新冠肺炎疫情背景下公共衛生安全問題反思

鄒丹丹，王晨，趙娟，孫明雷，梁立波，2

1.哈爾濱醫科大學衛生管理學院，黑龍江 哈爾濱 150081；2.國民健康社會風險預警協同創新中心，上海 200030

2019年末至2020年初暴發的新型冠狀病毒感染的肺炎疫情，被世界衛生組織定義為全球關注的突發公共衛生事件，嚴重損害公眾的生命和健康。隨著疫情的不斷擴大與全球化的蔓延，疫情蔓延至全球200多個國家，確診病例每天以數以萬計的數量增長，已不再是單純的公共衛生危機，有形成鏈鎖危機之勢，正在影響全球安全與經濟發展。其實，早在冷戰之后，公共衛生安全就被西方國家所重視，并納入國家安全戰略，我國也在“非典”疫情之后重視公共衛生安全。那么，為什么在“非典”疫情之后，我國甚至世界還會暴發傳染病等危害公共衛生安全的突發事件，在其背后，存在哪些原因影響公共衛生安全？由此，本文將對公共衛生安全鏈條進行梳理，分析公共衛生安全問題產生的原因，提出具體的解決措施，為公共衛生安全問題干預提供依據。

1 公共衛生安全在國家安全中的地位和作用

公共衛生安全是指通過預見性和反應性行動最大限度地確保人群免受突發公共衛生事件的影響，是衛生安全與城市、國家安全的重要組成部分，是一種重要的非傳統安全。公共衛生被納入安全范疇是在冷戰之后[1]。冷戰之后，國際上出現了類似于恐怖主義、糧食、能源、公共衛生安全等新問題，這些新問題在國際關系中的影響呈日趨上升之態，引發媒體和世界關注。隨著全球化進程的不斷發展，公共衛生問題已經不僅是關乎健康的生物醫學問題，其中以各類傳染病為表征的公共衛生威脅跨境傳播趨勢明顯，SARS疫情、甲型H1NI流感以及此次新冠肺炎疫情的傳播不僅損害各地區民眾生命和財產安全，也對其政治經濟安全、社會穩定、國家安全以及對外關系產生了較深的負面影響[2]。因此，2003年“非典”疫情后，公共衛生安全問題頗受世界衛生組織和各國政府重視。美國、澳大利亞相繼頒布《國家衛生安全法》，英國、俄羅斯、加拿大等國家將衛生安全納入其國家安全戰略的核心戰略之一。我國公共衛生安全體系也得到快速發展，公共衛生安全價值觀在發生轉變[3]。新冠肺炎疫情發生后，我國政府強調公共衛生安全在國家安全體系中的重要地位，提出構建公共衛生體系，筑牢公共衛生安全防護網，守護公眾健康安全。公共衛生安全是國家安全和社會穩定的基石，同政治安全、經濟安全及軍事安全處于同等地位，為國家的安全與穩定提供重要保證，是國家安全不可或缺的一部分[5]。

公共衛生安全作為國家安全的重要組成部分，保障公共衛生安全可以降低突發公共衛生事件給人群生命與財產安全造成的危害，促進人群健康；減少因突發公共衛生事件的傳播和暴發而造成的經濟損失與社會發展障礙。另外，在當今全球化時代，公共衛生安全問題已不再是一個國家和地區的問題，保障公共衛生安全能夠減少因衛生問題全球化蔓延而造成的國際關系的惡化、國際交流與合作受阻的問題[1]。同時，保障公共衛生安全、保障人群健康，將健康的理念納入公共政策制定過程中，助力“健康中國”戰略的實現，也有利于大衛生觀的促進與實施。

2 公共衛生安全的鏈鎖性與復雜性

公共衛生安全囊括食品、傳染病、職業病等多領域，是對威脅公眾健康和生命問題的預防和控制。換言之，當其中任何一個方面或環節失控或出現問題，都將直接破壞公共衛生安全。另外，除這些直接導致公共衛生受到威脅的事件之外，一些突發的自然災害、重大事故包括化學品泄露、爆炸品爆炸在一定的條件和過程之下都可能演變成公共衛生問題，威脅公共衛生安全，直接影響公眾的生命與健康安全。當前，公共衛生依然存在著以急性傳染病為主的突發公共衛生事件在全球頻發、非傳染病控制難度大、自然災害引發的傳染病以及生化威脅難以預料等問題，且突發事件的鏈鎖性、衍生性、復雜性等不斷增強，事件防控難度增大[6]。

