全過程人民民主：黨領導社會主義民主政治建設的歷史必然

吳玲娜 趙歡春

內容提要“全過程人民民主”是習近平總書記對中國式民主實踐最新的理論概括，同時也是對建黨百年以來中國人民和中國共產黨探索中國式民主模式的繼承與創新。同以往中國的民主實踐一樣，強調民主程序過程性、民主領域全面性和民主環節直接性的全過程人民民主必須處理好與黨的領導的關系，黨領導全過程人民民主不僅是歷史之必然，也是現實之所需求。新時代發展全過程人民民主，需要從體制、制度、組織、民意四位一體的層面協調推進，實現政黨統合、法治保障、黨建引領、輿論引導全過程人民民主的發展格局。

從中國近現代歷史看，民主一直是中國有志之士和中國共產黨的重要價值追求。從孫中山先生的“三民主義”到新文化運動的“德先生”再到抗日戰爭時期的民主憲政運動，民主成為反對和瓦解中國幾千年專制制度的重要武器。從黨的百年奮斗歷程看，中國共產黨始終注重發揮民主的功能和作用，從蘇維埃時期的工農民主到新中國成立后的人民民主，再到改革開放后的基層民主、協商民主，民主成為黨領導革命、建設和改革事業的重要手段。歷史證明，中國人民沒有拋棄民主，中國共產黨亦沒有拋棄民主，且一直在探索適合自己的民主發展模式，其最新成果就是“全過程人民民主”。

一、全過程人民民主的提出

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的新一代黨中央領導集體繼續帶領中國人民探索中國式民主的可能模式。2019年，習近平總書記在上海考察基層治理實踐時開創性提出“全過程人民民主”的重要論述，將“全過程人民民主”視為新時代人民民主的重要實現形式和實現路徑[1]《深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神 提高社會主義現代化國際大都市治理能力和水平》，《人民日報》，2019年11月4日。。全過程人民民主的提出，既是近代以來中國人民和中國共產黨探索中國式民主模式的歷史必然結果，也是對新時代黨領導中國基層民主創新實踐的理論創新和概括。

習近平總書記提出“全過程人民民主”后，引發了學界的廣泛關注。相關討論和研究可以概括為如下方面：第一，關于全過程人民民主的內涵。有學者認為，全過程人民民主強調的是民主的整體性，將民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督各種實踐形態的民主融為一體[2]祝靈君：《推進全過程民主離不開黨的領導》，《探索與爭鳴》2020年第12期。；也有學者認為，全過程人民民主強調的是民主的過程性，關心決策的過程而不是表決的形式[3]陳周旺：《全方位民主：中國特色社會主義民主的理論體系與制度選擇》，《學術月刊》2020年第2期。。第二，關于全過程人民民主的分析語境。有學者將全過程人民民主置于公共政策過程分析中，認為全過程人民民主將人民性嵌入到公共政策議程當中，實現了民主政治發展與公共政策優化的有機統一[4]孔繁斌：《全過程民主：政策參與過程優化的新情景》，《探索與爭鳴》2020年第12期。。第三，關于全過程人民民主的發展方向。有學者從治國理政的角度認為，全過程人民民主的核心是將人民民主的各項具體制度優勢加以鞏固并在此基礎上實現效能的普遍化[5]亓光：《全過程民主：中國共產黨治國理政的思維變革與政治邏輯》，《社會科學研究》2021年第2期。；還有學者從運行機制層面提出，通過精準識別、精致發展、精明推進、精敏發現等四大機制可以擴展全過程人民民主的發展空間[6]唐亞林：《“全過程民主”：運作形態與實現機制》，《江淮論壇》2021年第1期。。

總體而言，學界對于“全過程人民民主”這一新論述進行了深入探討，對于我們全面理解全過程人民民主具有深刻的啟發意義。結合學者們的相關討論，本文認為，全過程人民民主是新時代人民民主的深化與探索，強調民主程序的過程性、民主領域的全面性和民主環節的直接性。其中，民主程序的過程性體現在人民民主不止于選舉，還鑲嵌于決策、執行和監督的整個民主程序過程；民主領域的全面性意味著人民民主不止于政治治理層面，還蘊含在經濟發展、社會分配、環境保護等國家治理的方方面面；民主環節的直接性表現為民意表達直通決策層，將最廣大人民的利益直接反映在黨和國家的各項政策當中。

