參保政策應徹底去戶籍化

■文／魯全

筆者一位朋友最近炒了老板的魷魚，成為自由職業者，他想以靈活就業人員的身份參加職工基本養老保險，但在辦理過程中被告知只有當地（以下均指參保地）戶籍人員才可以靈活就業人員身份參加職工養老保險；同時，由于其非“當地”身份，自然也無法參加居民養老保險，使其成為無法在工作地參保的“漏網之魚”。由此筆者想到，從制度全覆蓋到人群全覆蓋，從以戶籍為身份標識的參保管理到以勞動關系為基礎的參保管理，再到以居住地為標準的參保，我們仍然有很長的路要走。

誠然，進入到新世紀之后，我國的基本養老保險制度通過新建制度和擴大參保面，已經實現了制度上的全覆蓋。其中，新建制度主要是指先后建立新型農村社會養老保險制度和城鎮居民基本養老保險制度及之后的合并實施，使得非從業者有了基本制度安排。擴大參保覆蓋面主要是職工基本養老保險制度從最開始的國有企業擴大到各種類型的企業和個體工商戶，再擴大到靈活就業人群，再加上機關事業單位的基本養老保險制度共同構成的基本養老保險體系，使得任何勞動者都可以有相應的參保制度安排，這的確是我國養老保險制度建設取得的最顯著成就。然而，就像板塊之間的銜接會出現縫隙一樣，三項基本養老保險制度之間的銜接也會出現文章開頭所提及的問題。這位非工作地戶籍的靈活就業人員，無法以靈活就業人員的身份在工作地參加職工養老保險，而其實際的勞動收入都在工作地產生，為當地貢獻了不少稅收。那么，他到底應該按照戶籍的標準回戶籍所在地參加社保，還是按照常住和實際工作地的標準參加居住地的社保？無論從學理上看，還是法理上看，答案無疑都應當是后者。

從學理上看，戶籍本身就只是一種人口登記管理的手段，各項福利制度早期以戶籍為標準的規定一直備受詬病。在社會保險領域，在快速城鎮化的過程中，也經歷了參保對象去戶籍化的歷史過程。例如，早期部分地區以戶籍為標準，將農民工排斥在社會保險制度的參保對象之外，而如今大部分社會保險制度都明確以勞動合同和實際勞動關系為標準，農民工在就業地參保已經沒有了戶籍限制。從法理上看也是如此，《社會保險法》第十條按照國際通行做法，將靈活就業人員規定為自愿參保人，而在實際工作中，大部分地區也都是鼓勵靈活就業人員參加職工養老保險。從社會保險制度自身的運行邏輯來看，按照繳費權利與待遇義務相結合的原則，靈活就業人員以自雇者的身份繳納了勞資雙方的保費，其參保權利自然也應當受到法律的保護。那么，部分地區將非本地戶籍自雇者排除在職工養老保險制度參保對象之外的做法，顯然是戶籍化管理的舊思維在作怪，是狹隘地方主義的心態在作怪，而所謂“靈活就業人員參保有地方財政補貼，因此只能面向戶籍人口”的論調更是無視靈活就業人員也在為當地繳稅的客觀事實。

從發展的角度看，勞動力市場及其就業形式的靈活化是必然趨勢，基于傳統穩定勞動關系的受雇勞動比例會越來越低，而自雇勞動、靈活就業，甚至是只參加家庭勞動而不進行社會勞動的人群規模數量會不斷增加。在這樣的背景下，如果我們的參保管理仍然以傳統的受雇勞動甚至是戶籍為標準，將非本地戶籍的自雇勞動者排除在本地的職工養老保險參保范圍之外，那就與20年前將農民工等非戶籍人口排除在養老保險制度之外無異，是保守和錯誤的。因此，社會保險的參保應當完全去戶籍化。■