當公共衛生事件發生之時，提出高效、快捷的應對措施、進行相對合理的控制，才能最大限度的減輕危機的破壞力[7]。突發公共衛生事件需要充足以及常態化的應急準備、多部門的綜合協調與治理等多方面、多層次的協同配合才能有效應對[8]，當突發事件不能及時、有效應對時，會持續擴大與擴散。此次新冠疫情在疫情出現初期，由于監測、預警、報告機制不健全，疫區執政者對疫情判斷失誤等問題導致疫情發生之時應對混亂。當疫情發生波及到一定人數以及程度之時，會影響社會穩定和國民經濟發展，且對我國經濟產生了實質性影響。而在全球化背景下，公共衛生危機尤其是重大傳染病無論暴發于何處，不僅對該地區的發展產生重要影響，還會對世界經濟、全球化交流、國際關系和合作產生負面影響[9]。

3 公共衛生安全問題產生的原因

3.1 社會公共衛生安全意識缺失

面對來勢洶洶的疫情，充分暴露全社會公共衛生安全意識的短板與不足，這一點是毋庸置疑的。公共衛生安全意識的缺失體現在三個層面：第一個層面為執政者缺乏公共衛生安全執政意識和決策文化。領導者在突發公共衛生事件管理中通常處于領導地位，在一定程度上影響政府的政策導向。現今許多領導者在其執政中重視常見的有形的社會治安、金融風險等問題，其決策偏向于維護所在區域的社會穩定、政治經濟與平穩發展，較為重視基礎設施建設，而忽略公共衛生安全的建設與發展，對公共衛生安全問題疏于防控，導致疫情暴發與大規模蔓延。另外，執政者或執政團隊的危機意識、決策水平等將對事件管理活動的有效推行具有十分重要的影響[10]，若領導者的危機意識淡薄，在危機發生之時，無法迅速從常態化的思維迅速轉換到危機的應對與化解上來，從而延誤危機控制的最佳時機，導致突發事件事態擴大，甚至造成全球性危機；其危機處理能力在危機情境中，影響其對事態的突發性、嚴峻性及決策的時效性的判斷，將直接影響決策方案的合理性和有效性，影響事件的傳播及蔓延程度[11]，其中美國SARS與新冠疫情截然不同的結果以及西方國家死亡率高是其中一種表現。第二個層面為公共衛生有關部門、機構公共衛生思維與意識的缺失。以此次新冠疫情為例，疫情初現苗頭之際，醫療機構對疫情的警覺與上報意識、疫情的瞞報與漏報等均體現相關機構的公共衛生意識。第三個層面為公眾公共衛生安全意識缺失，其核心體現在公眾的文明素質、尊重意識與自我保護和健康意識的不足。這會導致公眾對于生物及其他人缺少尊重和敬畏，才會出現隨意捕殺動物、在疫情期間出現“出逃”“瞞報”等危害他人健康的行為，從而導致疫情擴大和蔓延，危害公眾健康。

3.2 缺少公共衛生法律的保障

目前的疫情防控效果已證明，我國面對新冠肺炎疫情而專門制定的應急法制度有效地抑制了疫情的進一步蔓延，但也暴露出公共衛生與安全的法律體系的不足與法治體系的問題與缺失。當前，中國公共衛生法律體系尚不完善，法律法規主要針對于公共衛生的某一具體領域，缺乏針對于公共衛生的母法和總體法律，無法對公共衛生涉及的部門、機構與職責進行統一的界定與安排，當突發公共衛生事件發生時，無法進行綜合治理與處置，直接引發公共衛生的發展與保障[12]，影響公共衛生安全。另外，很多法律的條文規定已經與當今公共衛生預防、控制實際不相符合、法律條文之間規定不一致等問題，都直接導致對公共衛生問題的處置中難以協調聯動、對公眾的規范性較弱等問題，影響公共衛生安全。

3.3 缺乏常態化應急準備機制

突發公共衛生事件往往具有突發性和不可預測性，一旦發生，可能在短時間內造成人員和財產的傷亡。只有在具有“事前準備”的情況和機制下，才能在事件發生時及時、準確應對，減少傷亡與破壞。新冠疫情初期應對的混亂暴露出應急準備的問題，主要表現為：第一，突發公共衛生事件應急預案缺乏可操作性，對疫情處置需要時間進行協調各部門參與處置，不能疫情發生第一時間快速、準確投入應急處置。第二，應急培訓與演練流于形式，尚未形成制度化。應急演練一般以“觀賞式演練為主”、以“圓滿結束”結尾，且是單部門演練，對應急能力和水平提升的作用收效甚微。第三，缺乏統一培訓的各專業人員齊備的應急隊伍，突發事件復雜多變，不僅需要疾控中心人員，如此次疫情的“封城”措施、密切接觸的追蹤需要公安部門的配合，而目前我國部分地區的應急隊伍不全，以疾控中心為主。第四，應急準備物資的儲備不足。新冠疫情應對之時的防護物資等嚴重不足，復工生產能力不足，缺乏制度化的應急準備計劃、管理制度與應急儲備模式。

