“十四五”時期甘肅省鄉(xiāng)村相對貧困人口識別與化解對策研究

楊慶云 朱占榮

摘 要：2020年末，我國全面建成小康社會，農(nóng)村所有建檔立卡貧困人口全部脫貧摘帽，歷史性地在全國范圍內(nèi)消除了絕對貧困，扶貧工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了緩解相對貧困。本文根據(jù)相對貧困的特征，結(jié)合甘肅省在脫貧攻堅(jiān)中的經(jīng)驗(yàn)和做法，形成農(nóng)村相對貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)，建立健全精準(zhǔn)識別機(jī)制，并提出“十四五”時期甘肅省農(nóng)村相對貧困人口化解的對策建議。

關(guān)鍵詞：相對貧困人口；“十四五”時期；甘肅省

基金項(xiàng)目：本文受到中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院）2020 年創(chuàng)新工程項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：20ZCYB13）資助。

貧困分為絕對貧困和相對貧困，相對貧困是指與社會平均水平相比，人們的收入水平少到一定程度時維持的那種社會生活狀態(tài)，是各個社會階層之間和各階層內(nèi)部收入差異的表現(xiàn)，是長期存在的，不能消除的[1]。與絕對貧困相比，相對貧困具有人口基數(shù)大、分布點(diǎn)多且散、貧困范圍廣、抵抗風(fēng)險的能力差、返貧概率高等特點(diǎn)，重點(diǎn)相對貧困人口主要集中在老少病殘等特殊群體[2]。從“十四五”開始，我國進(jìn)入了從過去致力于消除絕對貧困到解決相對貧困問題的新歷史時期。脫貧攻堅(jiān)是甘肅省第一民生工程，關(guān)系到甘肅人民的切身利益和甘肅的長遠(yuǎn)發(fā)展。解決相對貧困，才能全面促進(jìn)中國反貧困戰(zhàn)略的最終勝利。

一、“十四五”時期甘肅農(nóng)村相對貧困人口的識別

（一）形成“十四五”期間甘肅農(nóng)村相對貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)

“十三五”期間，甘肅省全力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)消除絕對貧困過程中有一個隨年度變化的貧困標(biāo)準(zhǔn)線，同時以建立的精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺為依據(jù)形成了一整套貧困識別標(biāo)準(zhǔn)體系，這套標(biāo)準(zhǔn)體系在識別扶持對象、衡量減貧效果上發(fā)揮了重要作用。到了“十四五”期間，扶持工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向相對貧困群體，同樣需要劃定一個相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，這個相對貧困標(biāo)準(zhǔn)在方法和理念上要與以往的貧困標(biāo)準(zhǔn)有所不同。相對貧困標(biāo)準(zhǔn)線要依據(jù)甘肅省農(nóng)村人口中位收入的一定比例確定一個參照值，并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的提高而逐步提高。從甘肅省情出發(fā)，“十四五”期間甘肅相對貧困標(biāo)準(zhǔn)線要結(jié)合三個要素確定：一是“十三五”期間建立形成的貧困識別標(biāo)準(zhǔn)體系；二是2020年甘肅省一類低保線；三是2021年甘肅省農(nóng)村人口中位收入線40%的參考比例。

（二）構(gòu)建“十四五”時期甘肅農(nóng)村相對貧困人口精準(zhǔn)識別機(jī)制

甘肅省農(nóng)村相對貧困人口的識別要依托“十三五”期間建立的精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺，構(gòu)建以制度安排、激勵和約束、引導(dǎo)和調(diào)整等精準(zhǔn)識別相對貧困人口的動態(tài)機(jī)制。主要包含三方面內(nèi)容：一是相對貧困人口誠信申報。為節(jié)約誠信信息搜尋成本，政府可以通過扶貧制度及激勵政策設(shè)計，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村相對貧困人口主動申報相關(guān)信息。二是完善評估篩查制度。農(nóng)村相對貧困人口相關(guān)信息申報后，要由申報受理機(jī)構(gòu)、民政部門、相應(yīng)的專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評估篩查。三是制定懲戒糾錯制度。通過嚴(yán)厲的懲戒制度提高違規(guī)成本，有效降低搭便車的可能性。

精準(zhǔn)識別相對貧困人口的動態(tài)機(jī)制與“十三五”精準(zhǔn)扶貧的“建檔立卡政策”的不同之處是，通過誠信申報、評估篩查和懲戒糾錯制度可以更加經(jīng)濟(jì)、精準(zhǔn)地識別相對貧困人口及其相關(guān)信息，能夠更好地為精準(zhǔn)化解相對貧困人口提供決策信息。

二、“十四五”時期甘肅農(nóng)村相對貧困人口化解的對策建議

“十四五”時期甘肅農(nóng)村相對貧困人口的化解實(shí)施分成過渡和形成兩個階段。過渡階段是夯實(shí)基礎(chǔ)階段，即“十四五”的前三年（2021—2023年），化解工作的重點(diǎn)是防止脫貧再返貧問題；形成階段是治理和鞏固階段，即“十四五”的后兩年（2024—2025年），化解工作的重點(diǎn)是著手建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的相對貧困人口治理機(jī)制。

（一）過渡階段（2021—2023年）：防止脫貧再返貧

第一，抓實(shí)抓細(xì)“扶上馬，送一程”和“四個不摘”政策舉措。2020年3月6日，習(xí)近平總書記在京出席決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會并發(fā)表重要講話時強(qiáng)調(diào)，對已經(jīng)退出的貧困縣、貧困村、貧困人口，要保持現(xiàn)有幫扶政策總體穩(wěn)定，扶上馬送一程[3]。“扶上馬，送一程”是一個動態(tài)過程，需要制度的持續(xù)保障。以往好的制度、經(jīng)驗(yàn)做法要延續(xù)下去，堅(jiān)持主要政策措施不松勁、駐村指導(dǎo)不懈怠，堅(jiān)決杜絕帽子“一摘了之”。同時，要加快建立防止返貧的幫扶和監(jiān)測機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)測關(guān)懷，制定有針對性的幫扶機(jī)制，讓脫貧群眾穩(wěn)得住、能致富。

