多元主體參與虛擬養老院建設的研究

江月

摘 要：在互聯網時代，將社區居家養老和智能化信息化相結合的虛擬養老院從2007年開始出現，經過十余年的發展試點，虛擬養老院口碑和知名度提高的同時也面臨著政府大包大攬、社會參與不足、運營企業熱情不高和老年人數字鴻溝等問題。本文基于福利多元主義理論，采用案例分析的方法，研究多元主體在建設蘇州市居家樂虛擬養老院時面臨的問題，同時提出建立監督評估機制、發揮社會主體積極性、厘清市場角色定位和彌合老年人數字鴻溝等優化路徑。

關鍵詞：多元主體；虛擬養老院；養老服務

一、概念界定

什么是虛擬養老院？從2007年蘇州的虛擬養老院成立開始，我國開始對虛擬養老院這一養老模式進行研究，但起步較晚，在學術界內還沒有形成統一的定義。從虛擬養老院的運作模式角度出發，張國平認為虛擬養老院是一種政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現的新型公共服務提供方式，其運作機制和服務模式是政府轉變職能的重要探索，符合小政府、大社會的轉型趨勢[1]。也有學者集中于虛擬養老院提供的服務內容，認為虛擬養老院是一種“沒有圍墻的養老院”，通過政府搭建的虛擬網絡平臺，將分散居住的老年人納入其中，由加盟企業主動上門，為老年人提供生活照料、緊急救助、健康護理、精神慰藉等各類居家養老服務[2]。

結合以往學者的研究，本文認為虛擬養老院其實就是一個將信息服務和居家養老上門服務相結合的平臺。主要依托現代智能網絡搭建智慧養老平臺，通過政府的引導支持，鏈接企業和社會力量，整合社區醫療機構、家政服務、養老機構等資源，老人通過終端設備將需求發送至平臺，平臺派遣專業的服務人員上門滿足老人的服務需求。

二、理論基礎

理查德·蒂特馬斯（Richard Titmuss）最早將福利供給多元化帶進學界，他在著作《福利的社會分工》中指出：社會福利是由集中供給體系相互配合、共同運作的[3]。理查德·羅斯（Richard Rose）在《相同的目標、不同的角色——國家對福利多元化的多元組合的貢獻》一文中界定了福利多元化的概念：社會福利是一個社會化產物，由市場、家庭、個人和國家共同參與其中，單獨的福利提供部門可能造成福利失靈，將各個福利部門連接起來，取長補短，不放棄任何一方提供的福利。因此，家庭福利、市場福利和國家福利構成了社會福利[4]。約翰遜（Johnson）在羅斯福利多元部門的組合中加入了志愿機構，認為提供社會福利的部門不僅僅有市場、家庭和國家，還應包括志愿部門，其中，國家部門，提供直接和間接的福利；商業部門，提供職工福利以及向社會提供營利性質的福利；志愿部門，如互助組織、非營利機構、壓力團體、社區組織等提供非營利性福利，堅持福利供給的非壟斷性；非正規部門，如親屬、鄰里、朋友們提供私人領域的非正式福利[5]。

福利多元主義為研究多元主體參與虛擬養老服務的供給模式提供了有利的理論支撐。虛擬養老院由政府主導，充分發揮非正式組織、市場和親屬鄰里等多方力量，為老人提供更好的上門服務。

三、多元主體參與居家樂虛擬養老院建設的現狀

江蘇省蘇州市姑蘇區居家樂養老服務中心成立于2007年，是全國第一家虛擬養老院。居家樂虛擬養老院在吳中西路建立了居家樂養老服務中心，并以姑蘇區的街道為基礎，建立了34個居家樂驛站，每個驛站都配備了站長和護理員，密集的驛站確保了每位老人都能快速地獲取服務。依托互聯網技術，居家樂虛擬養老院自主研發了能夠全鏈條追蹤和閉環化管理的線上信息化系統。虛擬養老院的護理員通過中心開發的手機App，在自己的信息賬戶中進行操作，實現了中心管理團隊和護理員之間從服務前的工單生成、確認需求、預約分配，到服務中跟蹤協調，再到服務后質量評價、跟蹤反饋這一閉環流程。

