人口普查中全面質量控制工作的思考
——以南京為例

□ 王淳宇

全國人口普查屬于重大的國情國力調查，是摸清人口家底的主要來源和重要手段，是推動經濟高質量發展、完善人口發展戰略和政策體系，促進人口長期均衡發展的迫切需要。第七次人口普查工作中，南京各級普查機構攻堅克難，在整個普查工作的開展，尤其是普查的質量控制方面積累了一定的普查經驗，本文將其梳理總結，希望對今后的工作有所裨益。

|南京市人口普查質量控制的經驗和做法

（一）質量為基，始終把質量控制工作貫穿始終

1.不斷提升對人口普查質量控制的必要性認識。一是市委市政府對人口數據高度關注，主要領導高位協調推進，把人口普查工作作為年度重點事項進行督辦。市統計局局長、市人普辦主任數次帶隊深入普查點實地調研督導普查各階段工作質量，各區領導頻繁督察人口普查工作，全市各級普查辦和人員上下聯動、相互配合、全面發力；二是把質量控制作為整個普查的重要抓手。市人普辦通過歷次的工作部署和業務培訓，強調普查工作動員的社會性、工作的特殊性、調查的一次性以及進行大規模集中宣傳的特點，某些階段具有一次性的特點，要求全市上下按照全面質量控制標準，保障整個普查的數據質量。

2.以質量控制目標為主線做好普查各階段的工作。以各階段工作實施細則為基礎，強化各階段質量控制的目標。根據此次人口普查質量控制要求全過程、全方位、重質量的三個方面，普查辦業務組將質量控制工作貫穿到普查各環節工作中，并一一加以落實：一是調研督查及時糾錯，減少人為差錯；二是通過對普查工作質量和數據質量進行階段性的質量驗收來提升普查質量；三是采取平臺數據監測和現場檢查辦法等各種措施保證普查數據質量。在普查工作層層推進，環環相扣的同時，要求市、區、街鎮各級普查辦在每一個工作階段都要按照相應的質量控制具體操作辦法嚴格實施。

（二）拓展部門大數據的應用，推進全市綜合試點和專項試點

取得并整理部門數據，是此次普查的新要求，市人普辦利用全市綜合試點的開展不斷探索部門資料的取得和應用，并鼓勵各區、街鎮、社區開展多方協調，取得相關行政資料。

1.創新手段，統籌協調部門大數據助力普查。一是提早預案，計劃推動。多次召開部門行政記錄和大數據應用專門推進會，制訂調研清單和完成時間表。二是努力創新手段，提升普查質效。市、區人普辦與三大通信運營商進行分別溝通協調，探討不同數據源在七人普中的應用，嘗試使用手機信號等大數據對全市開展動態人口監測，將監測結果作為輔助依據。三是密切聯系多部門協作，與市大數據局聯系溝通，利用信息庫對普查現場登記資料進行及時比對，市、區人普辦牽頭，獲得公安、衛健、民政、社保、規劃和疫情防控等部門資料，這些資料數據在人口普查摸底登記和比對復查工作中發揮了積極的作用。

2.聚力統籌部署，推進全市綜合試點工作。一是周密安排、精心組織，在吃透試點方案的基礎上，市人普辦和十二個區均結合實際制定了綜合試點方案。各級逐項梳理試點各階段工作任務，科學制定試點時間表、倒排工期、掛圖作業，明確“兩員”選聘、區域劃分、業務培訓等各階段的職責分工，強化組織領導，同時，市、區兩級及各區之間加大溝通交流，分享部門資料利用、“兩員”選聘等方面的經驗做法，探索試點工作的“金點子”。二是狠抓工作落實，高質量推進試點工作。人普辦專門成立綜合試點四個指導組，由人普辦主任掛帥，在綜合試點前期，深入十二個區進行實地調研，摸清區域特征和小區類型，人普辦鼓勵各區結合自身實際特點開展試點工作，發現問題及時現場指導或進行分析研究，有效推進全市試點工作開展，試點工作發現了共性問題和難點，試出了流程和成效，為正式普查打好了前站。

