黨內程序如何介入行政程序

王建芹 陳思羽

[摘 要]《重大行政決策程序暫行條例》第三十一條“重大行政決策出臺前應當按照規定向同級黨委請示報告”的規定，明確了黨內請示報告程序介入行政程序的制度安排。作為銜接黨規與國法的新型制度嘗試，黨內程序介入行政決策程序，既是中國國家治理體系下的必然趨勢，又是憲法“本質特征條款”的重要體現。在上述制度安排中，行政決策機關不是以機關的名義履行請示報告程序，而是以決策機關內設的黨組名義履行上述程序，在特殊情況下，也可由領導干部以自己的名義向黨委請示報告。行政機關重大行政決策事項與黨內重大事項報告之間為包含關系，意味著重大行政決策事項作為重大報告事項中的一部分均應履行向黨組織請示報告程序，并貫穿于行政決策程序全過程。

[關鍵詞]重大行政決策;重大事項;請示報告;黨內程序;行政程序

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）02-0013-10

一、引 言

作為全面依法治國的指導思想，習近平法治思想提出了關于全面依法治國的一系列新理念新思想新戰略，并創造性地將黨內法規體系與國家法律體系一道，納入中國特色社會主義法治體系。處理好黨內法規體系與國家法律規范體系的關系與銜接問題，是保證全面依法治國系統性、整體性與協調性的重要環節。其中，黨內程序介入法律程序作為一種新型制度安排，是二者銜接協調的重要聯結點，對促進黨內法規和國家法律有機統一具有重要意義。

在法治政府的建設過程中，依法執政、依法行政屬于首要問題，而政府的行政決策又居于核心地位。黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了要“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。《法治政府建設實施綱要（2015—2020）》則提出了推進行政決策科學化、民主化、法治化的目標和措施。為貫徹落實這一精神，2019年9月1日起實施的《重大行政決策程序暫行條例》（國務院令第713號）（以下簡稱《暫行條例》）對政府重大行政決策的事項與范圍、重大行政決策的作出與調整程序、重大行政決策的執行和法律責任等方面作出了具體的規定，一定程度上改善了我國行政程序特別是重大行政決策程序立法缺失的狀況。《暫行條例》提出了一系列規范重大行政決策程序的新理念新制度新要求，是新時代法治政府建設的重要制度創新成果。

作為一部具有重要意義的、規范重大行政決策程序的行政法規，部分規定在實踐中的適用尚不清晰，如第31條“重大行政決策出臺前應當按照規定向同級黨委請示報告”這一條款。結合《中國共產黨重大事項請示報告條例》（以下簡稱《請示報告條例》）進行對比分析，兩者均就“重大行政決策”與“重大事項”的“請示報告”程序分別從行政法規與黨內法規角度進行了規范，其內涵與外延上均具有一定重合性，但兩部條例在具體實施過程中特別是規范銜接過程中依然有一些關鍵性問題需要進一步明確，如向黨委請示報告的主體是誰，是否所有重大行政決策在出臺前都需要向同級黨委請示報告，重大行政決策程序與請示報告程序二者如何具體銜接等。

從行政法規范的角度對“重大行政決策出臺前應當按照規定向同級黨委請示報告”這一條款進行規范分析，需要解決四個問題。第一，該條款中適用于“請示報告”的“規定”是什么？在目前國家法律體系特別是行政法規范體系中無法找到相對應的規范依據，直接導致該條款在適用中的實踐困境。第二，“請示報告”在嚴格意義上不屬于法律用語，除該條例外，在其他法律文本同樣難以見到，導致其在行政法規范體系中的解釋難題及法律適用上的困境。第三，事實上，“請示報告”作為一種非法律用語，更常見于黨內治理過程中的權力制度安排，具備黨內治理中的合理性與正當性，而當《暫行條例》將“請示報告”程序納入行政法規范，必然使得原本只具備黨內治理行為規范和程序規范的制度安排進入行政程序，因而需要法理學的支持。

第四，《暫行條例》這一條款中所涉及的“規定”，不可僅局限于《暫行條例》的行政法規范性質進行分析，而是將黨內法規程序納入行政程序。

因此，《請示報告條例》及散見其他黨內法規的相關規定才可以在一定程度上彌補行政法規范中相關規范的缺位。

根據《請示報告條例》的規定，“請示報告”是由下級黨組織向上級黨組織或黨員、領導干部向黨組織就特定事項請求指示或呈報的制度。

《請示報告條例》是在總結黨的長期發展建設經驗的基礎上，首次以單行規范的形式較為全面地對請示報告制度進行了系統規范。將黨內請示報告制度納入行政法規范體系，體現了新時代加強和改善黨的領導理論與實踐中重大的理論創新與實踐創新。

