新形勢下如何加強草原承包合同管理的建議

郭金榮

吉林省洮南市草原工作站，吉林洮南 137100

為提升林草資源保護發展質量，吉林省率先建立林草資源管理新機制，在市縣開展建立林（草）長制試點工作。在這新形勢下，針對洮南市境內的草原承包合同如何加強管理提出了合理建議。

1 洮南市草原承包合同及草原管理基本現狀

1989 年國土一調數據顯示，洮南市草原面積為15.47 hm2；2015年國土二調數據公布的洮南市草地面積為4.41 hm2。二調數據較一調數據減少了11.06 hm2草原。1997～2015年期間，全市共簽訂草原承包合同490余份，涉及草原面積6.12 hm2，承包期分別為30年或50年。受歷史、體制、人為等諸多因素影響，一直以來洮南市草原工作站一直圍繞簽訂草原承包合同的6.12 hm2草原深入開展了草原執法和保護工作。

2 草原承包合同管理中存在主要問題

2.1 很多草原合同效力認定上存在爭議

以國土二調數據認定草原地類使大部分草原承包合同無法成立，目前吉林省各地均以國土二調公布的地類數據來認定草原地類。而洮南市所簽訂490余份草原承包合同是從1997～2015年期間按照國土一調時公布地類數據簽訂的6.12 hm2草原承包合同。2015年國土二調公布數據時，合同內草原面積僅為2.36 hm2，合同內改變草原用途面積為3.76 hm2（其中變為耕地約為1.42 hm2，鹽堿地約為2.34 hm2）。如果按照國土二調公布地類數據認定草原地類，那么改變用途3.76 hm2草原所涉及的草原承包合同按照規定應解除或者劃轉。但是草原承包合同是以合同形式集中管理草原的民事約定，是受法律保護的，不應該解除或劃轉。

2.2 草原承包合同引發的上訪問題日益嚴重

以國土二調數據作為確定草原的依據以來，引發草原承包戶上訪不斷，并呈上升趨勢。主要矛盾是草原承包合同內二調變為耕地的因權屬問題引發當地村民或集體經濟組織與草原承包戶出現糾紛。草原承包合同內二調變為鹽堿地的，不管是否享受國家原種補貼還是變為人工草地的，絕大部分被承包戶開發為水田或者改為旱田，甚至有很多村民不顧草原承包戶的阻攔到其承包面積內把其鹽堿地開發為水田，占為己有。有的集體經濟組織也不顧草原承包戶的利益，把其承包面積內的耕地部分或者鹽堿地又承包給別的村民，從而引發合同糾紛陸續不斷。并造成了納入草原工作站管理范圍的草原，出現非法開墾草原的卻被確定為耕地等不合理現象。

2.3 草原資源調查的職能發生變化

2019 年政府機構改制后，草原資源調查和確權登記職能劃轉給自然資源局。自然資源局進行草原資源調查時，首先得要求草原主管部門提供草原資源的證明材料。草原主管部門能提供的只能是490余份草原承包合同。草原承包合同能否成為草原資源調查的重要依據，必須對這490余份草原承包合同慎重考察研究。

3 加強草原合同管理的建議

3.1 先行按照現有合同管理，加強草原管理

重新對納入草原工作站管理范圍的490余份草原承包合同涉及的6.12 hm2草原進行梳理、踏查確認，除具有正常手續和占補平衡項目占用使用的草原外，均按照草原地類進行管理。草原內已經變為耕地（包括水田）的應制定退耕還草計劃，在三年內全部退耕還草；如各村集體經濟組織對其收費變為其冊外耕地的，從2022年春季開始一律停止收費，簽訂冊外地合同的立即解除合同，三年內全部實施退耕還草；如在規定期限內不進行退耕還草的按照開墾草原查處；草原內的鹽堿地或者耕地形成前的面貌是人工草地（包括享受國家草原補貼補助和項目資金的草原），一率按照開墾草原查處。并以此為基礎落實林（草）長制工作，成立領導組織，構建工作機制，落實草原面積，確保工作落實到位。

3.2 明確職責分工，重新界定我市的草原面積

按照三定方案規定，自然資源局要本著“尊重歷史，結合實際”的原則，立即組織人員以納入市草原工作站管理范圍的草原為基礎，兼顧二調較一調減少的11.06 hm2草原進行草原資源調查，并對已發包的草原進行確權登記。對經國家、省市立項審批的占補平衡，光伏發電等項目已經占用草原涉及草原承包合同內的草原，繼續按照國土二調數據地類由鄉鎮政府進行管理。涉及的草原合同要逐步解除，按照變更后的地類重新簽訂承包合同。