在突發公共事件應對機制中，公眾是重要的一環。公眾的應急準備情況直接影響到政府應急處置的效果以及災難造成的最終影響[13]。而我國乃至很多發達國家公眾的應急準備略有欠缺。首先，公眾缺乏危機意識，缺乏危機預防和應對的主體意識。公眾對于突發事件常抱有僥幸心理，很少去考慮如果發生了突發事件了，我該如何保護自己等，甚至可能將發生過的災害和疾病糾結于“天命”，而非自己主觀能動避免。所有的突發公共衛生事件就一定是突發的嗎？答案是不一定的。很多突發事件都是一點點的有征兆的錯誤累積的量變到質變的過程，引發了所謂的破壞巨大的“突發事件”。只要我們居安思危，有一定的防范意識，做到有備無患才能將可能發生事件的風險降到最低甚至避免其發生。另外，公眾對于危機的價值取向存在差異。不同文化背景中，在居家抗疫的自由問題與其生命健康的權衡中，不同民眾往往會做出不同的選擇，甚至穿著防護服上街抗議、要求自由等，但在一定程度上妨害國家的疫情抗擊活動與措施。其次，應急知識匱乏，總體上來講，公眾對于突發事件的應急、急救的知識和技能的知曉和掌握仍處于較低水平，不足以使其有足夠的能力實施自救[14]。造成該問題的原因主要有兩點：一是主觀上，由于公眾存在突發事件怎么可能輕易發生以及即使發生也不可能發生在自己身上的僥幸心理，其防范危機的意識及素養淡薄，而不愿意主動學習。二是政府部門開展的應急技能培訓與宣傳的內容缺乏對公眾的沖擊性和記憶點，不能充分發揮理想或預期的效果，另外，宣傳和培訓渠道有限，一般以傳統媒體和宣傳車為主，傳播能力與范圍有限。最后，危機應對經驗不足。公眾缺乏應對危機的實踐經驗，在突發公共衛生事件發生時不能以冷靜、理性的方式準備與應對，只會瘋狂囤物資，而應急準備不只是囤積物資，更重要是對事件風險的判斷與可能做到的防范措施與手段。

3.4 缺乏完備的公共衛生安全治理協同機制

目前，我國的公共衛生安全管理體制，以公共衛生安全問題或重大疫情事件發生后，各級政府主要領導成為應急指揮為主，政府尚未形成專門的、統一的常設職能部門對公共衛生安全實行專門、一體化管理[1]，將不同安全問題交由不同的部門管理，且部門之間相互獨立，缺乏常態化的聯動治理措施，在這種情況下，會出現部門之間協調能力差、各部門責任機制不明等問題，缺乏明確的職責和分工，出現安全問題時，無法及時、準確應對，導致此次疫情應對中，疫區政府在未確認排除人傳人的情況時，武漢市衛健委發布公告“疫情不會出現人傳人的情況”，導致人們放松警惕，使得疫情擴散。另外，醫療救援物資嚴重短缺與受捐贈物資對接、管理不暢導致物資堆積倉庫等不配合問題的出現。在公共衛生安全治理中，缺乏健全的監測預警體系，缺乏靈敏、快速的信息收集、識別和發布系統，導致安全信息傳遞不靈、信息不公開、缺乏透明度等問題，導致政府的信息發布不及時，容易引起社會恐慌，造成疫情擴大等情況。同時，公眾對于不明原因肺炎事件的得知來自于媒體，而官方職能部門的通報說明職能部門對于突發事件的監測、輿情及媒體監測的靈敏度不夠等問題。另外，我國目前相關法律強調健全突發事件的監測預警制度，但可操作性較差，導致應急工作人員對于預警的認知各有不相同，會對突發公共衛生事件的預警工作產生制約。

