中國數(shù)字政府建設(shè)的理論框架、研究議題與未來展望

馬亮

[摘 要]數(shù)字政府建設(shè)受到持續(xù)關(guān)注，但如何理解和建設(shè)數(shù)字政府還缺乏共識。中國數(shù)字政府建設(shè)需要關(guān)注數(shù)字政府的概念化和建設(shè)水平評估、組織間數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同、政商關(guān)系與數(shù)字政府共建、數(shù)字政府建設(shè)水平的影響因素、數(shù)字政府的用戶使用和合供五大關(guān)鍵問題。績效評估、數(shù)據(jù)共享、政企共建、影響因素和用戶使用，是未來數(shù)字政府研究需要關(guān)注的主要方向和研究路徑。圍繞共建、共享、共用、共治的建設(shè)目標，全面推進數(shù)字政府建設(shè)。組織理論、技術(shù)執(zhí)行理論、協(xié)同治理理論等有助于加深對數(shù)字政府建設(shè)的理解和解釋?；谛袨榭茖W和循證決策視角的研究，可為加快數(shù)字政府建設(shè)提供更加科學可行的政策建議。

[關(guān)鍵詞]數(shù)字政府;電子政務(wù);績效改進;政商關(guān)系;府際關(guān)系

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）02-0071-15

一、引 言

近些年來，數(shù)字政府建設(shè)受到廣泛關(guān)注，并成為學界和政界的焦點問題[1]（P122-135）。黨的十九大報告提出要全面增強執(zhí)政本領(lǐng)，特別是要增強改革創(chuàng)新本領(lǐng)，保持銳意進取的精神風貌，善于結(jié)合實際創(chuàng)造性推動工作，善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作。黨的十九屆四中全會明確提出要“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則。推進數(shù)字政府建設(shè)，加強數(shù)據(jù)有序共享，依法保護個人信息”。這是“數(shù)字政府”首次正式寫入黨中央的政策文件，也意味著數(shù)字政府建設(shè)將成為政府治理體系構(gòu)建的關(guān)鍵內(nèi)容之一。黨的十九屆五中全會進一步提出，“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平”。

什么是數(shù)字政府？中國需要建設(shè)什么樣的數(shù)字政府？怎樣建設(shè)這樣的數(shù)字政府？這些問題關(guān)乎中國數(shù)字政府建設(shè)的方向，也是理論創(chuàng)新的源泉。圍繞這些大問題，我們需要回答五個具體問題。（1）如何理解數(shù)字政府？如何評價數(shù)字政府的建設(shè)水平？（2）如何實現(xiàn)跨層級、跨部門、跨地區(qū)和跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同？（3）如何在數(shù)字政府建設(shè)過程中處理好政商關(guān)系？政府與企業(yè)如何共建數(shù)字政府？（4）數(shù)字政府建設(shè)情況受到哪些因素的影響？如何提升數(shù)字政府建設(shè)水平和治理績效？（5）如何提升公民和企業(yè)使用數(shù)字政府的意愿和能力？數(shù)字政府對經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和政府運作產(chǎn)生了什么影響？

本文從共建、共享、共用和共治四個維度理解數(shù)字政府建設(shè)，認為要對數(shù)字政府建設(shè)水平進行評估，識別其影響因素并加以持續(xù)完善和提升。共建意味著政府與企業(yè)共同建設(shè)數(shù)字政府并處理好數(shù)字政府建設(shè)中的政商關(guān)系。共享意味著政府部門要實現(xiàn)跨地區(qū)、跨層級、跨部門和跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，以及數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)上的業(yè)務(wù)協(xié)同。共用意味著政府、企業(yè)和民眾作為用戶，都從數(shù)字政府的使用中受益。共治意味著數(shù)字政府是一個開放數(shù)字平臺和生態(tài)系統(tǒng)，需要對其進行多元共治的制度設(shè)計。

建設(shè)共建共享共用共治的數(shù)字政府，需要對其驅(qū)動因素、建設(shè)模式與績效評估進行研究。本文據(jù)此提出中國數(shù)字政府建設(shè)需要關(guān)注的若干關(guān)鍵問題，包括理論模型、驅(qū)動因素、建設(shè)模式、績效評估和使用情況等。對這些問題進行研究，回答數(shù)字政府是什么、建設(shè)什么樣的數(shù)字政府及如何建設(shè)這樣的數(shù)字政府等問題，將為打造新型數(shù)字政府提供理論依據(jù)、經(jīng)驗證據(jù)和決策參考。本文注重從中國獨特的情境出發(fā)，考察政商關(guān)系、關(guān)系型社會、央地關(guān)系等對數(shù)字政府建設(shè)的影響，從而推動發(fā)展具有中國本土關(guān)懷和比較意涵的數(shù)字政府理論。

二、理論基礎(chǔ)與研究框架

（一）理論基礎(chǔ)

1.組織理論與技術(shù)執(zhí)行理論。從組織理論而言，可以有不同視角對數(shù)字政府建設(shè)進行刻畫、理解和解釋，而它們的視角和概念雖然有所不同，但都有助于我們從不同側(cè)面和角度研究數(shù)字政府建設(shè)問題[2]（P5-10）。結(jié)構(gòu)—功能視角認為組織是理性行動者，組織中的關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)揮至關(guān)重要的作用，而這同組織的結(jié)構(gòu)特征和功能設(shè)計有很大關(guān)系。制度—文化視角認為組織要回應(yīng)其所處的制度環(huán)境提出的合法性要求，這使其更加關(guān)注外部制度壓力并作出響應(yīng)。迷思（myth）視角則認為組織的行動有很強的符號性和象征性，不完全是理性行動的表現(xiàn)，需要從文化的角度加以理解。技術(shù)執(zhí)行理論基于制度理論，認為技術(shù)的執(zhí)行受到官僚制和制度環(huán)境的綜合作用，其最終結(jié)果受到這些因素的多重塑造[3]（P110-121）。本文基于上述理論視角，對數(shù)字政府建設(shè)的相關(guān)問題進行研究，有助于避免技術(shù)決定論的簡單線性思維慣性，從更加貼合實際的角度進行研究。

2.集體行動框架與協(xié)同治理理論。數(shù)字政府建設(shè)是一個政府、企業(yè)和公民等利益相關(guān)者共同參與治理的過程，其核心在于本文提出的共建、共享、共用和共治。為了對其加以研究，本文引入制度集體行動框架[4]和協(xié)同治理理論[5]。數(shù)字政府建設(shè)要求跨組織數(shù)據(jù)共享和不同利益相關(guān)者共同參與，而這通常會誘發(fā)集體行動困境。制度集體行動框架從參與者的成本與收益、參與者的構(gòu)成及其所處的制度環(huán)境入手，為破解集體行動困境提供了理論線索。協(xié)同治理意味著政府、企業(yè)等利益相關(guān)者共同參與集體行動，并采取基于共識的決策方式。協(xié)同治理受到許多因素影響，包括沖突或合作的歷史、利益相關(guān)者的參與激勵、權(quán)力與資源的非均衡性、領(lǐng)導(dǎo)力、制度設(shè)計等。與此同時，對話、建立信任、承諾和共同理解等對協(xié)同治理過程同樣重要。本文基于制度集體行動框架和協(xié)同治理理論，對跨組織的數(shù)據(jù)共享、政企共建和合供等問題進行研究。

3.科學、循證決策與助推的相關(guān)理論。要想推動數(shù)字政府建設(shè)，就需要為各方利益相關(guān)者提供足夠的激勵，并增強其相關(guān)能力，從而使其有

動力和能力參與數(shù)字政府建設(shè)并加以使用。本文引入行為科學、循證決策和助推的相關(guān)理論，識別行動者背后的關(guān)鍵渠道因素，并設(shè)計具有干預(yù)作用的政策方案供決策者參考。行為科學特別是行為經(jīng)濟學旨在揭示人們的行為背后的驅(qū)動因素，特別是不夠理性的行為及其成因。行為科學的大量研究為公共政策設(shè)計提供了嚴謹?shù)淖C據(jù)，并使循證決策成為可能。助推是指政府部門利用科學證據(jù)設(shè)計公共政策，

發(fā)揮“四兩撥千斤”和事半功倍的作用，從而對人們的行為善加引導(dǎo)[6][7]（P6-12）。本文基于行為科學、循證決策與助推的相關(guān)理論，提煉用于推進數(shù)字政府建設(shè)和使用的關(guān)鍵因素，并為決策者提供經(jīng)驗依據(jù)。

