情的統一指揮、統一調度。綜合分析研判形勢，高度重視新型冠狀病毒的威脅性和傳染性，以遏制病毒蔓延擴散、降低死亡率為目標制定各類政策措施。根據醫療衛生專家意見，采取一系列科學手段阻斷傳染源、傳播途徑、易感人群，通過廣泛宣傳，達成社會共識，依靠治理體系進入和維持應急狀態。國級、副國級領導人多次到疫區走訪調研，調配資源、解決實際問題。新型舉國體制保證了國家意志的正確性，避免了“外國多黨制由于黨爭、內耗、唯選票是圖等政治或經濟原因排擠專業意見，錯過將病毒控制在局部和早期的窗口”等弊端。

(二)科學技術提升專業化處置能力——應急隊伍

黨的十九大報告強調要提高社會治理專業化水平，專業化是發展的必然要求，專業化水平決定問題處理的能力。特別是新冠疫情這類公共衛生事件，更需要醫療衛生領域的專家、學者及大批醫護人員參與投入。習近平總書記指出：“生命安全和生物安全領域的重大科技成果也是國之重器，疫病防控和公共衛生應急體系是國家戰略體系的重要組成部分?！盵29]新型舉國體制重視科學技術發展，重視培養依靠科技人員，發揮科學技術、專業知識的力量。在此次新冠疫情中，醫療衛生專家對國家意志和決策、社會共識的形成起到關鍵作用。國家醫療衛生水平是應急保障的直接條件，全國醫護工作者是防控病毒、治愈患者的一線力量。集中全國中西醫專家到當時新冠疫情最嚴重的武漢支援，實現了中西醫結合的特殊療法。溯源、流調等環節體現出專業工作的縝密性，基因測序、核酸檢測、疫苗研發等科技攻關為了解和戰勝病毒帶來進展和希望。

(三)市場經濟賦予產能和綜合實力——應急保障

我國社會主義市場經濟為國家提供稅源和財政收入，提高了國家綜合國力和應急能力，是國家和地區免費治療、免費檢測的財力保障。社會主義市場經濟為個人和家庭提供就業崗位、工作收入及豐富的消費商品。個人家庭積累的經濟物質儲備，是早期隔離封閉降低傳染政策成功的客觀條件，減輕了為生存或償還貸款而過早復工帶來的風險，居家遠程辦公為之后的恢復重啟奠定了有利基礎。新冠疫情期間的在線教育、外賣、直播等成為市場新熱點。社會主義市場經濟發展使得我國成為擁有完整工業體系的國家，國家意志經治理體系傳達到市場，相關企業復工后快速恢復產能，包括醫療衛生用具在內的各類物資源源不斷生產供應，滿足國內外需求?，F代商業物流倉儲保障快速運輸，彌補和疏通個別地區分配中的“卡脖子”環節。社會主義市場經濟培育的基建能力充分體現在臨時醫院、方艙醫院的快速搭建、改建上。

(四)國家治理體系和“省際”互助——應急組織

中央領導小組決策后，國家治理體系快速反應，各行政層級盡職盡責，各部委根據業務緊密部署，黨和政府各級組織迅速動員、落實政策、開展行動。在縱向上，“黨中央—部委—省級—市級—區縣—街道鄉鎮—社區村”各級守“土”有責；在橫向上，醫療、工業、交通、公安、紀檢、基建、民政、教育等各行業各負其責。在工業方面，醫療物資產業提前復產；在教育方面，全國大中小學火速將課堂教學轉換為在線教育。省際互助是我國新型舉國體制“全國一盤棋”優勢的集中體現。2020年2月，19個省份對口支援湖北省武漢市以外的各地市，“非對稱”式彌補當地醫療資源短缺，控制疫情蔓延；6月，12個省份20支核酸檢測醫療隊支援北京，完成北京市全民核酸檢測；7月，10個省份醫療隊支援新疆烏魯木齊。我國新型舉國體制有效解決了世界各國突發事件重點地區缺乏省際(州際)互助[13]50的難題。

(五)廣泛深入的基層動員與社區治理——應急管控

無論是應急管理，還是國家治理，基層的應急、動員、治理能力建設至關重要。在新冠疫情期間，為了減少人口流動、春節聚會增加的風險，我國采取全民居家隔離、社區封閉措施，這既是一種廣泛的社會動員，能夠讓14億人口停止流動，也是一種集中力量來辦的大事?；鶎由鐓^、鄉村工作者發揮重要的宣傳、督促、監管作用。新冠疫情嚴重地區動員黨員、公務員、事業單位職工參與社區聯防聯控。發揮黨組織、黨員的先鋒模范作用，吸納志愿者開展社區相關工作。隨著新冠疫情防控形勢好轉、各地解封，在跨省人員流動中由街道社區負責行程報備、安排接送等具體工作，多方聯動發揮社區基層治理職能[35]。在此次新冠疫情應對中，科技在基層發揮重要作用，各地區按照風險等級分級管理，通過手機信號或掃碼追蹤記錄個人行程，“健康寶”成為識別個人風險等級、進行社區應急管控的重要工具。