第二，富民產(chǎn)業(yè)的培育和壯大是化解相對貧困人口的治本之策。一是推進(jìn)國家級旱作農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)，多措并舉，綜合施策，謀求糧食產(chǎn)能換檔升級。二是注重農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，穩(wěn)定馬鈴薯、玉米制種、中藥材、寒旱農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面積，著力打造一批產(chǎn)值過百億元的特色農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈。三是大力培育循環(huán)農(nóng)業(yè)、中醫(yī)中藥、文化旅游等涉農(nóng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)，盡最大努力讓相對貧困人口分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。四是培育農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力和抵抗市場風(fēng)險的能力，在家庭養(yǎng)殖和農(nóng)業(yè)耕種方面，政府指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)種養(yǎng)殖及遵循市場規(guī)律，避免出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”現(xiàn)象，確保農(nóng)民增產(chǎn)增收。五是持續(xù)支持和大力發(fā)展“扶貧車間”建設(shè)，解決農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題。

第三，構(gòu)建脫貧再返貧防范預(yù)警機(jī)制。脫貧再返貧是一個動態(tài)的發(fā)展變化過程，既有時間上的連續(xù)性，也有相關(guān)指標(biāo)量變到質(zhì)變的過程。為客觀準(zhǔn)確地把握甘肅已脫貧縣區(qū)可能出現(xiàn)的返貧情況，需要超前謀劃，通過相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管。預(yù)警機(jī)制的建設(shè)要充分運(yùn)用第三方評估成果，可以依靠相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)科學(xué)制定返貧預(yù)警機(jī)制和指標(biāo)體系，對脫貧情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)和監(jiān)測評估。通過建立基層跟蹤回訪制度，運(yùn)用大數(shù)據(jù)平臺分析和研判，掌握脫貧戶返貧情況并及時向有關(guān)部門發(fā)布預(yù)警信息。返貧預(yù)警信息實(shí)行分級管理，重點(diǎn)監(jiān)測剛過脫貧線和貧困邊緣區(qū)的群眾，將其納入預(yù)警區(qū)，建立相應(yīng)的處置和應(yīng)對方案。

（二）形成階段（2024—2025年）：城鄉(xiāng)統(tǒng)一的相對貧困治理機(jī)制

甘肅省在基本實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧不返貧后，工作重心轉(zhuǎn)移到相對貧困、多維貧困、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)相對貧困綜合化解的新階段，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的推進(jìn)，需構(gòu)建和完善甘肅省城鄉(xiāng)統(tǒng)一的相對貧困治理機(jī)制。首先，建立相對貧困基礎(chǔ)性治理機(jī)制。建立包容性扶貧政策體系，兼顧社會政策的統(tǒng)一性和特殊性，充分發(fā)揮基本公共服務(wù)的作用，不斷完善相對貧困地區(qū)和社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加基本公共服務(wù)的有效供給，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化；注重培養(yǎng)貧困群體的就業(yè)技能，激發(fā)相對貧困群眾的內(nèi)生發(fā)展動力，實(shí)現(xiàn)勞動力的更精準(zhǔn)和高質(zhì)量就業(yè)。其次，要形成相對貧困治理的整體性機(jī)制。政府主導(dǎo)，市場搭臺，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵相對貧困地區(qū)發(fā)展“牛羊菜果薯藥”六大特色產(chǎn)業(yè)，承接勞動密集型企業(yè)轉(zhuǎn)移，增加和拓寬相對貧困個體參與市場的機(jī)會與空間[4]。有效整合社會扶貧資源，建立城鄉(xiāng)相對貧困家庭社會服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)政府力量和社會力量的有機(jī)結(jié)合。再次，要實(shí)施相對貧困治理城鄉(xiāng)統(tǒng)一的救助政策體系。甘肅省現(xiàn)行的扶貧體制采用的是和全國一樣的城鄉(xiāng)分治方式，城鄉(xiāng)分治扶貧救助政策體系在目標(biāo)、對象、標(biāo)準(zhǔn)、手段等方面差異較大，“十四五”后兩年要逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的救助政策。針對城鄉(xiāng)殘疾、鰥寡孤獨(dú)等特殊群體提供兜底性救助政策，為他們提供特困戶救助、五保戶補(bǔ)助、大病統(tǒng)籌補(bǔ)助等資金補(bǔ)貼及心理干預(yù)服務(wù)。根據(jù)貧困群體特征細(xì)分救助標(biāo)準(zhǔn)，提高兒童、老人等群體的權(quán)重，實(shí)行以工代賑、設(shè)置公益性崗位、社區(qū)義工、參加集體活動等形式，鼓勵有一定工作能力的救助對象參加工作換取救助，促進(jìn)救助對象更好地融入社會。

參考文獻(xiàn)

[1]卜海.我國脫貧再返貧防范機(jī)制的建立和運(yùn)行問題研究[J].江蘇師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018（6）：1-9.

[2]葉興慶，殷浩棟.2020年后的減貧戰(zhàn)略[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2020（4）：117-122.

[3]新華網(wǎng).習(xí)近平：在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會上的講話[EB/OL].（2020-03-06）[2021-01-06].http：//www.xinhuanet.com/politics/ leaders/2020-03/06/c_1125674682.htm.

[4]劉伯霞，何強(qiáng).探索建立解決相對貧困的長效機(jī)制[N].甘肅日報，2020-01-08（008）.