（三）重視普查摸底、登記，力求措施得力工作到位

1.突出重點，把摸底工作作為核心環節抓緊抓實，為普查登記夯實基礎。規范性工作的實施，是摸底工作的保障，對質量控制人員提出了高要求。一是數據做到日結日清。規范每一步工作流程，每日匯總24 小時數據做到日清，對不規范流程及時糾錯。二是實施值班和日報制度，摸底登記過程中，市、區、街道、村居四級普查機構，實行數據24 小時日報，及時與行政記錄比對，查找原因（居委會臺賬、疫情防控資料、公安人口資料等）。三是要求按進度及時上報摸底人口數，緊盯問題迅速解決。

2.關鍵節點把住關鍵質量，深入現場檢查強化質量管控。一是開展全市摸底登記數據現場核查，全面提升普查工作質量。市人普辦利用6 晝10 晚對12 個板塊18 個普查小區開展摸底登記數據再核查；對163 個普查小區1.58 萬登記住戶開展電話回訪，通過摸底數據檢查和壓力傳導，進一步提升數據質量。二是開展對特殊區域人群的普查調研，掃除盲點。沖刺階段，全面落實“一攬子”數據核查措施，發起“短表登記攻堅戰”，加大對綜合商住樓、醫院、建筑工地、大市場等重點區域核查力度，消除疏漏與盲點。三是開展市、區結合的推磨式檢查驗收，全面推進質量提升。檢查中對登記驗收發現的問題進行現場反饋整改，并對驗收情況進行了全市通報，為后期的查遺補漏、補登補錄和比對復查整改工作做出了示范。

（四）堅持問題導向，加強分析研究，業務問題各個擊破

全方位進行質量控制的前提是解決工作中的問題，規范普查操作方法，針對難點問題，市人普辦創新思路，加強分析總結，指導全市普查工作。

1.實施業務問題導向，編輯業務問題解答集。在全市綜合試點、區域劃分和繪圖、普查摸底、普查登記以及比對復查登記階段，市人普辦及時搜集普查過程中遇到的各類疑難問題，以《市人普辦業務問題解答》的形式一共下發了五期業務問題解答，解決普查中的各類問題，特別是在普查摸底、登記的數據核查階段，參加核查的業務人員人手一冊，實時學習探討，提升了普查業務能力。

2.及時編輯《人普業務工作手冊》，指導全市普查工作。在人普綜合試點前期，牽頭編輯了《南京市第七次全國人口普查綜合試點工作手冊》，率先將國家、省、市開展工作的文件要求、綜合試點系列工作細則及調查表式等收集其中，指導普查試點工作；在全市綜合試點和專項試點完成后，全面總結工作做法、得失和經驗，編輯了《南京人口普查綜合試點和專項試點總結材料匯編》；在人口普查數據比對復查的關鍵階段，及時編輯《南京市第七次全國人口普查業務工作手冊》，將比對復查、編碼工作質量控制等工作要求，以及國家、省和市各類問題解答等收集其中，指導全市開展比對復查和編碼工作。

（五）注重培訓，提高能力，培育了一批人口普查的業務骨干和精兵強將

人口普查培訓工作的質量，直接關系到人普數據的質量，南京市利用綜合試點培訓和普查綜合培訓等大規模培訓,創新培訓方式，提升培訓效果，盡可能培訓到街道并且一次性多培訓人員,保質保量建立人普師資隊伍。

1.聚力綜合試點培訓，造就一支全市的師資力量。一是強化業務準備，進行集中培訓。組織人普辦講課培訓小組擔綱試點培訓，編印1000 本《南京人口普查綜合試點工作手冊》，利用三天分兩批組織全市200 余名業務骨干學習培訓。在此基礎上，各區普遍建立業務教練組，進行再動員再培訓；二是開展邊干邊訓，綜合試點工作的開展培訓了一支骨干力量。試點培訓過程中，各區街道都抽調了人員全程參加了業務培訓，全程參與資料搜集、入戶摸底、登記、數據審核、快速匯總和編碼等各環節的工作，各板塊街道的業務骨干得到了難得的學習和練兵的機會，為后期全面正式開展普查提供了人才儲備。