結合已有研究可以發現，作為當代中國政治的最核心的問題，如何處理中國共產黨的領導與民主之間的關系是中國式民主必須回答的理論問題。毛澤東同志在抗戰時期就指出，離開了無產階級及其政黨的政治領導，抗日民族統一戰線就不能建立，和平民主抗日的目的就不能實現[7]《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第262頁。。鄧小平同志則強調，不要黨領導的民主決不是社會主義民主[8]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第359頁。。毫無疑問，黨的領導權涉及中國共產黨的領導和執政基礎，無論任何領域、任何時候都不能放棄黨的領導。從中國共產黨百年發展歷程來看，我們黨一直致力于弘揚民主精神、推進民主制度建設，中國共產黨絕不會也絕不能放棄對中國式民主建設的領導。基于此，本文在梳理中國共產黨領導探索中國式民主百年歷程的基礎上，試圖回答黨領導全過程人民民主的現實必要性，并簡要探討黨如何領導并推進全過程人民民主。

二、民主政治建設的源起及全過程人民民主的百年探索

回顧中國共產黨領導中國革命、建設和改革事業的百年歷程發現，無論是領導革命還是治國理政，中國共產黨始終注重發揮民主的功能和價值，民主成為黨領導革命、建設和改革事業的重要手段。

（一）探索階段（1921—1949年）：從工農民主政權到新民主主義理論

1921年，黨的一大提出“采用無產階級專政、以達到消滅階級斗爭的目的”[1]《“一大”前后：中國共產黨第一次代表大會前后資料選編》，人民出版社1980年版，第5頁。的革命目標，但尚未提出《共產黨宣言》所倡導的“爭取民主”的無產階級革命目標[2]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第293頁。，直到黨的二大才將“民主”納入其革命目標，主張與工人、貧民和小資產階級建立民主主義聯合陣線。第一次國共合作失敗后，中國共產黨開始探索武裝斗爭奪取革命勝利的道路，在全國各地建立了十幾塊根據地并成立工農民主專政的蘇維埃政權。1931年頒布的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》正式確認了蘇維埃政權的工農民主政權性質[3]《中共中央文件選集》第4冊，中共中央黨校出版社1989年版，第300頁。。“中共蘇區時期是中國共產黨治國理政的首次嘗試，蘇區黨和政府對民主政治建設進行了積極探索”[4]許金華：《全過程人民民主的歷史根基：中共蘇區時期民主實踐創造》，《中國社會科學報》2021年11月3日。。

1935年，中國共產黨在瓦窯堡會議上提出建立“人民共和國”代替“工農共和國”。1937年，新成立的陜甘寧邊區政府頒布《陜甘寧邊區議會及行政組織綱要》和《陜甘寧邊區選舉條例》，前者實行議會民主制，后者擯棄以階級成分來規定選民資格的原則，擴大了邊區政府的合法性基礎[5]《中國共產黨編年史》，中共黨史出版社2002年版，第920頁。。以議會民主制取代蘇維埃政治體制，實行普選制度，不僅擴大了中國共產黨局部執政的階級基礎，而且使得中國共產黨在民主政治建設方面走在國民黨前面，贏得了民主人士的贊賞和支持[6]黃正林：《中共在陜甘寧邊區執政問題研究——以抗日民主政權和“三三制”為中心》，《中共黨史研究》2017年第9期。。此后，為了反對國民黨一黨專政，以毛澤東同志為代表的中共領導人進一步提出了新民主主義理論，并出臺革命階級聯合執政的“三三制”政權組織方案。在“三三制”政權改革中，中國共產黨推出政府機關建立黨組、舉行黨外人士座談會等一系列制度創新，為取得新民主主義革命勝利奠定了良好的基礎。適應民主訴求的“三三制”成為政黨改造民主的最好的表現形式[7]王建華：《改造民主：抗戰時期“三三制”選舉的革命面像》，《南京社會科學》2010年第9期。，團結中間黨派、進步知識分子，反對國民黨的獨裁專制統治，合作推動大后方的民主憲政運動，發揮了“推動全國民主化的重大的模范作用”[8]《劉少奇選集》上卷，人民出版社1981年版，第176頁。。