（二）研究框架

具體來說，本文聚焦五個問題，它們共同構(gòu)成本文的研究核心。

一是數(shù)字政府的概念化和建設(shè)水平評估。對此研究的問題是：如何理解數(shù)字政府？怎樣對數(shù)字政府的建設(shè)情況進行評估？電子政務(wù)主要關(guān)注政府與民眾的關(guān)系，管理信息系統(tǒng)（MIS）則主要關(guān)注政府組織內(nèi)部的信息集成與利用。數(shù)字政府既包括內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享共用和業(yè)務(wù)流程再造，也包括政府部門同外部的其他政府部門、企業(yè)和公民的信息公開、數(shù)據(jù)開放、互動交流、服務(wù)提供、監(jiān)督問責等方面[8]。由此可見，數(shù)字政府的內(nèi)涵比電子政務(wù)更大，需要做到內(nèi)外兼顧。據(jù)此開展的數(shù)字政府建設(shè)水平評估，也需要從內(nèi)外兼顧的角度對數(shù)字政府的建設(shè)情況進行綜合評估。

因此，我們要從理論上澄清數(shù)字政府的內(nèi)涵與邊界，識別其關(guān)鍵維度和核心特征，明晰數(shù)字政府的演進和發(fā)展階段。與此同時，研究數(shù)字政府建設(shè)水平的評估框架和指標體系，并對中國各級政府進行實證檢驗。

二是組織間數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同。對此研究的問題是：如何實現(xiàn)跨層級、跨部門、跨地區(qū)和跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同？數(shù)字政府建設(shè)的核心是跨域共享數(shù)據(jù)，因為只有實現(xiàn)了跨層級、跨部門、跨地區(qū)和跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同，才能使在線政務(wù)服務(wù)的潛在效能得到最大化利用。大數(shù)據(jù)共享涉及匯聚、融合、應(yīng)用這三個階段，每個階段都需要不同的治理策略[9]。這一問題將研究跨層級、跨部門、跨地區(qū)和跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同，對當前跨組織的數(shù)據(jù)共享狀況進行實證評估，并識別其背后的關(guān)鍵驅(qū)動因素和作用機制。比如，許多觀察都發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享需要采取“一把手”工程，省市主要黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視和親自掛帥，才能真正實現(xiàn)跨組織數(shù)據(jù)共享。也有觀察顯示，數(shù)據(jù)共享需要采取干部管理的方式加以推進，通過“不交數(shù)據(jù)就交帽子”的方式倒逼職能部門開放數(shù)據(jù)。目前各地普遍設(shè)立的大數(shù)據(jù)管理局也在數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同方面發(fā)揮了重要作用。因此，我們要對這些具有中國特色的數(shù)據(jù)共享問題進行研究，并提出解釋數(shù)據(jù)共享的理論模型。

三是政商關(guān)系與數(shù)字政府共建。對此研究的問題是：如何在數(shù)字政府建設(shè)過程中構(gòu)建親清新型政商關(guān)系？政府與企業(yè)如何共建數(shù)字政府？數(shù)字政府建設(shè)離不開各類企業(yè)的廣泛參與和深度介入，由此產(chǎn)生的政商關(guān)系值得特別關(guān)注。中國強大的信息基礎(chǔ)設(shè)施、龐大的網(wǎng)民規(guī)模和廣闊的互聯(lián)網(wǎng)市場，培育了百度、阿里巴巴、騰訊、字節(jié)跳動、華為等互聯(lián)網(wǎng)巨頭。這些互聯(lián)網(wǎng)公司為數(shù)字政府建設(shè)提供了強大的技術(shù)支持，但也使政府在與其談判時處于完全不對等的技術(shù)劣勢地位。如果政府與企業(yè)的關(guān)系處理不當，就會誘發(fā)政企合謀等問題，使數(shù)字政府建設(shè)面臨難以為繼的風險[10]（P1-15）。比如，一些政府部門通過其下屬的國有企業(yè)或有關(guān)聯(lián)的民營企業(yè)進行數(shù)字政府建設(shè)，導(dǎo)致“小舅子工程”泛濫，不僅浪費大量財政資金，而且導(dǎo)致數(shù)字政府的可用性和可持續(xù)性面臨危機。因此，我們要從政商關(guān)系的理論角度，研究政府與企業(yè)共建數(shù)字政府的關(guān)鍵問題，并為數(shù)字政府的共建共治提供決策依據(jù)。

四是數(shù)字政府建設(shè)水平的影響因素。對此研究的問題是：數(shù)字政府建設(shè)情況受到哪些因素的影響？如何提升數(shù)字政府建設(shè)水平？數(shù)字政府建設(shè)水平受到不同層面的許多因素影響，包括央地關(guān)系、條塊關(guān)系、財政資源、跨部門關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)支持和參與、公務(wù)員能力、組織文化、信息基礎(chǔ)設(shè)施等。有必要通過理論探討和實證分析來識別其影響機制，并為進一步推進數(shù)字政府建設(shè)提供理論依據(jù)。數(shù)字政府建設(shè)的好壞和快慢，同政府部門的動機、能力和環(huán)境有很大關(guān)系。政府部門的關(guān)鍵決策者是否有互聯(lián)網(wǎng)意識和發(fā)展動力，是否具備充沛的財力、人力和必要的信息基礎(chǔ)設(shè)施，以及是否受到內(nèi)外潛在用戶的需求驅(qū)動，都會影響數(shù)字政府建設(shè)水平[11]。因此，我們要對數(shù)字政府建設(shè)水平的影響因素進行理論導(dǎo)向的實證研究，識別數(shù)字政府建設(shè)水平的關(guān)鍵決定因素及其作用路徑。這將為我們理解和解釋各地區(qū)、各層級、各部門和各領(lǐng)域的數(shù)字政府建設(shè)水平差異提供理論框架，并為指導(dǎo)數(shù)字政府建設(shè)提供決策依據(jù)。

五是數(shù)字政府的用戶使用和合供。對此研究的問題是：如何提升公民和企業(yè)使用數(shù)字政府的意愿和能力？數(shù)字政府對經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和政府運作產(chǎn)生了什么影響？如何推動政府和公眾共用共治數(shù)字政府？數(shù)字政府能否發(fā)揮預(yù)期作用，主要取決于目標用戶的使用情況，數(shù)字政府建設(shè)也有賴于用戶提供的反饋。目前數(shù)字政府在公眾中的使用率還不高，滿意度還有待提升，對此需要進行更加深入的研究。因此，我們要對數(shù)字政府的各種用戶特別是公眾的使用情況進行研究，考察其使用的類型、特征及影響因素。

聚焦中國的關(guān)系型社會，探究數(shù)字政府如何重塑政府與公民的關(guān)系及其對公民使用情況和滿意度的影響。以口口相傳為特征的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也會加速數(shù)字政府的推廣和普及，政府部門需要探究如何利用中國社會的關(guān)系取向特征來推動數(shù)字政府的廣泛應(yīng)用。此外，行為科學和助推的研究也為推廣數(shù)字政府的使用提供了理論和證據(jù)，我們需要加強這方面的研究。

上述五個問題從不同方面對數(shù)字政府建設(shè)展開研究，相互之間也存在有機聯(lián)系，共同形成我們對數(shù)字政府建設(shè)的完整認識。這五個問題相互關(guān)聯(lián)并環(huán)環(huán)相扣，從不同側(cè)面對數(shù)字政府的各個維度進行研究，并綜合起來形成數(shù)字政府建設(shè)的整體理論模型（見圖1）。

我們將所有研究內(nèi)容之間的關(guān)系都標記為雙向影響關(guān)系，因為它們彼此之間都存在相互影響的作用關(guān)系，而不是單向的作用關(guān)系。比如，制度相對于技術(shù)而言有一定的滯后性，并會對技術(shù)的引入產(chǎn)生一定的制約;但反過來技術(shù)也會加速制度化，并使制度為技術(shù)的內(nèi)嵌提供催化劑。

三、數(shù)字政府的概念化和建設(shè)水平評估

數(shù)字政府包括內(nèi)部的管理信息系統(tǒng)和外部的電子政務(wù)，并會經(jīng)歷不同的發(fā)展階段。我們首先需要對數(shù)字政府的理論內(nèi)涵進行考察，明確數(shù)字政府包括哪些方面、這些方面之間的關(guān)系及其演進過程。在此基礎(chǔ)上，需要對數(shù)字政府建設(shè)水平進行評估，并識別數(shù)字政府建設(shè)過程中存在的短板和瓶頸，為進一步推動數(shù)字政府建設(shè)提供經(jīng)驗依據(jù)。相關(guān)問題包括：我們需要建設(shè)什么樣的數(shù)字政府？如何對數(shù)字政府建設(shè)水平進行評估？

圍繞數(shù)字政府的理論內(nèi)涵已有多項研究，但需要考慮如何結(jié)合中國情境并著眼于未來發(fā)展前景，對數(shù)字政府進行概念化和理論化。針對電子政務(wù)和數(shù)字政府的就緒度、成熟度、發(fā)展水平、績效等，聯(lián)合國、埃森哲公司、布朗大學、早稻田大學、羅格斯大學等都開發(fā)了不同的評估體系。

針對我國各級政府網(wǎng)站績效、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力、電子政務(wù)服務(wù)能力等，中國軟件評測中心、清華大學國家治理研究院、電子科技大學、南京大學等進行了專門評估。但是，如何能夠全面系統(tǒng)地對數(shù)字政府建設(shè)水平進行評估，仍然是一個懸而未決的問題。