居家樂發展初期是一家民辦非企業單位，即民非組織，與政府關系密切。其場地由區政府免費提供，信息系統由蘇州電信公司研發資助，主要通過政府購買服務的方式運作，面對政府兜底的老年群體提供服務。經過三年多的發展，在各主體的努力下平穩度過艱難的初創期，且在2012年鼎盛物業公司與居家樂虛擬養老院分離，此后，居家樂虛擬養老院民非組織的性質更加突出。通過規模化和連鎖化建設，居家樂虛擬養老院將這一模式復制到長三角其他行政區域。

參與居家樂虛擬養老院發展建設的主要有四個主體：（1）政府部門。蘇州市政府將養老服務納入經濟社會的總體規劃。政府為虛擬養老院的建設提供場地，補貼經費，支持信息化平臺的建設，為部分服務對象提供政府團購服務。（2）運營單位。運作居家樂虛擬養老院的鼎盛物業公司是蘇州市十佳物業公司，主要依靠居家樂養老服務中心操作和管理虛擬養老服務。（3）社會力量。社會力量主要包括志愿者和加盟的小微企業。中心緊密聯系各個社區的公益基金會，成立了居家樂養老慈善公益基金，幫扶困難老人，并積極主動地吸收當地志愿者團隊來中心參與孝親敬老的各項活動。中心還吸收了一批社區小微企業加盟，通過中心和政府的服務監督和評估，從最初的不斷流動到現在逐漸穩定，留下來一批既具有服務實力又有良好口碑的加盟商，其中，提供家政便民類服務的21家、醫療保健類服務的2家、物業維修類服務的4家，組建了一個緊密的社會化虛擬養老服務體系。（4）老年人及家屬。老年人及家屬是服務的需求方，虛擬養老院供給的服務都是建立在其需求的基礎上。

四、多元主體參與居家樂虛擬養老院建設的困境

（一）政府角色的錯位與缺位

第一，政府角色錯位，從引導扶持變成了大包大攬。居家樂虛擬養老院主要采用“公建民營”的形式，政府通過社會購買的方式為居家樂的運營提供資金。隨著虛擬養老院運營逐漸步入正軌，需要更多資金或者更大場地時，政府的財政資金卻捉襟見肘，同時，會造成平臺運營者過度依賴。

第二，政府在規范招標程序中缺位。姑蘇區政府在購買虛擬養老服務時，沒有公開招標采購，采用定向購買的方式，屬于非競爭性購買。因居家樂成立之前，鼎盛物業已被區民政局委托提供居家養老服務，并經營良好，在虛擬養老模式提出后，因轄區內只有一家提供養老服務的非營利組織，所以并未公開招標。

（二）社會力量參與不足

志愿者方面，因志愿者的自愿行為難以被約束，時間上不固定，隊伍不穩定，使得管理培訓耗費較大，很難進行統一管理，服務質量難以保證。且由于志愿者團隊經常變動，老年群體容易對志愿者產生不信任等抵觸心理，使得志愿者難以開展工作，造成了志愿資源的浪費。

加盟商方面，數量和品類都十分有限。從數量上看，有些加盟商因上門服務利潤較低，對服務提供者要求卻較高，所以為老人提供上門服務或者主動改進服務質量的積極性不高。另外，老年人不能完全信任加盟商的服務人員，也降低了加盟商的熱情。從品類上看，提供虛擬養老服務的加盟商大多集中在家政和餐飲方面，但老人所需要的更為方便快捷的醫療服務和更深層次的精神慰藉服務卻供給不足。