就目前學術理論界的研究現狀來看，以“重大行政決策”為主題的研究多集中于《暫行條例》及其與之相關的重大行政決策概念、程序的界定與制度建構方面;以“請示報告”制度為主題的研究則側重于該制度的歷史發展及《請示報告條例》出臺后相關精神的解讀。而將二者作為共同的研究主題并在理論和實踐中探討兩者之間的關系，特別是如何在程序上、適用范圍上實現有效銜接的研究尚未得到足夠的重視。因此，本文旨在運用規范分析與體系分析的方法，考察作為行政法規范的“重大行政決策程序”與作為黨內法規規范的“重大事項請示報告程序”二者在適用范圍上的關系，并協調其在具體程序上的銜接問題，為黨內法規與國家法律制度的有效銜接、有機結合提供思路。

二、黨內程序介入行政決策程序的法理邏輯

研究重大行政決策程序與重大事項請示報告程序銜接的問題，本質上是黨內程序介入行政決策程序問題的研究，前提就是黨內程序介入行政決策程序的合法性依據何在？具體而言，行政決策機關向同級黨委請示報告的正當性、合法性依據是什么？

（一）黨政協同的自然機理

依據西方的黨政分開理論，政黨和政府在組織結構和組織職能上各有自己的結構序列和制度規范，二者相互獨立。一方面，在法律層面上二者并沒有直接領導與被領導的關系[1]，黨內的制度不能對政府產生強制的直接規范作用;另一方面，行政決策機關不同于政府公職人員，其自身既不具備黨員身份，也不具備黨的組織身份，因此向黨請示報告的合法性依據是什么？

事實上，中國政黨制度并不認可西方的黨政分開理論，雖然鄧小平最早提出實行黨政分開，但其更為確切的表述應理解為“黨政分合”模式——既有分的關系，也有合的關系。“分”只是把行政權、審判權、檢察權等權力從“黨政合一”中分離，而國家大政方針、路線等重大政策的決定、人事推薦等領導權依舊應當由黨掌握[2]。以此形成了黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的國家與社會治理體制。在這一黨政關系模式下，黨通過黨組、領導干部推薦權等制度安排作為領導權行使的中介，對國家事務進行全面領導。特別是，黨組作為具有創制意義的、中國特色的黨的領導制度形式，是黨在非黨組織包括國家機關、人民團體、經濟組織和其他非黨組織領導機關中設立的領導機構，是黨在非黨組織中貫徹黨的路線、方針、政策的重要組織安排[3]。黨組的設立，使政府等非黨組織兼具雙重身份——既有國家機關、人民團體、經濟文化組織等的身份，又有黨的組織的身份。在這樣一種組織形式下，行政決策機關以其黨組身份，需要遵守各項黨內法規并執行上級黨組織的決策;其黨員領導干部在履行國家公職人員身份的同時，要執行黨組織的部署與決定。黨正是通過這一系列政治和組織機制自然而然地融入國家治理的各個層面[4]。這一政治組織機制的目的就是確保行政權必須接受黨的領導，保證黨的大政方針貫徹執行。正是在這個意義上，行政決策機關履行黨內請示報告程序具有了黨內法規意義上的法理依據。

（二）實定法依據

行政決策機關履行向黨組織的請示報告制度及其程序亦有實定法上的依據。將中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征正式寫入《中華人民共和國憲法》，為黨更加全面地領導國家、全方位參與國家治理提供了憲法依據。《暫行條例》第4條規定的“重大行政決策必須堅持和加強黨的全面領導，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發揮黨的領導核心作用，把黨的領導貫徹到重大行政決策全過程”， 可以被視為在行政法規范層面為重大行政決策的請示報告程序提供了制度依據。《暫行條例》第3條第3款與第31條規定的“經同級黨委同意后公布”與“向同級黨委請示報告”也可視為以行政法規的方式將重大行政決策具體事項目錄、標準的審核權和對重大行政決策的指導權、監督權授予了同級黨委。在此前提下，同級黨委參與到重大行政決策程序過程中的身份將不再是“案外人”，而是以行政法所授權的主體的身份被納入重大行政決策法律關系之中。這一法律關系一方面表明同級黨委有權依據行政法規范的規定聽取行政決策機關的報告及對行政決策機關的請示進行回復，另一方面也表明行政決策機關在重大行政決策過程中有履行《暫行條例》所規定的向同級黨委請示報告程序的義務。