聚焦數(shù)字政府的概念化（conceptualization）和可操作化（operationalization），需要對數(shù)字政府進行理論定義和實證評估。這就需要梳理該領(lǐng)域的已有文獻和相關(guān)理論，從中提取數(shù)字政府的關(guān)鍵維度和核心特征。要對我國的典型數(shù)字政府建設(shè)案例進行分析，并對數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)的人員進行訪談，據(jù)此歸納數(shù)字政府的主要形式和關(guān)鍵特征。在此基礎(chǔ)上，可以對數(shù)字政府的理論內(nèi)涵加以明晰，并為數(shù)字政府建設(shè)水平評估提供理論依據(jù)。據(jù)此構(gòu)建數(shù)字政府的評估模型，并以我國各級政府和典型部門為評估對象開展實證評估。針對數(shù)字政府的理論內(nèi)涵和建設(shè)水平評估問題，具體需要考察四個問題。

（一）數(shù)字政府的理論內(nèi)涵研究

數(shù)字政府可以視為一個多維理論構(gòu)念（multidimensional construct），需要對其理論內(nèi)涵進行考察，明晰數(shù)字政府包括哪些維度，數(shù)字政府呈現(xiàn)何種特征。可以采取自上而下的演繹法和自下而上的歸納法相結(jié)合的方式進行研究，并將二者進行對照和融合：對既有文獻進行系統(tǒng)綜述，提煉數(shù)字政府的關(guān)鍵維度，并構(gòu)建數(shù)字政府的理論框架;同相關(guān)政府部門和企業(yè)進行訪談，并歸納總結(jié)數(shù)字政府的關(guān)鍵維度，據(jù)此抽象出數(shù)字政府的理論內(nèi)涵。未來需要構(gòu)建數(shù)字政府的理論模型，明晰數(shù)字政府的理論內(nèi)涵和關(guān)鍵維度，為確定數(shù)字政府建設(shè)的重點領(lǐng)域和發(fā)展階段提供理論研究。只有明確數(shù)字政府是什么和包括哪些方面，才能對其進行評估，并據(jù)此識別其關(guān)鍵驅(qū)動因素。我們可以對此開展理論研究，為后續(xù)研究提供理論基礎(chǔ)。

數(shù)字政府的發(fā)展速度迅猛，應(yīng)用場景多元，這使其就像多棱鏡一樣難以捉摸。如何理解數(shù)字政府？數(shù)字政府包括哪些關(guān)鍵維度？數(shù)字政府會經(jīng)歷哪些發(fā)展階段？這些問題關(guān)乎數(shù)字政府的理論內(nèi)涵，也是需要重點研究的關(guān)鍵性問題。特別是中國的數(shù)字政府，雖然使用和其他國家相似的各類信息技術(shù)，但在采取的策略、取得的進展和面對的問題方面差異較大，亟待結(jié)合中國本土情境進行扎實研究。未來要結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)文獻和理論，并基于數(shù)字政府建設(shè)的實踐進展，提煉數(shù)字政府的關(guān)鍵內(nèi)涵及其構(gòu)成維度，做好數(shù)字政府的概念化和理論化。

（二）數(shù)字政府的演進階段研究

數(shù)字政府會經(jīng)歷不同的發(fā)展階段并日臻成熟，而這個過程未必是線性和單方向的。比如，我國直接跳過了許多國家和地區(qū)基于PC端的在線政務(wù)服務(wù)，一躍進入移動政務(wù)階段[12]。因此，我們可以結(jié)合中國情境和未來前景，對數(shù)字政府的演進階段進行研究，提出有中國本土關(guān)懷和理論前瞻的數(shù)字政府演進階段學說，并為數(shù)字政府的前期規(guī)劃提供決策參考。

（三）數(shù)字政府的評估模型研究

基于數(shù)字政府的理論內(nèi)涵研究，可以構(gòu)建數(shù)字政府的評估模型，包括評估目的、評估指標、評估方法和結(jié)果使用等維度，從而對數(shù)字政府建設(shè)水平進行全面系統(tǒng)的綜合評估。目前對數(shù)字政府相關(guān)領(lǐng)域的評估仍然以客觀檔案資料為主，且對數(shù)字政府的內(nèi)部過程缺乏關(guān)注，使我們對數(shù)字政府建設(shè)水平缺乏全面、深入和系統(tǒng)的認知?？梢曰跀?shù)字政府的理論模型，構(gòu)建數(shù)字政府的評估模型，并為其具體評估提供理論基礎(chǔ)和方法指引。未來應(yīng)構(gòu)建數(shù)字政府的評估模型，明確數(shù)字政府建設(shè)水平的評估目標、評估指標、評估方法和結(jié)果運用等，并為實證評估提供理論和方法依據(jù)。我們期望構(gòu)建一個更加系統(tǒng)綜合的評估模型，對數(shù)字政府建設(shè)水平進行更加有效的評估，并為研究其背后的驅(qū)動因素提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（四）數(shù)字政府建設(shè)水平評估研究

我們可以在前述研究的基礎(chǔ)上，對數(shù)字政府建設(shè)水平進行實證測評，為發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)、不同層級、不同部門和不同領(lǐng)域的數(shù)字政府建設(shè)水平差距提供實證證據(jù)。未來應(yīng)面向我國各級政府和典型部門，利用我們構(gòu)建的評估模型對數(shù)字政府建設(shè)水平進行實證評估。提供綜合評估可以明確數(shù)字政府建設(shè)到了哪個階段，各地區(qū)、各層級、各部門和各領(lǐng)域存在哪些差距，為明確數(shù)字政府建設(shè)的突出問題提供經(jīng)驗依據(jù)。比如，我們可以對全國縣級以上轄區(qū)的數(shù)字政府建設(shè)水平進行評估，并抽取同營商環(huán)境和民生服務(wù)密切相關(guān)的政府部門進行評估。在此基礎(chǔ)上，對評估結(jié)果進行診斷和分析，并為解釋其差異和變化提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

數(shù)字政府建設(shè)涉及許多環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，對其進行系統(tǒng)綜合評估殊非易事。目前對政府網(wǎng)站績效、移動政務(wù)、電子政務(wù)發(fā)展水平等的評估，都是從外部可獲得的功能模塊進行研判，還缺少對數(shù)字政府的系統(tǒng)綜合評估。數(shù)字政府的建設(shè)水平如何評估？哪些方法可以更好地評估數(shù)字政府？我們要對這些關(guān)鍵性問題進行研究，從而系統(tǒng)綜合評估數(shù)字政府建設(shè)水平，為各個政府部門診斷數(shù)字政府存在的問題并提出對策建議提供決策依據(jù)。

四、組織間數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同

數(shù)字政府建設(shè)的核心在于跨層級、跨地區(qū)、跨部門和跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)共享，據(jù)此才能實現(xiàn)跨界業(yè)務(wù)協(xié)同，并使用戶獲得更高的政務(wù)服務(wù)體驗。但是，組織特別是政府部門作為官僚組織，有很強的風險厭惡傾向，在開放和共享數(shù)據(jù)方面的惰性和阻力較強。目前數(shù)據(jù)共享還缺乏較強的制度保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這使政府部門共享數(shù)據(jù)的意愿和能力進一步減弱。如果缺乏關(guān)鍵決策者的強力推動，數(shù)據(jù)共享往往很難實現(xiàn)。這使我們看到廣東、浙江等在推動跨組織數(shù)據(jù)共享時普遍采取“一把手”工程，通過“一把手”親自抓來有力推進。此外，數(shù)據(jù)共享也同大數(shù)據(jù)管理局等專門機構(gòu)的設(shè)立及其職能配置有關(guān)，否則就缺少必要的組織保障。未來要研究與之相關(guān)的如下問題：如何評價跨組織的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同？跨組織數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同面臨哪些障礙？如何推進跨組織數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同？

未來可以重點考察數(shù)據(jù)共享的模式選擇，并對組織間數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同遇到的問題進行研究，為推進數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和一體化政府提供理論依據(jù)[13]。關(guān)于數(shù)據(jù)共享有多種不同模式學說，一種主流觀點是將所有政府數(shù)據(jù)“一網(wǎng)打盡”，并實現(xiàn)數(shù)據(jù)的完全集中式管理。但這種過于理想化的做法既在現(xiàn)實中難以實現(xiàn)，還會因為“把雞蛋放進一個籃子”而面臨嚴峻的數(shù)字安全挑戰(zhàn)。另一種觀點認為數(shù)據(jù)共享應(yīng)該采取分布式做法，即各個政府部門仍然各司其職地采集、存儲和分析數(shù)據(jù)，但可以通過數(shù)據(jù)交換接口或中臺而進行跨組織共享。

