淺析半農半牧區草原保護存在問題與對策

王曉禹，楊嬌艷，郭金榮，馮景貴

吉林省洮南市草原工作站，吉林洮南 137100

洮南市位于吉林省西北部，屬于典型的半農半牧縣(市)。國土一調時公布全市的草原面積為232 萬畝，國土二調時公布的草原面積為66.2 萬畝。從國土一調到國土二調草原面積銳減的數據，可以看出半農半牧地區草原保護上存在一定問題。從分析草原保護存在問題出發，提出合理保護草原的相關對策，進而更好地保護好草原資源。

1 半農半牧區草原保護存在的主要問題

1.1 草原管理體系不健全

2019 年春國家省市政府機構轉制后，成立了洮南市林業和草原局。洮南市草原工作站是其下屬的草原監督管理機構，又從草原站抽調4 人和原來林業稽查大隊8 人組建了洮南市林業和草原綜合執法大隊。各鄉鎮的綜合執法隊伍尚未組建，因而草原執法人員太少，根本滿足不了全市草原保護工作的需求。

1.2 草原管理的依據不清

半農半牧地區的草原和耕地、林地插花交錯分布，很難認定草原地類性質。國土二調數據公布后，出現了其他草地的新名詞。其他草地到底屬于草原還是屬于未利用地，一直爭論不休。二調數據公布的鹽堿地，絕大多數都是鹽堿化草原形成的土地，都是有草原承包合同的。但是按照土地的分類，鹽堿地屬于未利用地，不屬于草原地類。草原執法部門對這部分鹽堿地的管理束手無策，導致了大面積的鹽堿地被開發成耕地和水田了。

1.3 基本草原的劃定和管理不明析

《草原法》第42 條已經規定了啥樣的草原應當劃定基本草原。但是具體劃定工作中缺乏可操作性，因而吉林省牧業管理局于2016 年下發了《基本草原劃定工作實施方案的通知》，要求將國土二調公布的天然草原和人工草地全部劃定為基本草原。雖然操縱方便，但是國土二調公布的草原數據中，天然草原很多不是集中連片，有很多是零星分布的草原。這樣的草原按照《草原法》的規定是不能劃定為基本草原的。《草原法》雖然規定基本草原嚴格管理，但是基本草原的保護管理辦法還沒出臺，對基本草原如何嚴格管理不明確。

1.4 草原禁牧工作懈怠

《草原法》修訂公布后，規定對四化嚴重草原和生態脆弱區的草原內，實施禁牧休牧制度。從省到縣非常重視草原禁牧工作。各種文件，通知連續不斷，草原禁牧工作取得了一定成效。但近年來，此項工作有些懈怠，各鄉鎮農牧戶偷牧，公開放牧的現象屢見不鮮，使草原圍欄遭到破壞，草原退化日趨嚴重。

2 加強半農半牧區草原保護的對策

2.1 加強草原執法隊伍建設

結合國家加強執法隊伍建設的時機，加強我市草原執法隊伍建設。爭取或調劑全額財政編制，增設草原執法人員，擴大草原執法隊伍。各鄉鎮組建林、草、湖、河等綜合執法隊伍，負責各鄉鎮的草原執法工作。形成上下共管的執法體系。

2.2 搞好草原資源調查和確權發證工作

按照2019年初國家省市政府職能劃轉的規定，市自然資源局對全市草原資源進行全面調查。根據草原資源調查的結果，對本轄區內的草原使用權和所有權進行確權登記。為草原保護和執法工作中，能夠準確認定草原地類性質提供法律依據。

2.3 繼續加強草原禁牧工作

半農半牧區草原屬于生態嚴重脆弱地區，因而草原禁牧工作是常抓不懈的常規工作。我們應按照《草原法》和《吉林省封山禁牧管理辦法》的規定，繼續做好我市草原禁牧工作。在草原禁牧期間，違反政府下發的禁牧令的規定，依法嚴厲查處，確保草原禁牧工作順利開展。

2.4 加大草原執法工作力度

在加強草原執法機構建設的同時，要加大草原執法工作力度，重拳出擊嚴厲打擊非法開墾草原的違法行為。對于非法開墾或非法使用草原面積不足20 畝的，按照《草原法》規定作出相應的行政處罰；對于非法開墾或非法使用草原面積20 畝以上構成刑事案件的及時移送公安機關追究其刑事責任。