2.注重質效，高質量開展人口普查綜合業務培訓。一是組織開展正式普查全方位的綜合培訓，培訓各區、街鎮、開發區業務骨干共280人。培訓期間，市人普辦業務組對人口普查方案細則、普查兩員的選調、摸底工作、普查登記工作、普查編碼工作及質量控制等八個方面的專題進行了全面的培訓講解；二是創新培訓方式，采取了講解和考試交叉進行的模式，并在培訓中采取提問和學員開展互動答疑，共采取三次分發考卷進行現場考試答題和填報普查表，市人普辦通過批改考卷和分析講解，進一步提高了培訓針對性和實效性。全市培訓工作取得了優質效果，創新的培訓舉措進一步應用到各區的培訓普查的“兩員”當中，造就了一批全市普查的生力軍。

（六）深入現場，調研核查，精準運用人口普查質量控制的具體方法

市人普辦始終緊扣普查質量控制的“三大法寶”，以現場檢查、數據審核和現場驗收貫穿普查全過程進行普查質量控制。

1.深入調研開展現場檢查，集中解決問題在萌芽之中。在普查試點前，市人普辦就成立了人口普查督察指導小組，在普查的各階段，市人普辦督查小組帶著問題，深入全市十二個板塊調研指導工作進展，發現問題解決問題，同時要求區、街鎮普查辦都要組織業務人員到普查現場檢查，并收集、整理、分析工作質量情況，及時向普查辦公室反映，采取有效措施防止出現系統性偏差和問題。

2.做好平臺實時監管和數據審核，及時進行反饋和修改。在普查摸底、登記復查階段，除了現場檢查，市、區、街鎮普查辦專人在平臺上進行實時的監管，同時用公安戶籍資料等進行有效地交叉比對，審核分析，及時發現問題，返回普查指導員和普查員及時修改。

3.開展市、區聯動推磨式現場驗收，全過程全方位把控質量。特別對普查摸底、登記復查和普查編碼三個階段的收尾進行嚴格核查驗收把關，開展多輪質量驗收制度，對特殊區域、特殊人群進行專題調研核查普查登記數據，登記階段開展全市推磨式現場驗收，對不符合質量驗收標準的問題，發全市通報要求進行整改，切實提升人口普查登記數據質量。

|普查工作中存在的一些共性問題

（一）普查員責任心和業務素質參差不齊影響調查結果。普查員工作過程中會產生一定的誤差，對普查質量造成影響

1.有些普查員沒有實地勘察核對普查小區地圖，沒有對普查小區內的房屋和人員進行摸底，造成普查小區漏房和漏人現象發生。

2.少數普查人員擔心多次上門，事先給居民發放普查表，由住戶填報，缺乏談話問詢，造成普查誤差。

3.普查員業務不熟練，問詢不到位，造成遺漏上報外來人員，或多報人口，造成誤差。

（二）部門數據資料不全面，使用起來比較困難

1.部門資料不全面，缺乏統一的整合。無論是相關職能部門提供的數據,還是從三大運營商取得的大數據,都不能完全覆蓋轄區內的全部人口信息,或者存在數據不準確，所有取得的信息需要做整合、去重等大量工作才能有效使用。

2.職能部門資料更新不及時，不能形成完整的可用資料。如，公安部門的戶籍人口、暫住人口等資料具有滯后性，需要依據戶口整頓更新數據；衛健部門的出生、民政部門的死亡人口等資料，要即時與公安資料比對；基層公安部門向社區提供的戶籍數據，由于地址劃分與社區地圖不一致，只能部分參考；社區掌握不到外地人口出生信息和戶籍外出人口的出生信息；疫情防控資料較為全面建立了人口臺賬，但有的出租戶人口流動較快，數據變化大。因此，根據需要來整合這些資料，需要做大量的前期準備工作，需要高技術的業務處理手段進行整理才能得以完善使用。