這樣，既可以達到數(shù)據(jù)共享的目的，也使數(shù)字安全性更強。

此外，還有一種觀點將上述兩種模式加以不同方式和程度的混合，即對數(shù)據(jù)進行重要性、權(quán)限等方面的分類，并對不同類型的數(shù)據(jù)進行不同的共享模式設(shè)計。比如，對于高頻使用和身份識別的數(shù)據(jù)進行集中式管理，而對其他數(shù)據(jù)采取分布式管理。對于我國數(shù)字政府建設(shè)而言，究竟應(yīng)該采取哪種數(shù)據(jù)共享模式，以及如何打破不同層級、條塊關(guān)系、地區(qū)間和部門間的制度藩籬，是未來需要關(guān)注的核心問題。

數(shù)字政府建設(shè)的核心問題是如何實現(xiàn)跨地區(qū)、跨層級、跨部門和跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)共享，進而使業(yè)務(wù)協(xié)同成為可能，并使在線政務(wù)服務(wù)實現(xiàn)“最多跑一次”“零跑動”，乃至“秒批”和“不見面審批”。但是，跨組織的數(shù)據(jù)共享面臨許多制度、組織和個人層面的桎梏，這使數(shù)據(jù)共享仍然停留在初級階段。為此要研究的問題是：哪些因素影響跨組織數(shù)據(jù)共享？如何加快跨組織數(shù)據(jù)共享？具體來說，四個問題值得研究。

（一）組織間數(shù)據(jù)共享狀況評估

政府數(shù)據(jù)共享涉及縱向和橫向兩個方面，政府內(nèi)部和政府外部兩個維度?？v向數(shù)據(jù)共享意味著垂直業(yè)務(wù)跨層級的數(shù)據(jù)共享，這是早期各類“金字”工程所打造的全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，但導(dǎo)致“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”。橫向數(shù)據(jù)共享指跨地區(qū)、跨部門和跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，是數(shù)據(jù)共享的第二個階段，也是目前大力推動的關(guān)鍵領(lǐng)域。就一級政府而言，數(shù)據(jù)共享主要指橫向跨部門和跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享。就政府外部而言，包括跨層級和跨地區(qū)的數(shù)據(jù)共享。數(shù)據(jù)共享涉及共享平臺搭建、共享的數(shù)據(jù)所占比例、數(shù)據(jù)的可用性和使用率、共享的可持續(xù)性、數(shù)據(jù)安全性等問題，而這些是進行評估時值得關(guān)注的關(guān)鍵維度。比如，一些地區(qū)設(shè)立大數(shù)據(jù)管理局，將各個政府部門的數(shù)據(jù)清單匯總并進行數(shù)據(jù)歸集，但由于數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊和算力不夠，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不能用、不會用和不敢用。未來可以參考已有文獻對數(shù)據(jù)共享狀況的評估模型，構(gòu)建中國政府數(shù)據(jù)共享評估模型，選取有典型性的地區(qū)對其進行評估，并識別其在數(shù)據(jù)共享方面存在的問題。

（二）國內(nèi)外政府數(shù)據(jù)共享模式比較研究

國內(nèi)外各級政府都在大力推動數(shù)據(jù)共享，制定完善數(shù)據(jù)共享法律法規(guī)和規(guī)章制度，制定大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，并切實推進數(shù)據(jù)在政府部門之間的實質(zhì)性共享。由于其所處的經(jīng)濟、社會、政治和技術(shù)環(huán)境不同，數(shù)據(jù)共享模式和進展程度也不盡相同。如聯(lián)邦制和單一制的國家會采取不同的政府數(shù)據(jù)共享模式，而本國或本地互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況也會影響政府數(shù)據(jù)共享策略，如浙江杭州擁有強大的互聯(lián)網(wǎng)公司，當?shù)卣痛双@得了較強的技術(shù)支持，數(shù)據(jù)共享情況較好。未來可以對這些政府數(shù)據(jù)共享實踐進行比較案例研究，從數(shù)據(jù)共享的制度設(shè)計、信息基礎(chǔ)設(shè)施、組織結(jié)構(gòu)、共享模式等方面進行比較，并歸納總結(jié)政府數(shù)據(jù)共享的主流模式。

（三）政府數(shù)據(jù)共享的影響因素研究

政府數(shù)據(jù)共享是否到位，能否支持業(yè)務(wù)協(xié)同，會受到多個層次的很多因素的影響，包括制度設(shè)計、組織結(jié)構(gòu)、部門特征、關(guān)鍵決策者特征等。與此同時，不同類型的數(shù)據(jù)共享（橫向/縱向，內(nèi)部/外部）會受到影響因素組合的綜合作用[14]。未來可以綜述已有數(shù)據(jù)共享的理論和文獻，并結(jié)合中國現(xiàn)實情境進行歸納，提煉最值得關(guān)注的影響因素。通過比較案例研究和QCA方法、大數(shù)據(jù)分析、問卷調(diào)查等研究方法，識別政府數(shù)據(jù)共享的關(guān)鍵影響因素。

（四）政府數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的推進策略研究

在上述研究的基礎(chǔ)上，可以研究如何有效推進政府數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，并提出可供決策者參考的理論基礎(chǔ)和經(jīng)驗依據(jù)。數(shù)據(jù)共享所蘊含的價值較大，卻有多種實現(xiàn)路徑。財力雄厚和技術(shù)領(lǐng)先的發(fā)達地區(qū)所采用的數(shù)據(jù)共享模式和策略，會顯著不同于財力匱乏和技術(shù)較弱的欠發(fā)達地區(qū)。政府部門如何推進數(shù)據(jù)共享？在數(shù)據(jù)共享時需要關(guān)注哪些問題？未來可以結(jié)合上述研究，從數(shù)據(jù)共享的關(guān)鍵影響因素入手，設(shè)計有助于數(shù)據(jù)共享的推進模式和策略。

五、政商關(guān)系與數(shù)字政府共建

互聯(lián)網(wǎng)在賦能政務(wù)服務(wù)方面有無限潛力，這使各地政府紛紛重視“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。無論是“最多跑一次”改革，還是“秒批”，都是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的典型應(yīng)用。這些政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新提高了民眾的滿意度和獲得感，也催生了巨大的政務(wù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)。加之各地都在期望通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型提升營商環(huán)境，對各類互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的需求量極大，其中蘊含的產(chǎn)業(yè)潛力令人矚目，使大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也對這片藍海市場充滿期待。過去十年互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展主要集中在商業(yè)和消費領(lǐng)域，互聯(lián)網(wǎng)巨頭在數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)域仍然處于“跑馬圈地”階段，多家企業(yè)紛紛入局政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域。2019年7月，騰訊云中標長沙市總價5.2億元的城市超級大腦項目。同月，阿里巴巴與黑龍江省政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，推動“數(shù)字龍江”等數(shù)字化轉(zhuǎn)型項目，至此阿里巴巴已和27個省份合作。2019年東莞市數(shù)字政府建設(shè)項目的采購計劃因其預(yù)算金額超過27.4億元引人注目，如此天價項目吸引了華為、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)巨頭的激烈競爭。

互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之所以熱衷于數(shù)字政府項目，在于其所蘊含的多方面顯在和潛在的收益前景。同B2B和B2C業(yè)務(wù)相比，B2G業(yè)務(wù)的風險和不確定性較強，因為項目成敗和可持續(xù)性往往取決于微妙的政商關(guān)系，常常遇到人走茶涼或“人亡政息”的運營挑戰(zhàn)。一些政府部門對互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的需求不明確且反復(fù)無常，甚至令企業(yè)不得不推倒重來。但是，數(shù)字政府項目的顯示度很高，對于提升互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的聲譽大有裨益。

想象一下：當人們?nèi)フ?wù)大廳辦事，在自助機開具證明，在手機上交稅、預(yù)約掛號、交罰款、辦理子女入學……如果這些政務(wù)服務(wù)都是由一家互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提供的，你對它會有怎樣的認識？顯然，政府“背書”會令這些企業(yè)的行業(yè)影響力得到倍增。同移動支付、資訊、娛樂、游戲等其他高頻應(yīng)用相比，公共服務(wù)類應(yīng)用屬于典型的低頻應(yīng)用，畢竟人們不會每天都去政府部門辦事。但是，許多公共服務(wù)有很強的強制性和剛性需求特征，基本上會把當?shù)厮腥撕推髽I(yè)“一網(wǎng)打盡”。