全面依法治國是要加強和改善黨的領導，健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，推進黨的領導制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實施。習近平法治思想的這一經典論述為黨內重大事項請示報告程序介入重大行政決策程序提供了理論支撐和合法性支持。黨在國家事務中始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，這一作用在重大行政決策層面也應當一以貫之。如何保證重大行政決策過程中發揮黨的領導核心作用？如何保證以制度化、法治化的方式保障黨的領導、貫徹黨的路線方針政策？《暫行條例》第31條就作出了回答。通過黨內請示報告程序介入重大行政決策程序這樣的方式，滿足了黨對重大行政決策的領導，保證了習近平法治思想在具體制度建構上的貫徹落實。

黨內程序介入行政決策程序，不論是從黨內治理與國家治理的視角出發，還是從制定法的角度出發，不僅具有合法性，更具有正當性與合理性。在最根本的意義上，是憲法“本質特征條款”“本質特征”條款是指憲法第一條第二款規定的“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征”。這一條款入憲表明，任何法律、法規、規章及其他規范性文件都不能虛化、弱化甚至否定黨的領導，要保證黨在有關事務中的領導地位。參見周葉中、張權：《論我國現行憲法的中國特色社會主義最本質特征條款》，《政法論叢》2019年第3期。 的重要體現。

三、重大行政決策請示報告程序中的主體問題

以語言學角度而論，《暫行條例》第31條的規定是一條缺乏主語的條款，而這恰恰是《暫行條例》實施過程中所面臨的具體實踐性問題，即誰才是履行向同級黨委請示報告程序的主體？

（一）關于請示報告主體的兩種觀點

從形式意義上看，履行請示報告程序的主體似乎是確定的，就是行政決策機關中的“機關”本身。但進一步的問題在于，向同級黨委請示報告應以何種名義作出？行政決策機關在請示報告時，是以“機關”本身的名義作出，還是以機關中設立的黨組的名義作出？或者以其他主體的名義作出？如果以“機關”本身的名義作出，則表明請示報告程序已經成為行政程序的一部分，黨委聽取報告與作出回復等領導性權力也成為行政權的一部分，相應地，如果黨委對該重大行政決策請示報告的回復對特定利害關系人產生了外部效力，其將來就具有了成為行政訴訟被告的可能。反之，如果以“黨組”的名義作出，則表明請示報告程序仍然為黨內程序，屬于黨內治理的范疇，因而，對請示報告的回復僅屬于黨內治理行為，并不能視為行政行為。

關于請示報告的主體問題，有兩種觀點。

觀點一：請示報告應當以黨組的名義作出。黨對國家事務的治理是通過一系列的政治與組織機制自然而然地介入的。這種介入是一種間接介入而非直接介入，其機理在于通過行政機關的另一重身份——黨組——實現上級黨組織對下級黨組織的領導，之后通過行政機關中的黨組織對該機關單位進行監督與指導，實現機關單位的行政決策充分貫徹黨的意志。行政機關中的黨組織之所以能夠對機關單位進行有效的監督與指導，在于黨組織成員與機關單位成員的同一性：《中國共產黨地方委員會工作條例》要求地方黨委委員應當有同級政府領導班子成員;《中國共產黨黨組工作條例》也要求黨組成員為本單位領導班子成員;鄉鎮黨委委員要求具備鄉鎮領導職務，即便是在農村基層黨組織，其黨組織書記也要求為村委會主任或村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人。

正是由于這種同一性，使黨的意志能夠通過黨組織或領導干部等“媒介”對國家治理間接地產生影響。由此看來，黨組織并不直接參與國家機關及非黨組織活動過程，只是對這些機關或組織中所設的下級黨組織或黨員進行領導和管理，從而影響國家機關及非黨組織的活動。

《暫行條例》規定的“向同級黨委請示報告”也應如此——同級黨委并不直接影響行政決策機關，影響的只是在行政決策機關中設立的黨組。

觀點二：請示報告應當以行政決策機關本身的名義作出。這一觀點依據于上文所述的“授權論”。“授權論”認為，可以將《暫行條例》第31條的規定看作行政法規對同級黨委的授權，這樣，在重大行政決策的請示報告程序中，黨委就不再作為黨內法規的主體，而是以行政法主體參與行政法律關系，因而，行政決策機關作為同一重大行政決策法律關系主體，當然可以自己的名義向同級黨委請示報告。

