對新時代國土空間規劃背景下的村莊規劃探討

李正靜

【摘要】在生態文明新時代的大背景下，規劃工作者要順應空間規劃從增量時代物質規劃向存量時代品質規劃轉型的大趨勢，塑造以人為本的高品質國土空間規劃，以高品質規劃引領高質量發展，尤其是村莊規劃最為凸顯。

【關鍵詞】國土空間規劃;村莊規劃

從2013年12月，國家領導人在中央城鎮化工作會議上提出探索實現城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃相互銜接的“多規合一”。

到2018年4月，自然資源部正式成立，全國范圍內4年多的“多規合一”試點任務基本完成，標志著構建國土空間規劃體系，加強用途管制，全面開展國土空間規劃條件已經成熟。

在2020年這個躍升發展節點，如何把握十四五新時期鄉村工作方向，編制具有前瞻性、指導性和落地性的村莊規劃，切實服務鄉村建設需要，值得探討。

1、要清晰地認識村莊規劃在國土空間規劃中地位和作用

2019年3月8日，習近平總書記參加全國兩會河南代表團審議指出，“要補齊農村基礎設施這個短板。按照先規劃后建設的原則，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，編制多規合一的實用性村莊規劃”。隨后，中共中央國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發[2019]18號），將村莊規劃定位為農村地區的詳細規劃，自然資源部《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的指導意見》要求各省（區、市）做好新時代村莊規劃編制和實施管理工作。

村莊規劃是實施國土空間用途管制，核發鄉村建設項目規劃許可的依據。村莊規劃的合法依規編制，是構建國土空間規劃開發保護制度的前提，對村域內自然資源載體進行可持續利用管制的依據，在國土空間規劃確定空間用途及開發利用限制條件的基礎上，通過利用許可、用途變更審批和開發利用監管等環節，對山水林田湖等所有國土空間要素統一進行分區分類用途管制，有效管制村域內國土空間保護與利用。

村莊規劃是保護特色資源，傳承歷史文脈的需要。實用性村莊規劃能更好的深入挖掘村莊歷史文化、民族特色、古茶樹等特色資源， 規劃的合理引導、科學管控，能有效指導村莊健康發展，共同構筑“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”美麗村莊。在村莊規劃編制實踐中，因村施策，依據村莊特色，確定規劃類型。

2、國土空間規劃中的鄉村空間配置與空間整治

2.1國土空間規劃過程中的空間配置是一個重要的核心內容，涉及到村莊規劃，有如下三個方向：

（1）修復山清水秀的生態空間

構建完整性網絡化的生態安全格局、建立保護有力的自然保護地體系、增加優質生態產品供給、系統性主動實施全域生態修復。

（2）打造全面振興的鄉村空間

構建科學適度有序的農村居民點布局體系、營造干凈整潔便捷的農村人居環境、落實最嚴格耕地保護制度、一二三產業融合發展推進農業現代化、保障農民用益物權。

（3）彰顯風貌特色、傳承歷史文脈

以最嚴格的方式保護歷史文化街區，積極保護歷史城鎮與歷史村落，擴展歷史文化保護對象，加強歷史資源活化利用。

2.2空間整治

在空間整治方面，應明確國土空間生態修復目標、任務和重點區域，安排國土綜合整治和生態保護修復重點工程的規模、布局和時序，明確各類自然保護地范圍邊界，提出生態保護修復要求，提高生態空間完整性和網絡化。

3、在國土空間規劃背景下村莊規劃如何編制

為破解鄉村發展面臨的問題，村莊規劃應從單一的人居環境改善擴充到村莊全域空間重構和環境治理、從最初的只關注農業發展問題轉向三產融合發展路徑的探索，同時逐漸強調人在村莊規劃編制中的重要地位。

村莊規劃按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傮w要求，旨在從以下多角度統籌考慮“三農問題”，提出綜合解決方案和支撐政策，在空間進行具體融合，形成一張藍圖，指導鄉村現代化建設有序推進。

3.1用地布局

落實上位國土空間總體規劃確定的耕地保有量、永久基本農田面積、林地保有量、建設用地總規模等強制性指標要求，根據人口增長與流動規律、村莊分類及村莊產業發展等合理安排全域各類用地的規模和比例，細化與功能結構相匹配的用途結構優化方向。

3.2產業發展規劃：一二三產聯動打造現代農業體系

根據村莊資源要素，以農業改革為主線，引導農村產業融合發展與新型城鎮建有機結合、延伸農業產業鏈、大力發展農業新型業態、加快農業結構調整、拓展農業多種功能和拓展農業多種功能等六大方面轉變，加快構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系，實現由傳統農業向現代農業的轉變，帶動一二三產融合聯動發展。

3.3生態保護修復

落實上位規劃劃定的生態保護紅線，結合村民意愿，確定生態用地布局和規模。制定生態用地管理規則，對生態退化、失調、供給能力下降的區域，采取工程和非工程等綜合措施修復村莊山水林田湖草。

3.4設施配套規劃：著力補齊城鄉一體化配套設施短板

兼顧人口進一步城鎮化現狀，制定整體發展、整治及管控方案，完善基礎設施與公共服務設計，改善村民住宅條件，營造和諧的人文環境。區域統籌，共建共享，分區分類，有效指引，點軸發展，構建多級生活圈體系。

循序漸進，量力而行，引導當地以技術引進為主，資金扶助為輔，落地預算同當地經濟水平相適應，格調與當地風土人情相協調的改造項目，確保農村人居環境得到明顯改善。

3.5文化風貌規劃：強化歷史文化保護及鄉村特色風貌塑造

結合現狀調查報告和實施評估結論，完成歷史文化遺存價值評估，制定歷史文化保護策略。對現存物資文化遺產，劃定保護界線，采取修繕、整治等多項措施保護，對非物質文化遺產的保護可通過建立數據檔案、設置紀念館等;對未被列入遺產保護名錄的，提出補充申報建議;同時加強村莊風貌管控與引導。

3.6人居環境整治

以垃圾污水治理和村容村貌為重點改善農村人居環境根據村莊實際情況，以“拆除、治理、整治”為實施手段，對生活垃圾亂放、生活污水亂排、建筑構建物和電線亂搭等“臟、亂、差”現象進行全面清除與整治。同時，解決農村如廁難問題，分級分類實施廁所革命、生活污水治理、黑臭水體整治和全面開展生活垃圾治理，建立政府主導、村民參與、社會支持三方“共建共享”模式。

3.7村民住房規劃：以新型信息模擬分析手段助推農房建設管控

根據現在村莊宅基地短缺等問題，采用人口預測法和宅基地“偏離度”分析法，落實“一戶一宅”制度，運用全域土地綜合整治手段，完成村莊住宅合理布局;針對農村住房風格各異問題，采用無人機傾斜攝影技術，進行現狀實景模擬，確定新建住宅風格;最后形成宅基地布局圖和住宅高度、面積、樣式等，支撐鄉村建設規劃許可證的發放。

最后結合國土空間規劃研究方法，逐村分析人口變化、區位條件、發展趨勢，明確分類，實現村域層面“多規合一”，防止“千村一面”。尊重地方特色，要根據地方實際情況進行村莊分類規劃，并嚴格按照村莊分類制定相應的規劃特色，指導村莊規劃工作。

參考文獻：

[1]余建忠.城鄉規劃微課堂《新時期國土空間規劃背景下的鄉村規劃設計》

[2]《河南省村莊規劃導則（試行）》（豫自然資發[2019]48號 河南省自然資源廳2019年7月）