基于“三三制”的民主實踐，抗戰結束后在國統區憲政民主運動進入高潮之時，中國共產黨適時提出建立聯合執政的新民主主義國家制度。1940年，毛澤東同志發表的《新民主主義論》將“新民主主義”理解為“在無產階級領導下的一切反帝反封建的人們聯合專政的民主共和國”[9]《新民主主義論》，《毛澤東選集》第2卷，人民出版社，第674—675頁。。1945年，毛澤東同志在《論聯合政府》的說明中強調，只有經過民主主義才能到達社會主義[10]《論聯合政府》，《毛澤東文集》第3卷，人民出版社1996年版，第275頁。。

（二）過渡轉型階段（1949—1978年）：從人民民主專政到無產階級專政

1949年，在解放戰爭取得全面勝利之際，毛澤東同志提出“人民民主專政”的理論，并將之理解為“以中國共產黨為領導的民主”[11]《論人民民主專政》，《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1477—1478頁。政權。

新中國成立后，我國相繼確立了工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家的國體和人民代表大會制度的政體。1949年通過的、起臨時憲法作用的《共同綱領》明確規定：“中國人民民主專政是中國工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級及其他愛國民主分子的人民民主統一戰線的政權。”[1]《中共黨史參考資料》七，人民出版社1980年版，第17頁。1954年通過的首部憲法不僅正式確認了人民民主的國家性質，還確立了人民代表大會制度作為我國的根本政治制度[2]《憲法資料選編》第1輯，北京大學出版社1982年版，第152頁。。不過，隨著1956年毛澤東同志在《論十大關系》中提出“無產階級專政”，黨的八屆十中全會重提階級斗爭后，“人民民主專政”的提法更多被“無產階級專政”的提法所取代[3]虞崇勝：《“人民民主專政”概念的歷史考察》，《黨的文獻》1999年第5期。。1957年，劉少奇同志在中共八大上所作的政治報告將人民民主專政視為無產階級專政的一種形式[4]《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第243頁。，1977年憲法取消了“人民民主專政”的提法，直到黨的十一屆三中全會后才逐漸恢復“人民民主專政”的提法。

（三）循序漸進階段（1978—2012年）：從黨內民主到基層民主

黨的十一屆三中全會后，黨和國家的工作重心開始從階級斗爭轉移到以經濟建設為中心上來，民主與法制建設提上議事日程。鄧小平同志強調，發揚民主是黨的一個長期目標[5]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第176頁，第168頁。；又認為民主化和現代化一樣，要一步一步地前進，不能用大躍進的做法[6]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第176頁，第168頁。。基于此，在黨的領導下，改革開放后人民民主的建設主要集中在黨內民主和基層民主，通過發展黨內民主和基層民主帶動人民民主的發展。1987年，黨的十三大將黨內民主視為推動人民民主、發展社會主義民主政治的可行途徑；1994年黨的十四屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》指出，發揚黨內民主是建設社會主義民主政治的一條重要途徑。隨后，依據黨章制定的《中國共產黨黨員權利保障條例（試行）》為新時期黨內民主建設提供了制度支撐。江澤民同志在慶祝建黨80周年大會上的講話提出，通過發展黨內民主，積極推動人民民主的發展；次年召開的黨的十六大進一步指出，黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用[7]《江澤民文選》第3卷，人民出版社2006年版，第570頁。。黨的十六大后，開始在市、縣兩級開展黨代表大會常任制試點。