（二）以黨組的名義請示報告

筆者更傾向于第一種觀點。正如上文談到黨政分合模式時強調的那樣，“分”只是把行政權從“黨政合一”中分離出來，黨實際上并不直接干預具體的行政活動，“從原則上說，各級黨組織應該把大量日常行政工作、業務工作，盡可能交給政府、業務部門承擔，黨的領導機關除了掌握方針政策和決定重要干部的使用，還要騰出主要的時間和精力，來做思想政治工作，做人的工作，做群眾的工作”[5]（P365）。因此，直接以行政決策機關本身的名義向黨委請示報告，會有直接干預行政之嫌，雖然憲法修正案已經在總綱中正式確認了黨的領導地位，未來也不排除黨直接參與部分國家機關行政事務的可能，但就目前而言，黨與國家機關的職能依然是分開的。國家機構改革的實踐表明，即使是黨政機關合署辦公，也未否認黨與國家機關兩種職能的存在，在機構編制上仍未將二者混同[6]。目前部分黨的部門與國家機關之間在職能上存在重疊，權責也不盡明晰[7]，直接以行政決策機關名義進行請示報告，在一定程度上會加劇混同程度。因此，不論是從應然還是實然的角度，都應當以黨組的名義向同級黨委請示報告。《中國共產黨黨組工作條例》（以下簡稱《黨組工作條例》）第26條就政府黨組向本級黨委請示報告工作作了直接規定。

“授權論”雖然肯定了黨委的行政法主體地位，但并不意味著請示報告應以行政決策機關的名義作出。因為該行政法規在賦予黨委權力的同時加以了限制，即請示報告主體需依據“規定”進行請示報告，而相關規定在目前國家法律體系特別是行政法規范體系中無法找到相應的規范依據，在此前提下，應理解為該“規定”只能在《請示報告條例》及其他有關黨內法規中找到規范依據。據此，請示報告的主體只能是黨組織，在重大行政決策請示報告程序中就體現為行政決策機關的黨組。

進一步的問題是，《請示報告條例》中規定的請示報告主體為黨組織、黨員與領導干部，而本文直接明確為行政決策機關的黨組，其法理依據是什么？在回答這一問題之前，需要明確《請示報告條例》中的“黨組織”包括哪些。《請示報告條例》并未有專門條款規定“黨組織”的外延，但根據其對具體請示報告主體的規定，可以明確黨組織的外延應當為黨章中規定的所有組織機構，即除黨委、黨總支、黨支部等黨組織外，還包括黨的軍事委員會、紀律檢查委員會、黨組等其他黨的工作機關。在這些黨組織中，能夠在縣級以上地方人民政府設立的組織，只有黨委、黨總支、黨支部與黨組 。一是黨委不可能“自己向自己”請示報告。二是根據《中國共產黨章程》與《中國共產黨支部工作條例》的規定，黨總支與黨支部的任務與職權主要是思想政治引領，黨員的教育、管理和監督，群眾聯系等事項，不領導本單位的業務工作。

三是根據《黨組工作條例》的規定，黨組除了負責本單位思想建設工作外，還負責對本單位業務和重大事項進行領導。因此，排除了黨委、黨總支與黨支部三種黨的組織形式后，能夠擔任請示報告主體的黨的組織只能是黨組。

（三）以領導干部的名義請示報告

關于領導干部以自己的名義向黨委請示報告在重大行政決策程序中的適用問題，涉及兩個方面。一方面，《暫行條例》第31條并沒有排除領導干部作為請示報告主體的行為;另一方面，《請示報告條例》第6條也允許黨組織負責同志在特殊情況下以自己的名義向上級黨組織請示報告。同時在“黨員、領導干部請示報告”一章中明確規定了領導干部應當對超出自己職權范圍的重大事項或屬于自身職權范圍但事關重大的問題和情況向黨組織請示報告。實踐中，領導干部以自己的名義向黨組織請示報告的情形并不少見。但我們認為，領導干部以自己的名義向黨委請示報告應屬于特殊事項而非常規情形，即只能是在特殊情況下“替代”黨組向黨委請示報告。原因在于，重大行政決策依其自身的性質和《暫行條例》的規定，本就應集體討論決定，那么其在履行請示報告程序時，相應地應當以集體的名義作出。從《暫行條例》中“請示報告”條款所處的位置分析，處于集體討論決定之后、決策公布之前。重大行政決策草案要經行政決策機關（縣級以上地方人民政府）常務會議或集體會議以后，由行政首長在此基礎上作出決定，而縣級以上地方人民政府黨組的組成人員，一般均為本級人民政府常務會議成員。因此，在討論基礎上作出的決定當然應以集體（黨組）的名義進行請示報告最為適宜。