在用戶信息的全面性和精準度方面，政務(wù)服務(wù)也略勝一籌，所以企業(yè)熱衷于投身此類應(yīng)用。一旦互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)中標政府項目，就可以基于低頻但剛需和精準的政務(wù)服務(wù)開發(fā)其他應(yīng)用場景，并鞏固其在這些延伸領(lǐng)域的市場占有率。對獲客成本越來越高的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)來說，投資政務(wù)服務(wù)可以大大拓展其用戶基礎(chǔ)[15]。同地方政府的深度合作有利于企業(yè)拓展其他業(yè)務(wù)，并借此利用地方政府的海量數(shù)據(jù)開發(fā)其他應(yīng)用場景。特別是智慧城市這樣的綜合項目，使企業(yè)同一座城市幾乎所有的政府部門都實現(xiàn)了互聯(lián)對接，其所帶來的海量業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為商業(yè)創(chuàng)新提供了無限的想象空間。此外，這些數(shù)字政府項目并非一次性的，除了前期建設(shè)以外還有大量后期運營空間。信息技術(shù)投資往往有很強的連貫性，軟件架構(gòu)一旦使用并固化，用戶行為一旦習慣化，就很難輕易更換供應(yīng)商。對于追求持續(xù)營利的企業(yè)而言，這使數(shù)字政府項目成為難以拒絕的“現(xiàn)金?！?。

上述這些方面的誘人前景，都是互聯(lián)網(wǎng)巨頭“圍獵”地方政府數(shù)字治理項目的關(guān)鍵驅(qū)動因素。政務(wù)服務(wù)市場的巨大前景也讓一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)“賠本賺吆喝”，不惜超低價競標各地政府項目，使市場競爭陷入白熱化和無序化。2017年3月，廈門招標政務(wù)外網(wǎng)云服務(wù)，預(yù)算495萬元，騰訊云卻以0.01元的象征性報價競標，雖然涉嫌違規(guī)投標最后卻中標。此后又有多個地區(qū)出現(xiàn)類似超低價競標數(shù)字政府項目現(xiàn)象，不過均因違規(guī)而未中標?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)之所以免費為政府部門提供數(shù)字服務(wù)，就是看中了此類項目的含金量和輻射力。

對于地方政府而言，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是全方面提升城市品質(zhì)的重要抓手，但貿(mào)然上馬此類大型項目可能是不合適的。據(jù)中國裁判文書網(wǎng)披露的民事判決書顯示，2013年武漢開發(fā)區(qū)政府委托微軟公司開發(fā)的智慧城市項目，總投入超過1.75億元，卻因無法兼容和落地而難以達到預(yù)期效果。在數(shù)字政府領(lǐng)域，諸如此類的投資失敗現(xiàn)象并非孤案。實際上許多互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)只是簡單地將在一個城市開發(fā)的平臺照搬到其他城市，二次開發(fā)的成本并不高，地方政府為此無謂買單的卻很多，往往動輒千萬元乃至上億元。如何避免重復(fù)建設(shè)和投資浪費，如何精打細算地建設(shè)數(shù)字政府，仍然是需要特別關(guān)注的問題。

中央和上級政府需要加強頂層設(shè)計和打包式采購，為地方政府提供必要的技術(shù)引導(dǎo)，避免各地一窩蜂式的惡性競爭。我們要明確智慧城市建設(shè)不是推倒重來或另起爐灶，也不完全是基礎(chǔ)設(shè)施和硬件建設(shè)，要避免“見物不見人”的投資偏見。與此同時，可以推動政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的共享代碼計劃，推動各地各級政府共享共用一些帶有普適應(yīng)用價值的解決方案，使巨額公共財政資金得到投資價值的最大化。信息技術(shù)投資具有復(fù)雜性強和規(guī)模大的特征，往往是腐敗滋生的重點領(lǐng)域，對此應(yīng)加強政府招投標監(jiān)管，使政府采購在陽光下進行。

上述分析表明，數(shù)字政府建設(shè)離不開各行業(yè)和各類企業(yè)的廣泛參與和深度介入，如何處理好政商關(guān)系卻是一個值得關(guān)注的重要問題。數(shù)字政府建設(shè)離不開各類互聯(lián)網(wǎng)公司的深度參與，并受到政商關(guān)系的深刻影響。無論是互聯(lián)網(wǎng)巨頭還是中小軟件企業(yè)，在參與數(shù)字政府建設(shè)時都會同政府部門產(chǎn)生微妙而復(fù)雜的互動關(guān)系。政商關(guān)系如何影響數(shù)字政府？如何推動政府和企業(yè)共建數(shù)字政府？政府與企業(yè)如何共建數(shù)字政府？如何在數(shù)字政府建設(shè)方面構(gòu)建親清新型政商關(guān)系？這些既是未來值得重點關(guān)注的研究問題，也是推進數(shù)字政府建設(shè)需要加強的研究領(lǐng)域。未來應(yīng)研究政府與企業(yè)如何共建數(shù)字政府，以及政商關(guān)系對數(shù)字政府建設(shè)的影響。具體來說，四個問題有待研究。

（一）政商關(guān)系理論研究

政商關(guān)系是指企業(yè)與政府之間建立的各種互動關(guān)系，它會影響企業(yè)獲得戰(zhàn)略資源和競爭優(yōu)勢的能力，也會對政府過程和結(jié)果產(chǎn)生影響。西方國家普遍采取民主選舉和議會體制，這使企業(yè)傾向于通過選舉贊助和公開游說來爭取和維護自身利益。與之相比，中國的政府比立法機關(guān)有更強的資源分配權(quán)力，企業(yè)通常采取各種策略同政府建立關(guān)系。比如，聘請卸任政府官員擔任企業(yè)高管，或者企業(yè)家擔任人大代表或政協(xié)委員。國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)會采取不同策略來建立政商關(guān)系，包括正式和非正式的關(guān)系、公開和隱秘的關(guān)系、合作和合謀的關(guān)系等。政商關(guān)系既可以是政企合謀和權(quán)錢交易，也可以是政府與企業(yè)和弦共振和各取所需。在不同的經(jīng)濟社會和政治環(huán)境下，政商關(guān)系也會采取不同的形式，并會導(dǎo)致不同的結(jié)果，產(chǎn)生不同的影響。未來我們可以對政商關(guān)系的理論和文獻進行系統(tǒng)梳理和總結(jié)，并提煉政商關(guān)系的關(guān)鍵理論模型、核心概念和理論命題，并為研究政商關(guān)系對數(shù)字政府建設(shè)的影響提供理論基礎(chǔ)。

（二）互聯(lián)網(wǎng)公司的政商關(guān)系策略研究

互聯(lián)網(wǎng)公司采取的政商關(guān)系策略同制造業(yè)企業(yè)有很大不同，需要對其進行專門研究。比如，很多企業(yè)不滿足于僅僅同地方政府建立關(guān)系，而是走“上層路線”乃至“中央路線”，通過中央層面的政商關(guān)系來為其全國業(yè)務(wù)推廣提供堅強后盾。再如，數(shù)字政府建設(shè)既要考慮成本和效率，也要兼顧甚至更加重視數(shù)字安全，這使“國退民進”還是“國進民退”的爭論甚囂塵上。為了獲得數(shù)字政府建設(shè)項目，一些民營企業(yè)選擇同國有企業(yè)聯(lián)合投標，或者像廣東一樣建立混合所有制企業(yè)。在選擇供應(yīng)商方面，政府部門也會出現(xiàn)“小舅子工程”這樣的問題，即通過下屬企業(yè)或關(guān)聯(lián)公司來建設(shè)和運營，并導(dǎo)致理不清扯還亂的復(fù)雜微妙關(guān)系。當然，政商關(guān)系不完全是負面的，它也會有利于促進數(shù)字政府建設(shè)。例如，一些互聯(lián)網(wǎng)公司堅持科技向善的理念，認為技術(shù)可以增進社會福祉，并致力于通過技術(shù)賦能來承擔企業(yè)社會責任。在企業(yè)社會責任中也有“儒商”的觀點，認為企業(yè)家從政既有自利的一面，也有利他的動機。一些互聯(lián)網(wǎng)公司就像政策企業(yè)家一樣，推動帶有公益性的服務(wù)創(chuàng)新和政策創(chuàng)新。未來可以對典型互聯(lián)網(wǎng)公司進行案例研究，通過深度訪談和參與式觀察等研究方法揭示這些企業(yè)參與數(shù)字政府建設(shè)過程中的政商關(guān)系及其特征。

（三）政商關(guān)系對數(shù)字政府建設(shè)的影響研究

在數(shù)字政府建設(shè)中會存在多種形式和性質(zhì)的政商關(guān)系，需要對其進行刻畫和分析，并探究其對數(shù)字政府建設(shè)的影響。比如，互聯(lián)網(wǎng)公司的業(yè)務(wù)范圍往往沒有地域邊界，呈現(xiàn)全國乃至全球化的趨勢。與此同時，跨層級和跨地區(qū)的數(shù)據(jù)共享也往往會推動互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的“贏者通吃”和“一家獨大”，使該領(lǐng)域的壟斷和寡頭競爭問題凸顯。又如，中央和上級政府如果采用某家企業(yè)提供的技術(shù)解決方案，那么，各級地方政府部門也通常會上行下效地采用同樣的供應(yīng)商，盡管可能還有其他更好的選擇。特別是一些中央部委的下屬企業(yè)開發(fā)的技術(shù)解決方案，往往成為該領(lǐng)域的行業(yè)標準，并得以在全國大范圍推廣。再如，先行先試的試點地區(qū)所采用的技術(shù)解決方案也通常會受到其他地區(qū)效仿和學習。未來可以研究政商關(guān)系如何影響數(shù)字政府建設(shè)，