在基層民主建設方面，黨領導廣大人民群眾創造了豐富的基層民主實踐形式，推動基層民主向更廣泛的領域擴展[8]徐勇、劉義強：《我國基層民主政治建設的歷史進程與基本特點探討》，《政治學研究》2006年第4期。。1981年，《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》提出，要在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主[9]《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，人民網，http://www.people.com.cn/item/20years/newfiles/b1040.html。。此后，黨的十二大強調，應該將社會主義民主擴大到政治、經濟、社會和文化生活的各個方面。隨后，新頒布的憲法首次將城市居民委員會和農村村民委員會作為基層群眾自治組織寫入憲法。1983年始，在民政部門的推動下，村委會民主選舉工作逐步推進。隨后，《中華人民共和國村民委員會組織法（草案）》（1987年）和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（1989年）相繼出臺，奠定了基層民主選舉的制度基礎。1987年，黨的十三大報告強調要充分發揮群眾團體和基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦。1992年，黨的十四大首次明確提出“基層民主”，并將其劃定在職代會、居委會和村委會等三個方面。黨的十五大提出“擴大基層民主”的政治建設目標，將擴大基層民主視為社會主義民主最廣泛的實踐[10]《江澤民文選》第2卷，人民出版社2006年版，第30頁。；黨的十六大在基層民主選舉和民主管理上更強調人民群眾直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業。2007年，黨的十七大報告將基層群眾自治制度上升到“社會主義政治制度”層面，基層民主被視為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進[1]《胡錦濤文選》第2卷，人民出版社2016年版，第636頁。。

（四）開拓創新階段（2012年以來）：從協商民主到全過程人民民主

黨的十八大以來，中國共產黨將民主作為社會主義核心價值觀之一，致力于建構中國特色的民主話語體系[2]黃衛平：《中國基層民主發展40年》，《社會科學研究》2018年第6期。。在此背景下，協商民主、全過程民主等新的民主實現形式開始出現。2012年，中辦在轉發關于加強人民政協工作的文件中正式提出“協商民主”[3]賈慶林：《健全社會主義協商民主制度，為全面建設小康社會凝聚智慧和力量》，《中國政協·理論研究》2012年第4期。，隨后召開的黨的十八大首次提出“社會主義協商民主”，將協商民主視為我國人民民主的重要形式。此后，黨的十八屆三中全會不僅對協商民主進行詮釋，還明確了協商民主的發展方向[4]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第29頁。。2014年，習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上將協商民主視為中國社會主義民主政治特有的民主形式[5]習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月21日。。2015年中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》成為中國共產黨以“民主”為核心概念印發的綱領性文件[6]《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，《人民日報》，2015年2月10日。。隨后，中央相繼頒布了《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》《關于加強城鄉社區協商的意見》《關于加強政黨協商的實施意見》等文件，奠定各領域協商民主發展的制度基礎。2017年，黨的十九大將“協商民主”納入“中國式民主”，也就是在選舉民主、決策民主、管理民主和監督民主“四大民主”的基礎上增加了“協商民主”，將協商民主視為我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢[7]《習近平談治國理政》第3卷，外文出版社2020年版，第27—28頁。。2019年，習近平總書記在十九屆四中全會上從體系化層面提出“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”[8]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日。。

2017年黨的十九大強調，要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中[9]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》，2017年10月18日。。2019年11月2日，習近平總書記在上海市長寧區虹橋街道古北市民中心考察時指出，我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主。2021年，十三屆全國人大四次會議修改“一法一規則”（即《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》和《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》）時首次將“全過程民主”寫入法律。2021年，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立一百周年講話中指出，要堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，站穩人民立場，貫徹黨的群眾路線，尊重人民首創精神，踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主[10]習近平：《在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話》，中國政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2021-07/01/content_5621846.htm。。至此，全過程人民民主的探索實踐全方位展開。

“全過程人民民主是一個歷史性概念，是對中國政治發展道路的總結。盡管其中有很多曲折，但在中國共產黨的帶領下，人民民主由小到大、由點到面，逐漸發展出全過程人民民主，這是中國人民民主新路的歷史必然。”[11]佟德志：《全過程人民民主的歷史必然與實踐邏輯》，《天津日報》2021年11月8日。這正是中國共產黨百年來探索中國式民主模式的真實寫照。

三、黨領導全過程人民民主的現實要求

作為中國式民主的新的實現形式，堅持黨對全過程人民民主的領導不僅是完善黨的全面領導制度體系和保障人民當家作主權利的必然要求，也是彰顯社會主義民主制度優勢和推進國家治理體系和治理能力現代化的現實要求。