至于特殊情況具體包括哪些，《請示報告條例》與《暫行條例》都未作明確規定，根據兩部條例的規定精神，并結合實踐中可能出現的情況，筆者認為主要有五種情形。一是領導干部根據已向上級黨組織報備的領導班子成員分工，在分工范圍內以自己的名義向黨委請示報告的;二是經黨組成員一致同意，以領導干部自己的名義向黨委請示報告的;三是因情況緊急，來不及以黨組的名義請示報告或以黨組的名義請示報告可能對人民群眾、社會公共利益產生重大不利影響，并在事后及時說明情況的;四是因不可抗力，導致無法以黨組的名義請示報告的;五是因不符合黨組設立條件而未設立黨組或其他特殊情形，導致無法以黨組織的名義請示報告的。

根據以上分析，盡管《暫行條例》并未明示請示報告的主體，但根據兩部條例的規定精神、《黨組工作條例》及有關黨內法規的規定，結合相關法理分析，我們認為行政決策機關重大行政決策請示報告的主體應是其內設的黨組，并以其名義履行相關程序;同時在特殊情況下，以領導干部自己的名義履行請示報告程序符合相關規定的要求。此外重要的一點在于，黨組織成為行政司法程序中的被告并不符合當下中國的語境。

四、重大行政決策請示報告的事項范圍

《暫行條例》涉及的“重大行政決策請示報告”制度與《請示報告條例》涉及的“重大事項請示報告”制度，均有其各自的適用范圍，因此，探討 “重大行政決策”和“重大事項”二者在適用范圍上的關系及如何實現有效銜接，需要明確其各自的適用范圍。

（一）規范文本對適用范圍的界定

兩部條例均在總則中就其各自的適用范圍進行了規定。就《請示報告條例》而言，重大事項包括兩種情形：第一種是超出黨組織或者黨員、領導干部自身職權范圍的重要事情和重要情況;第二種是在自身職權范圍內但關乎全局、影響廣泛的重要事情和重要情況。

在進行上述抽象概括后，《請示報告條例》又針對不同主體對各自應當請示報告的事項范圍進行了詳細列舉，以黨組織和領導干部為例，既包括立法、司法、改革、人事、體制編制、應急輿情、宣傳報道、創新措施等方面的重大事項，還包括對政治紀律、組織紀律的遵守狀況，對重要會議、活動、重要文件、重要思想、戰略等的學習、貫徹落實及相關事項。除此之外，特殊敏感類事項、意見分歧較大的事項、全面工作總結與計劃及可推廣性經驗和建議也被囊括在重大事項范圍之內。對于自身職權范圍內的事項、上級黨組織已經就有關問題作出明確批復的事項和事后報告即可的事項不需要請示。可見，《請示報告條例》就適用范圍而言采取的是“抽象概括+肯定式列舉+否定式排除”方式。

《暫行條例》通過“肯定式列舉+否定式排除”的方式對適用范圍進行了規定。包括涉及公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的重大公共政策，經濟和社會發展的重要規劃，開發利用、保護自然和文化資源的重大公共政策和措施，重大公共建設項目及其他對經濟社會發展有重大影響或涉及重大公共利益、社會公眾切身利益的事項，才屬于重大行政決策事項。而其中行政立法事項、宏觀調控事項及應急事項中的重大行政決策不適用條例所規定的程序。

由此可以看出，兩種不同的規定方式反映出規范制定者不同的意旨。就《請示報告條例》而言，雖然通過列舉的方式明確了黨組織、黨員與領導干部請示報告的適用范圍，但隨著形勢的發展，僅采取列舉的方式難以完全適應復雜多變的國內外形勢，因此通過抽象概括的方式進行彌補，目的在于適時擴大請示報告的適用范圍，表明黨總攬全局工作的需要;就《暫行條例》而言，采取“列舉+排除”的方式規定其適用范圍的原因在于，重大行政決策因其涉及公眾的切身利益和重大公共利益，必須更加慎重，而現實中該類決策依然存在違法決策、專斷決策、久拖不決等現象，條例出臺的目的就是對此進行規范，提高決策的質量[8]。同時，在重大行政決策終身責任制下，如果對適用范圍作抽象概括式規定，難以避免行政官員為了降低決策風險而擴大該程序的適用范圍，進而影響行政決策的正常施行，因此，通過采取“列舉+排除”的規定方式予其有限的適用范圍，并通過“重大”等抽象性詞語和最后的“兜底條款”為未來擴張解釋提供空間，以尋求二者之間的平衡應當是立法的本意。