以及哪些因素會增強或減弱政商關(guān)系所產(chǎn)生的影響?；诼欇x華等發(fā)布的我國首份《中國城市政商關(guān)系排行榜》，我們還可以研究城市政商關(guān)系對數(shù)字政府建設(shè)的影響。

（四）政府與企業(yè)共建數(shù)字政府的行動策略研究

在數(shù)字政府建設(shè)過程中，如何處理好政府與企業(yè)之間微妙、復(fù)雜和動態(tài)的關(guān)系，是特別需要關(guān)注的問題。尤其是要考慮如何構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，使政府與企業(yè)的關(guān)系可以既“親近”又“清白”，從而為數(shù)字政府建設(shè)營造良好的氛圍和環(huán)境。但是，政商關(guān)系經(jīng)常呈現(xiàn)非黑即白或親有余而清不足的特征，往往很難兼顧親近和清白。我們可以結(jié)合政商關(guān)系的前期研究，探討如何推動政府與企業(yè)在數(shù)字政府建設(shè)過程中合作而不是合謀，共贏而不是雙輸[16]。這包括進一步規(guī)范政府采購流程管理，加強公共資源交易中心建設(shè)和運營，暢通政府與社會資本合作（PPP），建立政企命運共同體等。

政商關(guān)系是非常微妙、復(fù)雜和隱蔽的現(xiàn)象，是一個動態(tài)的多輪博弈過程，對其進行研究往往較為困難。

首先，在刻畫互聯(lián)網(wǎng)公司的政商關(guān)系策略方面可能面臨挑戰(zhàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)公司在建立和維系政商關(guān)系時發(fā)展了不同的策略，需要對其進行刻畫和比較。政商關(guān)系本身有多面性，需要對其進行分類和刻畫。不同所有制（央企、地方國企、民營和外資企業(yè)）、規(guī)模和行業(yè)的企業(yè)，也會建立不同的政商關(guān)系。為此要對互聯(lián)網(wǎng)公司的政商關(guān)系進行刻畫和解釋，為理解和優(yōu)化政府與企業(yè)的關(guān)系提供理論依據(jù)。

其次，在解釋政商關(guān)系對數(shù)字政府建設(shè)的影響機制方面需要進一步深化。政商關(guān)系會對數(shù)字政府建設(shè)產(chǎn)生顯著影響，既可能使其成功，也可能導(dǎo)致失敗。政商關(guān)系對數(shù)字政府建設(shè)的影響是一個復(fù)雜而長期的過程，為此需要理解其作用機制。

基于《中國城市政商關(guān)系排行榜》可以研究城市政商關(guān)系對數(shù)字政府建設(shè)的影響。

基于深度訪談和參與式觀察，可以刻畫政商關(guān)系對數(shù)字政府建設(shè)的作用機制。

最后，需要提出促進政府與企業(yè)共建數(shù)字政府的行動策略。數(shù)字政府建設(shè)有賴于政府和企業(yè)的合作共建，但政商關(guān)系未必會導(dǎo)致預(yù)期結(jié)果。需要研究如何建立和維護親清新型政商關(guān)系，使數(shù)字政府建設(shè)能夠形成政府與企業(yè)的共建格局。政府追求公共價值，企業(yè)追求商業(yè)利益，

數(shù)字政府建設(shè)則要謀求二者之間的平衡點，為此，我們要提出可以進一步推動政府與企業(yè)共建數(shù)字政府的行動策略。

六、數(shù)字政府建設(shè)水平的影響因素

在數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)域，一個值得關(guān)注的重要問題是為什么各地區(qū)、各層級、各部門和各領(lǐng)域之間會存在如此之大的差距。數(shù)字政府建設(shè)同許多因素有關(guān)，既包括財力、人力和信息基礎(chǔ)設(shè)施等帶有資源稟賦性質(zhì)的因素，也包括決策者的決心、觀念和意愿等主觀因素，還包括項目和組織所處的制度環(huán)境等外部因素。比如，貴州是西部欠發(fā)達地區(qū)，近些年卻走在全國數(shù)字政府建設(shè)的前列，因此，資源稟賦無法解釋這種看似悖論的現(xiàn)象[17]（P38-40）。再如，一些沿海城市財力充沛，用戶需求強勁，但并沒有足夠重視數(shù)字政府建設(shè)，導(dǎo)致其總體水平遲滯不前。理解數(shù)字政府建設(shè)水平受到哪些因素的影響，才能為設(shè)計有效干預(yù)的對策措施提供理論基礎(chǔ)和經(jīng)驗依據(jù)。

數(shù)字政府建設(shè)水平同政府部門的動機和能力有很大關(guān)系，可以從動機—能力視角對其加以研究[11]。動機意味著政府部門想不想和愿不愿意發(fā)展數(shù)字政府，表明政府部門對數(shù)字政府建設(shè)的承諾有多強。政府部門的動機既受其自身決策者的影響，也受其所處環(huán)境的利益相關(guān)者的影響，如民眾的需求推動、上級政府部門的強力要求或激勵、同級政府部門的競爭和學習等。政府部門的能力反映在許多方面，包括財力、人力、信息基礎(chǔ)設(shè)施等，意味著政府能不能和會不會的問題。比如，廣東、浙江、貴州等大力推動數(shù)字政府建設(shè)，同當?shù)鼗ヂ?lián)網(wǎng)公司的強力支持有關(guān)。當然，加大數(shù)字政府建設(shè)力度也有利于扶持本地互聯(lián)網(wǎng)公司的發(fā)展，使其能夠在數(shù)字政府市場先行先試并向全國乃至全球推廣。

圍繞數(shù)字政府建設(shè)水平的影響因素開展研究，我們可以從府際關(guān)系、組織特征和社會需求等方面研究影響數(shù)字政府建設(shè)水平的關(guān)鍵因素及其作用機制（見圖2）。

（一）轄區(qū)特征與數(shù)字政府建設(shè)水平研究

一個地區(qū)的數(shù)字政府建設(shè)水平在很大程度上受該地區(qū)的諸多因素影響，而這些因素對數(shù)字政府建設(shè)水平的影響也會在不同地區(qū)有所不同。

比如，聯(lián)合國在對各國電子政務(wù)的調(diào)查中就特別關(guān)注作為用戶的公民和企業(yè)是否可以使用互聯(lián)網(wǎng)，是否具備互聯(lián)網(wǎng)接入和知識技能[18]?；ヂ?lián)網(wǎng)滲透率和經(jīng)濟發(fā)展水平是轄區(qū)特征的集中表現(xiàn)，會對數(shù)字政府建設(shè)水平產(chǎn)生較強影響。如果當?shù)鼗ヂ?lián)網(wǎng)公司活躍，數(shù)字政府建設(shè)的技術(shù)基礎(chǔ)就會較強，政府與企業(yè)共建的可能性也較高，對數(shù)字政府建設(shè)而言較為有利。如果當?shù)鼐用衿毡槭褂没ヂ?lián)網(wǎng)，且在使用數(shù)字政府時提供大量及時反饋，也有助于數(shù)字政府建設(shè)。此外，地區(qū)所處的行政級別也會影響數(shù)字政府建設(shè)進程，因為它會左右當?shù)卣男姓?quán)限和制度空間。

為此，我們可以研究轄區(qū)特征對數(shù)字政府建設(shè)水平的影響，并考察轄區(qū)特征如何調(diào)節(jié)其他因素的作用。

（二）組織特征、領(lǐng)導(dǎo)行為與數(shù)字政府建設(shè)水平研究

從數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)部運作過程而言，組織特征和領(lǐng)導(dǎo)行為都會對其產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。就具體政府部門而言，其層級、職能、規(guī)模、結(jié)構(gòu)等都會影響數(shù)字政府建設(shè)水平。比如，同公民和企業(yè)直接打交道的政府部門數(shù)字政府建設(shè)水平通常較好，這同來自監(jiān)管或服務(wù)對象的要求驅(qū)動有關(guān)。數(shù)字政府建設(shè)水平也受到政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部的深刻影響，因為他們的觀念、意識和能力會在很大程度上影響乃至塑造數(shù)字政府建設(shè)策略和績效[19]。目前我國官員任期普遍較短，而數(shù)字政府建設(shè)的周期長、風險大，他們是否重視并全力推動，會顯著影響數(shù)字政府建設(shè)水平。

為此，我們可以通過深度訪談和問卷調(diào)查等研究方法，選取有代表性的地區(qū)和政府部門進行調(diào)研，考察組織特征和領(lǐng)導(dǎo)行為對數(shù)字政府建設(shè)水平的影響。