（三）對空掛戶和外來人員的調查仍然是普查難題

1.隨著南京市城鎮化建設的推進，很多社區整體或部分拆遷搬遷，人口外遷，但戶籍不一定隨遷，形成大量空掛戶，這些空掛戶，無單位管理，社區追蹤人員現住地和聯系方式成為難題。

2.大中型單位和廠礦企業公司外來工作人員較多，這些人員，公安部門未能全面掌握人員居住信息，需要對企業進行摸底也比較困難。

3.全市存在大量的建筑工地，統計部門和街道、社區在日常工作中不對建筑工地用工進行管理和統計，建筑工地從業人員流動性大，存在安全隱患，進入現場采集難度較大。

|對今后人口普查工作的思考與建議

人口普查的目的在于準確取得人口資料，為國家正確決策提供依據，普查數據質量是普查的核心。如何培養管理一支業務精責任心強的普查隊伍，如何提取各相關部門有價值的資料，是普查取得成功的關鍵。

（一）選調優質普查“兩員”是保障普查質量的關鍵

這次人口普查的實踐中，從多方面多角度選聘能夠勝任普查工作的人員，以社區工作者、網格員、志愿者、物業人員和樓棟長為主的普查員成為普查的中堅力量。建議今后把好普查人員選調關：

1.外聘普查專職指導員，把好普查質量關。社區工作人員事務繁重、人手不夠的情況下，外聘文化素質高的專職普查指導員，能夠保證人員固定并全程參與，確保普查質量。

2.加大培訓力度，采取“線上、線下”相結合。針對普查員和指導員分類開展多層次的業務培訓，掌握普查技能，確保普查質量。

3.規范普查員管理考核機制，根據工作質量發放補貼和獎勵，激發普查員的學習工作熱情和積極性，使普查工作事半功倍。

（二）建立完善居住人口的基礎臺賬是普查工作的基礎

作為各級人口專業主管部門，在日常工作中應建立好基礎人口臺帳并按時更新，使人口普查工作中有數可查，有據可依。

1.加強與公安部門聯系，取得空掛戶集體戶的戶籍資料，充分掌握特殊人群尤其是較大空掛戶和集體戶的人口信息，并與所在單位或社區取得聯系，有條件的單位可以單獨成立普查組或選派專人負責聯系工作，由區或街道對接培訓溝通，做到讓每個空掛戶、集體戶在普查時都準確地納入普查登記。

2.對于外出人口和外來人口，采取多種方法溯源，充分掌握全戶外出人員信息，可通過物業、民警上門核實信息，也可通過鄰居親友事先摸底。

3.處理好人戶分離問題，預防死亡人口漏登和流動出生人口漏登，加強與公安、民政、衛生等部門的協作，使這些數據實現互通互享、不重不漏。

（三）運用好政策優勢，調動各相關部門支持配合

1.密切部門配合，聯合部門發文。可在普查前期對相關單位和企業發通知取得支持配合，減少協調環節和難度。聯系公安部門、社會保障部門、教育部門、民政、醫院、公共事業部門、房產部門、規劃部門、拆遷辦、建工部門等多方獲取資料，包括轄區企業和大數據部門，集中力量進行事前人口數據分析整合出一套完整的資料助力普查。

2.鼓勵自主申報，提高信息準確性。社區平時可通知居民及時到社區更新補充信息，通過社區比對核實信息，及時掌握社區人口動態。普查摸底前期，可及早在社區設立申報點，現場摸底培訓申報、電話預約上門和微信填報，鼓勵住戶自主申報。

3.重視普查前期準備，發揮作用助力普查。人口普查是一項龐大的系統工程，摸底登記前期的資料準備、戶口整頓、組織模式等各項前期工作，直接影響數據采集的質量。建議準備時間提前，使得前期能夠收集到完備的有參考價值的數據資料，可以使普查工作事半功倍。