另外，在當今全球化背景下，衛生問題全球化已經成為一個不爭的事實，公共衛生安全亦需要全球的協同治理與處置。SARS、H7N9、埃博拉、新冠疫情等一次又一次的重大疫情的全球化蔓延，都充分暴露了全球公共衛生安全協同治理的不足與短板，主要包括以下兩方面：首先，從領導體系上看，國際尤其是國際法對世界衛生組織的授權不足，使得世界衛生組織在統籌調配全球力量、資源和手段等方面難免有些力不從心。其次從體系能力上看，缺乏完善的全球疫情監測預警網絡和公共衛生應急管理體制。一些國家尤其是發達國家的國家疫情信息監測與應急管理體系部署與實施完備，但缺乏合作和聯合精神，當今世界有效處置疫情風險連鎖聯動的能力處于低水平，戰略科技能力、戰略儲備能力尤其是體系化對抗能力遠未形成，需要進一步部署與完善。

4 關于保障中國公共衛生安全的策略建議

4.1 提高全社會的公共衛生安全意識

提高全社會的公共衛生安全意識，需要從公共衛生安全涉及的執政者、部門機構和公眾等多方面入手，才能提高全社會的整體的安全意識。首先，轉變領導者的執政和決策意識，轉變領導者以經濟基礎設施等為中心的執政理念，將公共衛生安全與經濟政治同等看待，加大對公共衛生安全領域的決策與投入，重視地區公共衛生安全問題發展。其次，加強公共衛生安全知識、技能等問題的培訓，以改善相關部門以及公眾對于公共衛生安全的認知與態度，使其明確公共衛生安全在國家安全體系中的重要地位和作用，將公共衛生安全這種無形安全問題與經濟、政治等有形安全問題置于同等地位處置與防范。再次，提高政府部門未雨綢繆的預警和防范意識，居安思危，預先設想可能存在的風險、隱患，防患于未然，把風險控制在萌芽狀態，盡力避免危險和危機。最后，相關管理部門對市民的公共衛生安全知識進行系統化的培訓。通過建立遠程學習和課堂學習相結合、理論學習和應急演練相照應的公共安全意識和能力培訓課程體系，以促進安全知識和應急能力相結合的方式，提高公眾公共衛生安全意識。

4.2 建立完備、科學規范的公共衛生安全相關法律體系

以此次疫情為契機，建立完善的公共衛生法律體系。首先，分析此次疫情產生、應對等環節影響公眾健康的安全問題并納入公共衛生法律體系中。在此基礎之上，將現有安全類法案進行完善并納入公共衛生安全法律體系中，形成完整的公共衛生安全法律體系。其次，梳理分析傳染病防治法、突發事件應對法等，修改不一致條款，并制定實施細則、強調應急體系的常態化準備和應對體系的建立與各部門職責等，保證突發事件的快速應對與處置。最后，建立綜合治理法案，為突發事件的快速協調提供法律依據。通過原有法律的修訂完善、法律體系的歸納和綜合治理法案的建立，協調公共衛生安全問題的日常監控以及積極應對等環節，保障我國公共衛生安全，同時系統規劃國家公共衛生安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家公共衛生安全治理能力。

4.3 強化常態化應急準備

首先，完善我國應急預案體系的可操作性，在重大疫情后總結疫情應對的不足與經驗，或在固定的年份、全面聯合演練之后，對預案進行更新，使得預案盡可能地與應急實際相符，使其在突發事件時能夠及時啟動與應對。第二，建立并培訓具有多專業聯合形成的應急處置隊伍，應急處置應該由具有實踐經驗的現場流行病學、實驗監測、臨床救治、衛生監督和網絡信息等專業人員組成，根據突發事件的等級、性質等組建應急隊伍[15]。第三，應急演練制度化、避免形式化。根據本地實際情況和工作需要，以提高應急能力和水平為目的，結合應急預案，定期組織應急演練，來檢驗應急準備能力，并發現預案的問題，以便對突發事件能夠有序應對與處置[17]。最后，建立制度化、規范化的應急物資儲備管理模式。除儲備應急常用物資，還要完善應急物資儲備、調用、計劃和生產能力的管理制度，保證突發事件發生時物資的生產與有序調動。