但依據條文的內容及其之間的邏輯關系，即便進行擴張性解釋，也應限定于“對經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益”范圍之內。因此，《暫行條例》的適用范圍相比《請示報告條例》是屬于嚴格限縮式的，且未予其更廣泛的擴張空間。

（二）兩部條例適用范圍的包含關系

依據以上分析，《暫行條例》相較于《請示報告條例》的適用范圍相對狹窄，那么就兩者的關系而言，重大行政決策事項是否必然適用于《請示報告條例》規定的重大事項范圍之內？厘清這個問題，需要確定兩部條例中分別規定的“重大事項”與“重大決策”的內涵。《請示報告條例》將“重大事項”界定為超出職權范圍或職權范圍內關乎全局、影響廣泛的重要事情和重要情況;《暫行條例》雖未對“重大決策”作出明確的定義，但根據第3條第1款第4項，其應被限定為對經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或社會公眾切身利益的事項。不論是前者抑或后者，都涉及對“重大”的定性闡述，但如果缺乏定量性指標，實踐中對于究竟何為“重大”事實上依然難以把握，學界目前也缺乏深入的探討[9]。考慮到本文的主旨在于探討兩部條例之間的關系及銜接問題，因此我們將繞過以界定“重大”內涵作為分析進路的方法，直接從規范制定意圖及其對比的視角來分析二者之間的關系。

請示報告制度的目的之一就在于加強黨的集中統一領導、防止和及時糾正下級黨組織、黨員和領導干部在工作中的錯誤，進而確保黨的路線、方針和政策切實得到貫徹執行[10]。在這個意義上，重大決策因其對某一行政區劃內經濟和社會發展有整體性、深遠性影響，事關公共利益或需較大的資源投入[11]，通常直接關乎黨的路線、方針和政策的貫徹落實。因此從定性的角度看，重大決策包含在重大事項之中基本是無疑義的。但為了增強這一判斷的說服力，我們將重大行政決策事項與黨的十九大報告中提出的黨和國家工作重心進行了分析比較（見表1）。

《暫行條例》第3條所規定的重大行政決策的事項范圍幾乎涵蓋在十九大報告所涉及的黨的方針、政策和路線之內。它表明，黨在對國家事務進行全面領導的過程中，要重點對十九大報告所提到的路線、方針與政策進行重點的貫徹與落實。因而為確保政府在重大行政決策過程中的有效執行，黨的決策機關在這一過程中的督促、監督與把關是必不可少的程序環節。這也是重大事項報告制度最重要的立法目的之一。

即便從規范本身的內容入手，也能得到相同的結論。《暫行條例》第31條“重大行政決策出臺前應當按照規定向同級黨委請示報告”這一規定直接表明，每一項重大行政決策出臺前的請示報告程序屬于強制性程序。規定所使用的“應當按照”具有命令性和強制性，結合前面的分析即兩部條例之間的邏輯關系，《暫行條例》第31條即可以直接表述為：重大行政決策出臺前必須按照《請示報告條例》及其他黨內法規關于請示報告的規定向同級黨委請示報告。

為了進一步表明上述觀點，我們可以把“應當按照”調整為“根據”進行對比：

重大行政決策出臺前應當按照規定向同級黨委請示報告

重大行政決策出臺前根據規定向同級黨委請示報告

不難發現，“根據”是一個準用性用語，僅具有指引性質，換言之，它并不要求所有重大行政決策都必須履行請示報告程序，而是根據是否符合相關“規定”（《請示報告條例》及相關黨內法規）中的條件來決定是否履行請示報告程序，《暫行條例》之所以選擇“應當按照”而非“根據”來規范請示報告程序，在一定意義上也表明重大行政決策履行請示報告程序屬于命令式和強制性的。

值得注意的是，《暫行條例》第3條第3款規定了行政決策機關可以在經過黨委同意后，根據自身職責權限和本地實際，在重大行政決策事項范圍內確定具體的決策事項目錄與標準。其原因在于各地區的實際情況及各行政決策機關之間行政職能差異巨大，特定事項在不同地區、不同機關之間的重要程度亦可能不同，難以確定統一的具體標準，因此通過這一規定賦予行政決策機關一定程度的靈活性。但我們認為該條款的規定是屬于具體執行過程中的細節性安排，是包含在“重大行政決策事項范圍內”前提之中的，這一前提性標準的存在，依然表明了重大行政決策請示報告程序的強制性。