（三）運營企業的積極性較低

蘇州居家樂運營團體從嚴格意義上來講屬于民非組織，定位是利用非國有資產提供非營利性的虛擬養老服務，但是，完全的非營利性降低了居家樂運營團體的積極性，所以居家樂一直在公益性和市場化相結合的道路上摸索前進，遇到了不少問題。第一，政府補貼縮水。隨著服務對象人數增加，政府提供補貼的財政壓力倍增，使得原本穩定支付的政府補貼款項經常滯后，且部分補貼因征稅原因縮水，加大了機構的現金流壓力。第二，未知風險較大。由于虛擬養老服務面向的大多數都是政府兜底的高齡空巢老人，入駐企業隨時都會面臨無法預知和防備的風險，在沒有風險防范機制的情況下，入駐企業會考慮風險和收益的不對稱而退出。第三，由于養老服務的準公共性和公益性，虛擬養老院的福利服務責任與盈利目的有時會存在沖突。市場化經營和行政化管理同時在養老行業中并存，企業的社會責任被過度強調，運營機構的營利空間被壓縮。蘇州居家樂虛擬養老院由政府主導，物業負責實際運營，但由于實際運作過程中受到當地街道辦和民政局影響，無法完全運用市場機制。

（四）老年人數字鴻溝的影響

克服銀色數字鴻溝是老年人順利接受虛擬養老服務的前提。銀色數字鴻溝是指由于年齡、學歷等因素的影響，老年人對現代的智能技術的不了解導致的認知障礙。老年人了解虛擬養老服務的渠道有限，且部分老年人思想較為保守，學習新知識、接受新技術的能力較弱，因互聯網上經常出現詐騙事件，不愿意完全相信智能化設備。另外，供給側未能給老人提供更易操作的智能設備。現在的老年人大多是未接觸過互聯網和智能手機的“40后”“50后”，錯過了科技帶來的新產品和使用習慣，較難融入互聯網時代。

五、多元主體參與虛擬養老院建設的優化路徑

（一）建立監督評估機制

在建設虛擬養老院的過程中，政府應明確自己在其中扮演的角色，既不能做大包大攬的掌控者，也不能做任其發展的“甩手掌柜”，而要在引入市場機制后做監督者和引導者。

第一，加快虛擬養老院頂層設計。智慧養老近些年頻繁出現在從中央到地方的各類政策文件中，但涉及的內容零散，缺乏系統性。蘇州居家樂服務中心聯合姑蘇區民政局，在2020年3月發布了《虛擬養老運行管理規范征求意見函》，規范了虛擬養老院運行細節，但只局限于地方，離全面推廣還有一定距離。所以，地方政府應根據本地虛擬養老院的發展實際，完善關于虛擬養老院的政策設計，科學制定相關發展政策的同時，通過發布虛擬養老院運行標準，進行統一的標準化建設。

第二，在政府購買虛擬養老服務中，應遵循公平公正的原則。在官網上公布招標的標準和情況，接收企業的報名，從中審核篩選出符合要求的企業，再進行公開招標競選。招標完成后，及時在官網中公布中標單位，做到全流程信息公開。

第三，擴大政府購買服務的范圍，加大對弱勢群體的扶持。蘇州市雖然經濟實力強勁，但由于高速發展的經濟水平和政府購買服務的投入不相適應，不少老人仍覺得虛擬養老院的服務偏貴。所以，虛擬養老院應充分利用自己的民非組織身份申請政府補貼和稅收減免，通過政府提供的金融支持，有效控制服務產品成本，做到“物美價廉”；同時，通過口口相傳、社區走訪等宣傳形式，讓老年人在潛移默化中認同虛擬養老院提供的服務。

第四，針對虛擬養老院的監督評估工作，應將內部評估、外部評估相結合，將長期評估和短期評估相聯系。通過將內部的評估方式（如技能證書等級、院內的績效考核、培訓時間）和外部的評估方式（如服務對象的滿意度回訪、政府購買部門年末的質量考查）相結合，確保評估的全面性；根據出勤情況和工作量、服務質量等指標，將短期的周成績、季度成績排名次，與長期的年度培訓情況等相聯系，進行適度獎懲。