（一）完善黨的全面領導制度體系的必然要求

2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中提出，必須堅持和加強黨的全面領導；十九屆三中全會則提出，要完善堅持黨的全面領導制度，加強黨對各領域各方面工作領導，確保黨的領導全覆蓋；十九屆四中全會進一步提出，要堅持和完善黨的領導制度體系，健全黨的全面領導制度，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節。“堅持和加強黨的全面領導”是新時代黨中央根據世情國情黨情的新變化新特點新問題作出的重要論述。“黨的全面領導”強調東西南北中、黨政軍民學，黨是領導一切的[1]《毛澤東年譜（1949—1976）》第6卷，中央文獻出版社2013年版，第511頁。。因此，全過程人民民主作為新時代人民民主的新形式，必須堅持黨的領導，將黨的領導貫徹到人民民主的各領域，確保全過程人民民主始終在中國共產黨的領導和引導下進行。作為中國工人階級和中華民族的先鋒隊，中國共產黨領導和執政的根本目的是為了人民，完善黨的全面領導制度體系的最終目的也是為了人民。正如鄧小平同志所說，黨的工作的核心，是支持和領導人民當家作主[2]《鄧小平思想年譜（1975—1997）》，中央文獻出版社1998年版，第173頁。。只有堅持黨的領導，全過程人民民主才能夠真正確保人民當家做主的地位，才是中國特色的社會主義民主政治形式。孫中山先生在反思中國革命時就認為，政黨應成為民主革命的“中心勢力”[3]《孫中山選集》下卷，人民出版社1956年版，第479頁。。因此，發展全過程人民民主必須堅持和加強黨對全過程人民民主的領導，這是完善黨的全面領導制度體系的必然要求。

（二）保障人民當家做主地位權利的必然要求

中國共產黨自成立之日起，就繼承馬克思主義理論的思想精髓，將人民視為革命的根本目的，因而中國共產黨領導下所建立起來的社會主義民主政治的初心是保障人民當家做主地位和人民的主體權利。馬克思認為，人民應該是國家或國家制度的本體，而國家制度應該是人民的產物[4]《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第41頁。。毛澤東同志指出，黨的權力是人民賦予的，“人民要解放，就把權力委托給能夠代表他們的，能夠忠實為他們辦事的人，這就是我們共產黨人[5]《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1128頁。。我國憲法和黨的章程將以人民為中心的思想作為其根本原則之一，強調保障人民群眾的合法權益，強調全心全意為人民服務。《中華人民共和國憲法》規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”[6]《中華人民共和國憲法》，人民出版社2018年版，第8頁。，《中國共產黨章程》旗幟鮮明地指出，黨的根本宗旨是堅持全心全意為人民服務[7]《中國共產黨章程》，人民出版社2017年版，第10頁。。就民主本身而言，民主的內在要求之一是“人民是權力的所有者，政府就應該處于人民的控制之下，政府的政策和行為以人民的意志為依歸，即對人民負責”[8]張賢明：《政治文明的基本形態：責任政治》，《吉林大學社會科學學報》2004年第6期。。正如習近平總書記所說，“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的”[9]習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月21日。。中國共產黨的成長歷程和性質決定了黨領導的民主政治的初心是保障人民群眾的權利，只有中國共產黨領導下的民主政治才能真正保障人民群眾當家作主權利的實現。因此，全過程人民民主要保障人民當家作主權利的實現，必須堅持黨的領導。