(六)處置突發事件的堅強軍隊后盾——軍地協同

中國共產黨指揮下的中國人民解放軍，以全心全意為人民服務為根本宗旨，時刻為服務人民做好準備，能夠以更加充足的準備更好地應對突發事件，更好地服務突發事件地區人民群眾的各種需求。人民軍隊和國防系統是新型舉國體制和應急管理體系的中流砥柱和堅強后盾。在武漢市新冠疫情發展嚴重、醫療資源捉襟見肘時，解放軍醫療隊及時到達武漢接替當地醫護工作者，同時接管武漢地區重點醫院所有用品設備供應，接手“火神山”醫院等工作，極大提升了戰勝新冠疫情的速度。

(七)國內外友好力量和大國外交的展現——應急支援

新冠疫情初期，海外華人華僑采購大量物資援助湖北，社會各界也積極解囊相助。截至1月29日，國內各類企業捐資捐物總額達百億元；截至2月2日，188家外企捐贈10余億元；韓紅基金會總計收到善款3億余元。國際上的友好國家、友好城市也捐贈大批物資，特別是來自日本捐贈上的“山川異域，風月同天”拉近了兩國之間的距離。這次國內外的慈善捐贈是自汶川地震以來規模最大的一次，體現出“得道多助，失道寡助”。與世界衛生組織等國際組織的合作，去除了病毒污名化、政治化的惡意和挑戰。在防控取得階段性成功后，中國政府積極援助其他各國，派出專家醫療隊，開展線上會議培訓，廣大民眾發放或郵寄物資以示回饋。在全球化背景下，信息高速流動、物資快速流轉、人員來往密集，新型舉國體制以更加開放包容的心態參與全球治理和構建人類命運共同體。

四、進一步的建議

當前，新冠疫情仍處于世界流行階段，內防反彈、外防輸入的壓力依然存在，而且我國新型舉國體制仍在不斷發展完善，在今后應對重大突發公共衛生事件發揮重要作用的過程中，提出以下六個方面建議：

(一)樹立周期性風險防控意識

德國社會學家貝克在《風險社會》一書中指出，現代社會時刻處在不同發生概率的風險之中，不同類型的風險存在周期性概率的變化。比如50年左右長周期的經濟危機，10年左右短周期的金融危機，厄爾尼諾、拉尼娜周期加劇自然災害，全球大流行的傳染病周期等。需要各級組織和領導干部建立對各類風險周期性發生的防控意識，正視和重視潛在風險和風險周期，開展以預防為主的全面風險評估、風險管理及風險避免措施。

(二)加強對國外流行病、新冠疫情的關注與檢疫防疫

隨著全球化發展程度加深，世界各國來華人員、物品的交往流通空前頻繁，這次新冠疫情提醒國家和地方政府在保持開放心態的同時，積極關注國外流行病等各類風險的發生情況，加強對各類風險輸入的防控，加強對人員、物品的檢疫防疫。

(三)加強有關應急管理的普法宣傳教育

應對新冠疫情采取的居家隔離、封閉社區等措施，是嚴格依照《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國傳染病防治法》以及國務院《突發公共衛生事件應急條例》等執行的。在工作過程中，應加強有關應急管理的普法宣傳教育，落實有法可依、執法必嚴、違法必究的原則，減少國外負面宣傳對我國民眾的不利影響。

(四)增強新聞媒體對社會輿論的風險提示責任

在應急溝通和危機傳播理論中，新聞媒體的作用重大，建立在周期性風險社會基礎之上，新聞媒體應肩負起對社會公眾的風險提示責任。理性探討和公布已知、未知風險，讓公眾擁有自行決定行動的權利，不能為了輿論宣傳而使大眾暴露在風險之中。在自媒體時代，突發事件發生后往往會出現社會極大關注而真相尚未揭露的信息空窗期，此時別有用心者容易制造謠言、混淆視聽，公眾傳媒應快速反應、盡早發聲、抑制謠言傳播。

(五)建立中央、省級、地方政府應急準備和公共服務兜底分攤機制

此次新冠疫情也暴露出地方政府醫療資源和應急準備等公共服務供給欠缺、分布不均的問題，特別是省會周邊、被虹吸地市及老少邊窮地區。應重新研究有關醫療防疫、應急準備等公共服務的事權財權在中央、省級、地方政府間的分配問題。發達國家如美、日、澳等國均建立了激勵省級和地方政府投入、中央配套投入的機制，我國也應完善根據人口等客觀依據建立標準化或兜底線的應急準備和公共服務制度。

(六)提高基層社區信息化治理服務水平

在此次疫情中，“健康寶”“國務院小程序”“人臉識別測溫儀”等信息技術的廣泛使用，為加速提高基層社區信息化治理服務水平提供了技術基礎。基層社區存在戶籍管理、人口流動、房屋出租、信息登記、數據采集存儲使用等方面的諸多問題，可借此次新冠疫情之機，提高基層社區信息化治理服務水平，實現基層社區治理體系和治理能力現代化。

雖然新冠疫情來勢洶洶，但是在黨中央的統一決策部署下，新型舉國體制在重大突發公共衛生事件應急管理領域的優勢全面發揮。相比其他國家仍然處于失控狀態，我國早已進入復工、復產、復學、復市的常態化新冠疫情防控階段。這對全國人民來說，既是一次難得的深入理解我國新型舉國體制的生動實踐，也是一次堅定樹立“四個自信”“四個意識”的愛黨、愛國主義現實教育。