想要提高公眾的應急準備素養，應從公眾應急意識、知識以及經驗等多方面著手，首先要轉變觀念，培育社會的應急意識、理念與文化。公眾要學會客觀、理性的分析、評估可能發生的風險，消除隱患，盡量避免風險發生與擴大化，而對不能馬上消除的隱患也要做到未雨綢繆，逐步培養和提高公眾對危機事件的危機意識和自主保護能力。在此之上，將提升公眾危機意識和應急能力上升到理念與文化的層面，形成全民化危機應對的價值觀和行為方式。其次，在政府或官方部門的支持和引導下，引入社會團體與公眾參與機制參與公眾的培訓、宣傳與教育工作。通過政府部門提供官方信息發布平臺，建立兼顧不同人群的新興媒體與傳統媒體相結合的官方、可信的發布平臺，社會團體提供技術支持、了解公眾需求、充當政府與公眾之間溝通等作用，以了解公眾的知識欠缺、可接受的教育方式、內容的形式等問題，方便其獲得公眾需要的內容、制作符合公眾需求、展現形式的內容與方式，公眾主要提供政府和社會團體所需要的信息，以此上下結合的方式提高公眾的知識普及能力與程度，從而提高公眾知識的可獲得和易獲取性，從而提高公眾的應急知識儲備。最后，以情景模擬實驗的形式提高公眾的應對經驗。只有模擬場景真實化、可操作化與非形式化才能真正起到喚醒意識與能力的作用。另外，要根據各地區與不同人群的實際情況開展情景演練，例如，在地震多發帶應加強地震應急的演練等，以此擴大應急演練的工作覆蓋，尤其是重點人群和弱勢人群。這樣通過提高共鳴危機意識、危機應對能力等鏈條式措施，從而達到提高公眾的危機應對素養，避免多米諾骨牌式的危機發生。

4.4 建立完善、防治結合的公共衛生安全協同機制

在公共衛生安全管理體系中，完善的監測預警體系是實施科學管理的基礎，只有及時、準確的獲得、發布相關信息，采取預警措施才能防止公共危機的發生或者控制危機發生的范圍、程度，使其不至于造成嚴重的后果。所以，我國需要建立靈敏、快速的信息收集、信息識別和信息發布系統。大力發展綜合性、全方位的預警監測網絡，建立先進的公共衛生危機預警監測網。另一方面，建立防治結合的公共管理體系[5],首先，建立完備的公共衛生安全預案管理體系，并定期組織演練、培訓等常態化準備措施，以監測管理體系的完備程度，也可以提高公共衛生事件的應急水平和能力，建立長期、動態的應急系統，確保公共衛生事件發生時，能夠快速響應、有序應對，將事件的危害程度降至最低。

另外，建立高效的全球公共衛生安全協同治理機制。首先，增強世界衛生組織的核心領導地位，加大世界尤其國際法授權與支持，使其可以充分統籌世界力量與世界資源,在突發公共衛生事件發生之時，充分調動國際資源，例如，組織建立國際合作實驗室、分享推廣成功經驗、建立全球監測網絡等組織世界各國抗擊全球化的突發公共衛生事件；其次，全球化的協同處理機制應以全球信息協調、共享機制為基礎，建立全球化的突發公共衛生事件監測預警網絡和全球化的應急管理體系，建立風險的連鎖反應機制，提高世界各國的聯動與調動能力，從而保證公共衛生安全。

4.5 增強突發事件的反思意識，強化反思能力

在諸如新冠疫情等突發事件的發生已成為既定事實的情況下，除積極應對和抗擊疫情之外，我們更應該做的是反思與總結。從新冠疫情的發生、處理與應對中總結經驗教訓，以思考中國突發公共衛生事件的應急體系、公共衛生安全體系的優勢與不足，以此為借鑒，完善突發公共衛生事件管理、應急體系、公共衛生安全體系。這就需要領導者、相關部門與機構具有突發事件發生之時與之后的反思意識和反思能力。因此在此次新冠疫情之后，在總結經驗、完善應對措施之外，重要的是增強突發事件相關機構和人員的反思意識與反思能力，使其突發事件中及時、主動反思，降低突發事件社會、公眾造成的損失，同時降低類似事件發生的可能性和頻率，增加公共衛生安全。

5 小結

新冠疫情的暴發、蔓延給疫情的防控工作帶來巨大挑戰，同時也為公共衛生的安全問題敲響警鐘。目前，公共衛生依然存在突發事件頻發，鏈鎖性、衍生性、復雜性不斷增強，事件防控難度增大等問題，疫情中暴露出公共衛生安全的缺乏法律保障、缺乏公共衛生安全意識、缺乏常態化應急準備以及有效的協同治理機制等問題亟待進一步解決。公共衛生安全的保障與體系的建設與完善是長期、系統化的過程，需要全社會的共同參與，進一步強化公共衛生安全，需要完備法律的支持、轉變安全意識、常態化的準備機制、合作化的協同治理機制，同時，在全球化大背景下，不斷推進全球的協同合作，推進全球化公共衛生安全。疫情不只有一次，只有在此次疫情中不斷反思、提高反思意識與能力，才能居安思危、提高危機意識，保障公共衛生安全。

利益沖突無