（三）彰顯社會主義民主制度優勢的現實要求

民主是人類共同的價值追求之一。就中國而言，過去一百年，中國共產黨在繼承馬克思主義理論民主思想的基礎上，開展了豐富多樣的民主實踐探索，民主成為中國共產黨革命、建設和改革事業的重要目標。習近平總書記在黨的十九大報告中將民主作為我國第二個百年奮斗目標的重要組成部分，強調發展中國特色社會主義民主政治，為人類政治文明進步作出充滿中國智慧的貢獻[1]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第40頁，第35—36頁。；黨的十九屆四中全會將“人民民主”作為我國國家制度和國家治理體系的十三個方面顯著優勢之一[2]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日。。從中西民主政治之比較看，西式民主將競爭和投票視為民主政治的核心內容，但過度競爭和投票的儀式化卻導致自由主義民主陷入困境，資產階級引以為豪的民主制度引起了越來越多的反抗；相反，改革開放四十余年來，中國走上了漸進改革道路，創造了經濟長期中高速增長和社會穩定的中國奇跡，中國之治背后離不開中國共產黨的力量。中國式民主之所以能夠取得中國之治，最大的特征在于中國共產黨對社會主義民主政治建設的領導，使社會主義民主成為維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主[3]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第40頁，第35—36頁。。因此，必須加強對作為中國式民主新的實現形式的全過程人民民主的領導，充分釋放中國特色社會主義的制度效能。這是彰顯社會主義民主制度優勢的現實要求。

（四）推進國家治理體系和治理能力現代化的現實要求

黨的十八屆三中全會以來，以習近平同志為核心的黨中央將“推進國家治理體系和治理能力現代化”視為堅持和完善中國特色社會主義制度的根本之舉。黨的十九屆三中全會提出，中國共產黨要領導人民實現中華民族偉大復興的中國夢，“必須加快推進國家治理體系和治理能力現代化，努力形成更加成熟更加定型的中國特色社會主義制度”[4]《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，人民出版社2018年版，第3頁。；黨的十九屆四中全會又系統地總結我國國家制度和國家治理體系十三個方面的顯著優勢，其目的在于堅定制度自信，更好地將我國的制度優勢轉化為制度效能[5]《堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化》，中國政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2020-01/01/content_5465721.htm。。推動國家治理體系和治理能力現代化成為全面深化改革的總目標，有研究者將“國家治理現代化”視作當代中國的“第五個現代化”，將中國的現代化道路從器物層面進一步深入到制度層面[6]李景鵬：《關于推進國家治理體系和治理能力現代化——“四個現代化”之后的第五個“現代化”》，《天津社會科學》2014年第2期。。正如有學者對中國四十年基層民主實踐的觀察那樣，黨的十八大以前，基層民主實踐主要圍繞如何改進基層選舉制度進行嘗試，黨的十八大以來決策層著重加強了基層治理體系和治理能力建設，即民主治理[7]黃衛平：《中國基層民主發展40年》，《社會科學研究》2018年第6期。。因此，作為更強調治理功能的全過程人民民主，必須堅持黨對全過程人民民主的領導，這是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

四、全過程人民民主的實踐路徑

全過程人民民主是黨領導民主政治建設的歷史必然結果。黨領導社會主義民主建設的百年歷程，不僅說明了黨領導全過程人民民主的歷史合理性，也表明了黨領導全過程人民民主的現實必要性。從黨領導中國式民主建設的經驗看，實現黨對全過程人民民主的領導，政黨體制是最高綱領，制度體系是重要保障，基層黨建是組織基礎，輿論引導是關鍵所在。

（一）體制層面：政黨統合全過程人民民主

在當代中國，國家、政黨與社會三者的關系是一種政黨統合國家與社會關系的模式，政黨代表社會的整體利益而不是部分利益，這就決定了政黨不處于社會的對立位置。與此同時，作為唯一的執政黨和領導黨，中國共產黨將國家整體的發展目標扛在身上，黨的初心和使命就是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興，以此實現國家、政黨與社會三重目標的統一。在這種政黨、國家與社會關系模式下，民主是政黨、國家和社會三方力量協調實現共同目標的重要手段，這就決定了中國式民主不能搞西方那一套民主模式[1]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第240頁。。因此，從體制層面看，我們必須堅持政黨統合，使全過程人民民主與實現中華民族偉大復興的中國夢相統一，成為國家與社會發展的戰略資源和推動力量；同時，全過程人民民主也可以推動政黨統合的進一步發展，不斷完善黨的領導體制，提高黨的執政能力，實現政黨進步、國家富強、社會發展的最高度統一。