（二）發揮社會主體積極性

1.志愿者方面

第一，充分發揮當地社區的牽頭作用，促使虛擬養老院提升自身服務水平，擴大知名度，從而吸引志愿者團隊前來，建立社區志愿者人才庫，老人有需求時，可以聯系對應的志愿者。如居家樂虛擬養老院現有的志愿者都是因為借助自身的品牌優勢，從而吸引來的。第二，科學調配社區內的志愿者人才庫和社區外的志愿者團隊，進行合理規劃，利用一些激勵措施，如幫助志愿者團體開具志愿證明等方式充分調動志愿者的積極性。第三，借助低齡老年群體的力量，充分發揮他們的參與積極性，通過“時間銀行”等形式，根據志愿服務時長來兌換相應的養老服務。第四，社區中的衛生服務站應充分與虛擬養老院達成合作，為老年人建立健康檔案，提供入戶醫療服務，將醫療資源真正落實到基層，落實到用戶家庭中。

2.加盟商方面

居家樂的加盟商都是前期辛苦走訪得來的，流動性也較高。首先，一方面，政府部門應該制定相應的稅收政策、補貼政策等，減輕加盟商的經營壓力，提高加盟商的服務熱情；另一方面，虛擬養老院運營機構應完善加盟商準入、服務、退出整個流程的監督評估機制，保證養老服務的質量和公平性。其次，針對虛擬養老院所在社區加盟商資源不足的問題，可以加強社區之間資源的有效整合，通過虛擬養老院模式的復制和推廣，將每個擁有不同資源條件的社區連接起來，做到資源的共享和互補。

（三）厘清市場角色定位

市場主體在虛擬養老院的發展過程中起到了彌補養老服務資源不足和促進養老經濟發展的作用。而部分地方政府因為養老服務天生具有的公益性和準公共產品性質，認為養老屬于公益事業，應由政府負責，因而過多參與虛擬養老服務的市場化供給。想要保留虛擬養老服務的公益性質，同時發揮市場主體的積極作用，實現市場與政府關系的協調，首先，可以由社區居委會牽頭，聯系區域內的民政局等主管部門，吸收市場內的運營機構，組成虛擬養老服務供給聯盟，給區域內的老年群體提供比市場價更優惠的上門養老服務。其次，針對服務項目過多卻又不翔實的問題，可以將部分服務項目交由專業社會組織運營，如老年人心理健康問題交給專門的心理輔導機構；部分服務項目納入市場體系，如上門修補等事項交給小微加盟商，運營機構和政府部門負責服務過程的監督和評估。再次，虛擬養老院行業發展不成熟，國內較為知名的虛擬養老品牌較少，只有居家樂、椿熙堂、安康通等知名品牌，大多數虛擬養老院還是在碎片化發展。所以，應加強虛擬養老院的集約化、精細化發展，在政府的政策引導下，集中行業資源，塑造“龍頭企業”，形成連鎖效應，有效應對虛擬養老院發展過程中的未知風險。

（四）彌合老年人數字鴻溝

2020年11月，國務院辦公廳印發的《關于切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案》提出，在政策引導和全社會共同努力下，有效解決老年人在運用智能技術方面遇到的困難，讓廣大老年人更好地適應并融入智慧社會。在彌合老年人群體與智能時代的數字鴻溝的過程中，運營機構應開發出能夠主動識別和回應老年人需求的智慧系統，與當地社區合作，打破老年人數據在多部門流通中的隔閡，并充分利用公共活動場所，針對老年群體開展智能產品培訓；志愿組織應積極配合虛擬養老院運營機構，開展“送教上門”等服務，主動進社區、上門，與老人面對面開展服務送教；智能產品的供給端應加強終端設備的便利性和適老化，符合老年人使用習慣的同時保護老年人的數據隱私；家庭成員之間需要相互幫助，尤其是年輕人要幫助老年人轉變消極的養老觀念，樹立購買服務和終身學習的觀念，進而適應互聯網社會。

參考文獻

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[5]彭華民.福利三角中的社會排斥：對中國城市新貧窮社群的一個實證研究[M].上海：上海人民出版社，2007：24.