（三）府際關(guān)系與數(shù)字政府建設(shè)水平研究

數(shù)字政府建設(shè)水平受到政府之間互動關(guān)系的影響，需要從府際關(guān)系角度對其加以研究。比如，對數(shù)字政府進行評估和排名，就會通過社會聲譽機制來推動各級政府部門關(guān)注數(shù)字政府建設(shè)。排名靠后的政府部門出于“面子”的考慮，也會特別關(guān)注如何提升數(shù)字政府建設(shè)水平。府際關(guān)系涉及橫向的競爭、效仿與學習，也包括縱向自上而下的壓力傳導(dǎo)和自下而上的試點帶動。政府部門之間的相互學習和合作使有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)的共性知識得到普及，會加快數(shù)字政府建設(shè)進程。與此同時，在績效錦標賽的驅(qū)動下，地區(qū)之間的經(jīng)濟競爭會帶動數(shù)字政府建設(shè)進程加快。自上而下的政策推動會加快數(shù)字政府建設(shè)進程，并有利于數(shù)字政府建設(shè)的標準化。自下而上的試點和實驗則為數(shù)字政府建設(shè)的順利推進提供了豐富經(jīng)驗，避免大范圍推廣可能誘發(fā)的失敗風險。為此，我們可以從府際關(guān)系角度出發(fā)，研究各種政府間互動關(guān)系對數(shù)字政府建設(shè)水平的影響。

（四）提升數(shù)字政府建設(shè)水平的行動策略研究

上述影響因素中，有些因素可以通過政策加以干預(yù)，這就需要進行針對性研究，提出數(shù)字政府建設(shè)水平的提升策略。

因此，我們需要研究數(shù)字政府建設(shè)水平的提升策略，并為有關(guān)部門制定政策提供決策依據(jù)。比如，數(shù)字政府績效評估有利于發(fā)揮“以評促建”和“以評促改”的作用，推動不同地區(qū)和部門之間互學互鑒和取長補短，對于加快數(shù)字政府建設(shè)進程有重要作用。再如，打造各地區(qū)和各部門可以共享的數(shù)字政府平臺，使一些具有較強普適性的數(shù)據(jù)、算法、程序、代碼等知識可以開源獲取，有助于數(shù)字政府建設(shè)水平的齊頭并進。為此要重點研究府際關(guān)系、轄區(qū)特征、組織特征和領(lǐng)導(dǎo)行為等因素對數(shù)字政府建設(shè)水平的影響機制，并據(jù)此提出進一步提升數(shù)字政府建設(shè)水平的行動策略。在這些因素中，我們需要特別關(guān)注那些能夠由本級或上級政府干預(yù)的因素，據(jù)此設(shè)計科學、可行和有效的對策措施來改進數(shù)字政府績效。對于無法直接干預(yù)的影響因素，則需要考慮如何設(shè)計和執(zhí)行與之相匹配的行動策略，使數(shù)字政府建設(shè)能夠得以順利推進。

數(shù)字政府建設(shè)水平受到多個層次的多種因素的綜合作用，因此需要明確數(shù)字政府建設(shè)水平的關(guān)鍵影響因素，對這些因素的作用機制加以研究。通過理論導(dǎo)向的實證研究比較不同因素的作用方向和強度，并提煉數(shù)字政府建設(shè)最值得關(guān)注的關(guān)鍵影響因素。在研究中要關(guān)注府際關(guān)系、轄區(qū)特征、組織特征和領(lǐng)導(dǎo)行為等因素，以及它們對數(shù)字政府建設(shè)水平的影響。這些因素在此前研究中得到了較多關(guān)注，但需要結(jié)合中國情境和具體項目進行更加深入的研究，方能揭示數(shù)字政府建設(shè)水平差異較大的驅(qū)動因素。

數(shù)字政府受到諸多因素的綜合作用，其作用過程也往往呈現(xiàn)非線性的復(fù)雜特征。值得注意的是，在數(shù)字政府的影響因素中，難以測量的常常是潛在的關(guān)鍵因素，可以測量的往往是次要因素。這些因素如何及通過何種路徑影響數(shù)字政府是一個極為復(fù)雜的難題。如何識別數(shù)字政府的關(guān)鍵驅(qū)動因素并厘清其產(chǎn)生影響的作用機制，是本文需要研究的重點問題之一。為此要基于已有文獻和理論，對這些影響因素進行梳理和歸類，并基于中國情境進行實證檢驗，為制定科學可行的數(shù)字政府建設(shè)方案提供決策依據(jù)。

此外，我們要明確各種因素對數(shù)字政府建設(shè)水平的作用機制。數(shù)字政府建設(shè)水平的形成和變化是一個動態(tài)過程，并受到不同因素組合的綜合作用。府際關(guān)系、轄區(qū)特征、組織特征和領(lǐng)導(dǎo)行為等因素對數(shù)字政府建設(shè)水平的影響是一個復(fù)雜過程，需要明晰這些因素的作用機制。比如，這些因素對數(shù)字政府建設(shè)水平的影響并非各自獨立的，而是同時交互作用的，因此需要從影響因素的組合關(guān)系入手進行深入研究。可以通過深度訪談和案例研究，深入數(shù)字政府建設(shè)過程之中，探究這些因素如何通過其他因素和機制對數(shù)字政府建設(shè)水平產(chǎn)生影響。

七、數(shù)字政府的用戶使用和合供

數(shù)字政府建設(shè)的終極目標是目標用戶的持續(xù)使用并感到高度滿意，但目前一些數(shù)字政府項目沒有得到普遍而充分的使用，用戶對數(shù)字政府的滿意度也有待提升。公民和企業(yè)對數(shù)字政府的期望和需求都較高，但這種高需求和高期望一直沒有得到滿足。全球許多國家和地區(qū)的用戶使用率長期徘徊不前，一直處于三成到半數(shù)的“高原期”。數(shù)字政府在許多方面都優(yōu)于傳統(tǒng)線下的實體政府，但數(shù)字政府的普及率和滲透率不高。無論是使用率還是滿意度，數(shù)字政府建設(shè)水平都難以有效提升。公民和企業(yè)為什么不使用數(shù)字政府？為什么對數(shù)字政府不滿意？

通過多年的努力，數(shù)字政府建設(shè)成效顯著，政務(wù)服務(wù)事項的網(wǎng)上可辦率較高，但公民和企業(yè)的實辦率不高。之所以數(shù)字政府的目標用戶使用率不高，同一些值得關(guān)注的社會環(huán)境、制度設(shè)計和政策執(zhí)行因素有關(guān)。

第一，在數(shù)字政府建設(shè)進程中，許多政務(wù)服務(wù)流程仍處于過渡階段，受制于既有法律法規(guī)和規(guī)章制度的制約，必須采取線上和線下并行的“雙軌制”。這使用戶的體驗不高，并對數(shù)字政府產(chǎn)生抵觸情緒。

第二，我國是典型的關(guān)系型社會，人們自古以來就形成了“走關(guān)系”和“潛規(guī)則”的辦事習慣，對數(shù)字政府建立的正式制度和按程序辦事的習慣還需要適應(yīng)。對于我國這樣的關(guān)系型社會，加快數(shù)字政府的使用和普及面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)，因為這涉及用戶習慣的深度轉(zhuǎn)型。

第三，目前中國仍存在顯著的數(shù)字鴻溝現(xiàn)象，不同地區(qū)和群體的用戶在互聯(lián)網(wǎng)接入、知識和技能方面還有較大差距，使數(shù)字政府的使用也面臨數(shù)字鴻溝的制約[20]。

第四，一些用戶害怕自己的個人隱私數(shù)據(jù)泄露，因此避免使用數(shù)字政府的相關(guān)功能。信息技術(shù)可謂處處“留痕”，并可能使人們的個人因素數(shù)據(jù)暴露無遺，這使一些用戶對數(shù)字政府的需求不高，使用率和滿意度也受到影響。

最后，公民和企業(yè)不只是數(shù)字政府的被動接受者，而且會積極主動地參與數(shù)字政府的創(chuàng)造、設(shè)計和提供之中。這就是基于互聯(lián)網(wǎng)的合供或眾籌眾創(chuàng)，它對于提升數(shù)字政府績效至關(guān)重要[21]。

圍繞數(shù)字政府的用戶使用和合供方面有五個問題有待研究。

（一）數(shù)字政府使用的理論研究

目前已有一些成熟的理論可以解釋個人使用數(shù)字政府的行為。這些理論主要關(guān)注微觀層面的影響因素，特別是個體感知的主觀因素。也有一些研究從數(shù)字政府的供需關(guān)系角度入手，考察供給如何影響需求，以及數(shù)字政府所處的經(jīng)濟、社會、政治和文化環(huán)境所產(chǎn)生的影響。比如，數(shù)字政府的功能如果能夠和用戶的需求相匹配，那么用戶的使用率和滿意度都會提高。再如，數(shù)字政府的設(shè)計如果能夠同用戶所在地的社會文化特征相匹配，那么數(shù)字政府的使用率和滿意度也會有所提升。未來應(yīng)結(jié)合這些理論，進一步結(jié)合中國的本土情境，發(fā)展數(shù)字政府采用和擴散的理論框架。