《請示報告條例》與《暫行條例》的適用范圍是包含與被包含的關系。《暫行條例》中規定的重大行政決策，除履行《暫行條例》規定的程序之外，必須履行請示報告程序。

五、重大事項請示報告與重大行政決策程序上的銜接問題

《暫行條例》雖然在具體實施程序環節規定了決策啟動、公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體決定與決策公布、決策執行和調整等方面，但顯然，并非所有的程序執行環節都須履行請示報告制度。事實上，在具體的行政活動中，黨應當保持適度的謙讓，這也是對行政機關依照法定程序合法行使權力的一種必要支持與尊重。討論請示報告程序與重大行政決策程序相互銜接的本質，在于探討黨的領導權對政府行政權的介入程度問題。

回答這一問題，除定性規范之外，程序的具體銜接是必不可少的環節。

黨的領導權主要包括政治領導權、組織領導權、思想領導權。政治領導權是黨在政治方向、路線、方針、政策和原則上進行領導的權力;組織領導權是黨對國家公職人員、領導干部等人事工作進行推薦、管理和教育的權力;思想領導權是理論宣傳和思想政治教育方面的權力[12]。從上述三項內容的定性角度看，黨的領導權與政府行政權之間涇渭分明，黨通過政治工作、組織工作和思想教育工作，將黨的意志貫徹到行政事務的具體執行過程中，同時決定了黨的工作不能替代行政機關的工作。因此，黨在行使領導權的過程中應當把握三條基本原則。一是堅持對重大事項、重大決策全過程把關，保證決策在政治性、方向性、原則性問題上準確無誤;二是尊重行政機關對重大事項、重大決策的討論與決定，引導和支持行政機關依照法定程序行使權力;三是督促和引導政府處理好局部利益與全局利益、眼前利益與長遠利益等方面的關系，同時監督政府在重大事項、重大決策過程中各項決策程序的完備。

依據上述原則分析兩部條例的程序銜接問題，應關注四個方面。

（一）請示報告應當貫穿于重大行政決策的全過程

依據《暫行條例》，有關請示報告的規定位于“集體討論決定和決策公布”階段，在形式規定上，請示報告似應體現為該階段的工作內容，

但實際上，該條存在的價值更多的是宣示性與強調性意義——一方面，將之寫入行政法規當中，表明重大行政決策都應當依據黨內法規履行請示報告程序，使其具有合法性與正當性;另一方面，強調重大行政決策在討論決定后、決策出臺前這一階段必須履行請示報告程序。但該規定并不表明唯有在這一階段才履行請示報告程序，事實上，重大行政決策從醞釀、討論、調研的啟動過程始，一旦遇到涉及重大利益事項的行政活動特別是分歧較大的事項，及時履行請示報告程序都是必要的。這同時有利于節約行政資源。

（二）與決策草案形成程序上的銜接

根據《暫行條例》，重大行政決策的啟動需要對相關人員的建議在論證后決定是否啟動，論證的結果一般有五種情形：一是建議事項屬于重大行政決策，需要啟動決策程序;二是建議事項屬于重大行政決策，但啟動決策程序的條件不成熟;三是建議事項不屬于重大行政決策;四是建議事項不屬于重大行政決策，但有決策的必要;五是建議事項不屬于重大行政決策，也無決策的必要或決策條件不成熟。對于不同的論證結果是否需要請示報告，我們認為，應當依據具體情形作出相應的決定。如果決策是由黨委決策后由《暫行條例》規定的人員提出，一般應當根據黨委的建議啟動決策程序;但如果論證后確實不屬于重大決策或啟動決策程序條件不成熟的，應當依據《請示報告條例》第13條第1款第1項的規定向黨委請示;經過論證后認為需要啟動決策程序的，應當依據《請示報告條例》第14條第1款第2項的規定向黨委報告。如果建議未經黨委決策，經論證需要啟動決策程序的，應當依據《請示報告條例》第13條第1款第2項的規定向黨委請示，黨委根據請示報告程序辦理后，認為論證正確、可以啟動決策程序的，根據《暫行條例》第11條的規定明確承辦單位履行下一步程序;經論證，如果屬于重大決策事項但啟動決策程序條件不成熟的，根據論證事項的具體性質，按照《請示報告條例》第14條中的相關規定報告;如果明顯不屬于重大決策事項，則作為《請示報告條例》第14條、第13條第2款規定的“職權范圍內的日常工作”與“具體事務性工作”，無須請示報告;但對于是否屬于重大事項或啟動決策程序條件是否成熟難以確定或分歧巨大的，應當根據《請示報告條例》第13條第1款第7項規定向黨委請示。在公眾參與、專家論證、風險評估等階段，一般作為職權范圍內的具體事務性工作，不需要向黨委請示報告，但如果該決策在這些階段內發展為特殊敏感事件或引起重大輿情，則應當依據規定請示報告。