（二）制度層面：法治保障全過程人民民主

發展社會主義民主，必須健全社會主義法治。國家治理的歷史與實踐證明，民主的基本原則、價值追求和實現形式，必須要有一整套具體制度特別是法律加以確認和規范，并且也只有在制度和法治的軌道上運行，民主實踐才能真正落到實處。以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系為全過程人民民主提供了堅實的法律制度保障。

黨的十八大以來，國家制定并推動實施一系列全過程人民民主建設的法律制度，使人民民主權利能夠通過法定途徑、渠道、方式、程序得到保障。人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度，是實現全過程人民民主的重要制度載體。2021年3月11日，十三屆全國人大四次會議通過修改后的全國人大組織法，將全國人大及其常委會“堅持全過程民主”寫入法律，從制度和實際運行上確保全國人大及其常委會始終同人民保持密切聯系，傾聽人民的意見和建議，體現人民意志，并充分保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督。

（三）組織層面：黨建引領全過程人民民主

堅強的基層組織建設是全過程人民民主的組織基礎。源于基層民主實踐的全過程人民民主符合改革開放后政治體制改革的漸進特征，是基層民主實踐深入發展的結果。但是，基層民主實踐也存在問題，容易陷入無序參與、不規范參與等問題。加強黨對全過程人民民主的領導，有助于把握基層民主建設的方向，是加強基層民主建設的有效路徑。黨的十九大報告指出，要把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰斗堡壘，發揮黨建引領帶動人民參與的作用，激發社會參與活力，引導居民有序參與。基層治理涉及黨的基層組織、居民、自治組織、社會組織、物業公司、業委會等諸多利益相關者，相互之間存在不少利益沖突。在開展基層民主實踐的過程中，如果缺乏有效的引導和協調，必然導致無序參與和無法參與問題的產生。因此，在全過程人民民主實踐中要發揮基層黨組織尤其是黨支部的引領作用，引領人民群眾有序參與基層公共事務，提高全過程人民民主的治理效能。

（四）民意層面：輿論引導全過程人民民主

民心向背是能否實現全過程人民民主的關鍵所在。輿論引導是爭取民心、激發民意的重要手段。習近平總書記在全國宣傳思想工作會議上強調，要把握正確輿論導向，提高新聞輿論傳播力、引導力、影響力、公信力，鞏固壯大主流思想輿論[1]《習近平出席全國宣傳思想工作會議并發表重要講話》，中國政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/22/content_5315723.htm。。自現代意義上的民主社會形成以來，公眾輿論一直作為“民意表達和民眾力量的顯示”直接或間接干預社會生活，在促進社會問題解決、加快社會進步和民主化進程方面有著獨特而重要的作用。在民主社會里，輿論是聯系群眾的紐帶，是民意的現實載體，其表現程度是衡量社會民主狀態的天然標桿。輿論對于領導和決策的科學化、改革的成敗和民主社會建設的推進，起著舉足輕重的作用。黨領導全過程人民民主，必須要管控好社會輿論：一方面，對于違法違規輿論尤其是對于攻擊中國特色社會主義民主、大勢宣揚西式民主的輿論，要重點關注、重點管控；另一方面，對于引導群眾支持全過程人民民主、參與全過程人民民主、監督全過程人民民主的正當輿論，要包容開放、支持引導。同時，發揮好人民代表大會制度這個實現我國全過程人民民主的重要制度載體的作用，“完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制，推進人大協商、立法協商，把各方面社情民意統一于最廣大人民根本利益之中”[2]《不斷發展全過程人民民主》，《人民日報》，2021年10月18日。，為全過程人民民主奠定堅實的群眾基礎。

綜上，全過程人民民主是以習近平同志為核心的黨中央堅持和完善中國特色社會主義制度的創新成果，是中國共產黨領導中國民主政治建設的歷史必然。從中國共產黨百年歷程可以看出，全過程人民民主的形成離不開黨的領導，堅持黨對全過程人民民主的領導，不僅是完善黨的全面領導制度體系和保障人民當家做主地位權利的必然要求，而且是彰顯社會主義民主制度優勢和推進國家治理體系和治理能力現代化的現實要求。新時代發展全過程人民民主，需要從體制、制度、組織、民意四位一體的層面協調推進，以進一步探索和完善適合中國國情的人民民主新形式。