（三）與合法性審查和集體討論決定程序、決策執行和調整程序的銜接

合法性審查階段，一般不需要請示報告，但如果對決策是否合法或合法性審查的具體內容有重大分歧，應當向黨委請示。對國家尚無明文規定的探索性改革決策事項，在決策啟動階段就應當根據規定請示并明示法律風險，但如果在請示時沒有涉及法律風險，應當在行政決策機關討論前根據《請示報告條例》第13條第1款第5項規定向黨委請示，根據黨委答復決定是否提交行政決策機關討論。在集體討論后、行政決策機關行政首長作出決定前，應當根據具體情形，依據《請示報告條例》第14條第1款第2項、第5項或第7項的規定，將擬作出的決策向黨委請示，根據黨委的答復作出決定或對決定修改后作出。在決策執行階段，行政決策機關應當根據督促檢查決策執行單位的情況和決策執行機關的執行報告，及時向黨委報告。行政決策機關認為決策需要調整的，根據評估結果或擬調整程度，確定是否需要請示報告，但行政決策機關根據黨委建議作出調整的除外。

（四）在重大決策事項過程中，請示涉及法律性問題的，黨委可以根據《中國共產黨政法工作條例》第12條第1款第3項、第24條第1款的規定，交由同級政法委員會辦理

政法委在接到黨委指示后，應當依據《中國共產黨政法工作條例》規定辦理 。政法委在處理過程中產生重大分歧、難以統一意見的，應當根據《請示報告條例》第7條與第13條第1款第7項，向上級政法委請示，并抄送所屬黨委。政法委根據上級政法委的答復，執行相應決定并將執行情況向黨委和上級政法委報告。若政法委在辦理過程中出現其他需要請示報告的情形，應當依據相關規定向有關主體請示報告。

綜上，《暫行條例》與《請示報告條例》在程序上的銜接，實質上就是《請示報告條例》在重大行政決策過程中的反復適用。至于是否適用，完全取決于重大行政決策各程序是否符合《請示報告條例》規定的請示或報告的條件。之所以每一過程都對是否符合請示報告條件重新判斷，就是因為重大行政決策本身對經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益。需要注意的是，黨委對請示報告作出的批復對行政決策機關的國家機關身份而言，僅起到建議的作用，行政決策機關對黨委作出的批復，經反復研究、論證后認為確實不適當的，應當以黨組的名義依據規定再次向黨委請示報告并說明情況。

對違反重大行政決策程序和中國共產黨重大事項請示報告程序所應承擔的法律與紀律責任，應當分別根據《暫行條例》《請示報告條例》及《中國共產黨紀律處分條例》等的規定予以追究。

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責任編輯：陳文杰

Abstract：Article 31 of the Interim Regulations on Major Administrative Decision-Making Procedures the provision that "major administrative decisions shall be reported to the Party committees at the same level in accordance with the provisions" clearly defines the institutional arrangements for the party to request reporting procedures to intervene in administrative procedures. As a new system attempt to bridge Party rules and state law， the intra-Party procedure is not only an inevitable trend under China's national governance system， but also an important embodiment of the "essential characteristic clause" of the Constitution. It should be emphasized that in the above-mentioned institutional arrangements， the administrative decision-making organs do not perform the procedure of requesting reports in the name of the organs， but in the name of the Party groups established within the decision-making organs， and in exceptional cases， the leading cadres may also request reports from the Party Committee in their own name. At the same time， the inclusion relationship between the major administrative decision-making matters of the administrative organ and the report of major matters within the Party means that the major administrative decision-making matters， as part of the major reporting matters， should fulfill the procedure of requesting reports to the Party organization and run through the whole process of the administrative decision-making process.

Key words：major administrative decisions， major matters， request instructions and report， inner-party procedures， administrative procedures