數(shù)字政府在許多方面都優(yōu)于傳統(tǒng)線下的實體政府，包括低成本、高效率、全天候、可預(yù)期、公平性等相對優(yōu)勢。但是，即便有這些方面的顯著優(yōu)勢，數(shù)字政府的普及率和滲透率依然不高，

且多數(shù)國家都遇到了在用戶中進一步推廣的“高原期”和瓶頸期。比如，一些用戶出于隱私數(shù)據(jù)泄露的顧慮而避免使用數(shù)字政府。對于我國這樣的關(guān)系型社會，加快數(shù)字政府的使用和普及面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)，因為這涉及用戶習慣的深度轉(zhuǎn)型。為此我們要對公民和企業(yè)使用數(shù)字政府的影響因素及其作用機制進行研究，識別數(shù)字政府使用背后的關(guān)鍵障礙和催化劑，并提出加快數(shù)字政府推廣普及的政策建議。

（二）數(shù)字政府領(lǐng)域的數(shù)字鴻溝問題研究

數(shù)字鴻溝指社會中的一些人因為互聯(lián)網(wǎng)接入、知識和技能等方面的制約，無法使用并受益于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)。這些人群包括老年人、低收入人群、殘障人士、偏遠山區(qū)居民等弱勢群體，脫離于互聯(lián)網(wǎng)則使其劣勢進一步放大，并使社會不平等問題凸顯?；ヂ?lián)網(wǎng)領(lǐng)域的數(shù)字鴻溝會進一步延伸到數(shù)字政府領(lǐng)域，并使無法使用數(shù)字政府的人群被排除在數(shù)字紅利之外[20]。因此，在數(shù)字政府的建設(shè)和普及過程中，特別要注意守住底線和雙軌制并行，使所有人都可以通過線上或線下方式同政府打交道。為此要對不使用數(shù)字政府功能的人群進行“畫像”，描述這些群體的特征及不使用數(shù)字政府的主要障礙或原因。

（三）數(shù)字政府使用的影響因素研究

公民和企業(yè)為什么（不）使用數(shù)字政府？公民和企業(yè)使用數(shù)字政府的情況受到許多因素的綜合影響，可以基于前述理論基礎(chǔ)，對數(shù)字政府使用的影響因素進行實證研究。我們可以對公民和企業(yè)進行深度訪談和問卷調(diào)查，考察其使用數(shù)字政府的狀況和特征，并研究哪些因素會影響數(shù)字政府使用情況。這些因素既包括微觀的個體因素，也包括宏觀的制度和環(huán)境因素。為此我們要研究公民和企業(yè)參與到數(shù)字政府的合供情況，考察哪些因素會影響他們的參政議政和意見反饋等行為。以“我為政府網(wǎng)站找錯”項目為例，可以研究數(shù)字政府使用和合供背后的驅(qū)動因素。該項目為政府網(wǎng)站的運行提供反饋渠道，據(jù)此可以考察哪些因素會影響公民和企業(yè)的合供[22]。

未來可以研究數(shù)字政府的使用率及其影響因素，并考察不同層次的因素如何對數(shù)字政府使用產(chǎn)生影響。數(shù)字政府的使用方式可以分為許多類別，并受到不同因素的影響。從使用頻次來看，包括一次性使用、持續(xù)使用等。從使用強度來看，包括偶爾使用、經(jīng)常使用和頻繁使用等。可以實證研究數(shù)字政府使用方式的影響因素，以及這些因素對數(shù)字政府使用方式的作用機制。

（四）數(shù)字政府的滿意度及其影響因素研究

公民和企業(yè)為什么對數(shù)字政府（不）滿意？可以實證研究哪些因素會影響用戶對數(shù)字政府的滿意度，并為提升用戶滿意度提供理論研究。當然，滿意和不滿意不是完全對稱的統(tǒng)一體，可能是兩個不同性質(zhì)的維度，并受到不同因素的影響。換句話說，讓用戶滿意的因素未必反過來會讓用戶不滿意，反之亦然。未來要基于深度訪談和問卷調(diào)查，研究公民和企業(yè)對數(shù)字政府的滿意度，并實證分析滿意度受到哪些因素的綜合影響。公民對數(shù)字政府的滿意度會進而影響其對政府整體績效的主觀評價及對政府的信任和合法性認同等，這是數(shù)字政府建設(shè)中十分重要的問題。因此，可以研究哪些因素會影響數(shù)字政府的滿意度，以及這些因素對數(shù)字政府滿意度的影響機制。國務(wù)院在全國政務(wù)服務(wù)平臺上推行“好差評”制度，系統(tǒng)采集和歸集了全國用戶對數(shù)字政府的滿意度評價數(shù)據(jù)，可以對此進行分析，識別數(shù)字政府滿意度的關(guān)鍵驅(qū)動因素[23]。與此同時，要對移動政務(wù)客戶端（如App Store、Android應(yīng)用商城等）的用戶評論進行內(nèi)容分析，識別用戶滿意或不滿意的關(guān)鍵內(nèi)容及其影響因素。

（五）提高數(shù)字政府使用率和滿意度的行動策略研究

在上述研究的基礎(chǔ)上，應(yīng)總結(jié)和歸納數(shù)字政府使用率和滿意度的關(guān)鍵影響因素，并提出進一步提高數(shù)字政府建設(shè)成效的行動策略。公民和企業(yè)是否及如何使用數(shù)字政府，需要從其行為的特征及其成因出發(fā)，設(shè)計科學有效的干預(yù)措施對其加以影響。在技術(shù)推動和需求拉動的雙重作用下，

我國的數(shù)字政府建設(shè)進展順利，但如何進一步推動其健康快速發(fā)展，仍然是一個有待研究的重點問題。數(shù)字政府建設(shè)和許多政策一樣都存在“一放就亂，一管就死”的治理難題，且受到壓力型體制、運動式治理、“一刀切”、政策變通等的威脅。為此我們要關(guān)注數(shù)字政府建設(shè)的推進問題，綜合利用行為科學、循證決策等方面的研究成果，提出科學可行的對策建議。

近些年來，行為科學、循證決策和“助推”等方面的理論和文獻進展迅猛，可以從數(shù)字政府使用行為的理解和解釋入手，設(shè)計出提高數(shù)字政府使用率和滿意度的行動策略，并為相關(guān)部門決策提供經(jīng)驗依據(jù)[24]。比如，數(shù)字政府的設(shè)計如果可以簡便易行和輕松順暢，那么用戶使用的可能性會大大提高。如果將線上政務(wù)服務(wù)渠道設(shè)為默認選項，而把線下方式作為備選方案，也會驅(qū)動人們使用數(shù)字政府。再如，來自親友等社交網(wǎng)絡(luò)的推薦和幫助，可能會使數(shù)字政府的使用率大為提高。諸如此類的“助推”如果能夠得到應(yīng)用，將會事半功倍和“四兩撥千斤”地提高數(shù)字政府的普及率?；谏鲜鲅芯?，我們可以提出提升數(shù)字政府使用率和滿意度的行動策略。特別是結(jié)合行為科學、循證決策和“助推”等相關(guān)研究，從行為干預(yù)的角度設(shè)計對策措施，提升公民和企業(yè)使用數(shù)字政府的意愿和滿意度。

八、未來研究展望

（一）本文對數(shù)字政府建設(shè)的績效評估、數(shù)據(jù)共享、政企共建、影響因素和用戶使用等問題進行研究，提煉了數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵研究問題

數(shù)字政府建設(shè)涉及許多方面，往往牽一發(fā)而動全身，這使我們對其理解往往盲人摸象一樣難以準確到位。

本文獨辟蹊徑，從數(shù)字政府建設(shè)的五個方面加以研究，為深入系統(tǒng)地理解數(shù)字政府提出了科學可行的思路，為明晰數(shù)字政府建設(shè)的方向和路徑提供了嶄新的研究角度。數(shù)字政府的核心是滿足用戶的需求，而用戶的使用情況和滿意程度受到其建設(shè)水平的影響;數(shù)字政府的關(guān)鍵在于跨組織的數(shù)據(jù)共享及政府與企業(yè)的合作建設(shè)，而它們會影響數(shù)字政府建設(shè)水平。

（二）本文提出共建、共享、共用、共治的數(shù)字政府建設(shè)目標，有助于提出數(shù)字政府的建設(shè)路徑和推進策略

數(shù)字政府的內(nèi)涵豐富，而建設(shè)什么樣的數(shù)字政府尚無定論。本文從國內(nèi)外的理論進展和實踐經(jīng)驗出發(fā)，提出數(shù)字政府建設(shè)需要實現(xiàn)共建、共享、共用、共治。數(shù)字政府的核心是作為一個數(shù)字平臺和生態(tài)系統(tǒng)，使參與其中的政府、企業(yè)和公民等利益相關(guān)者都能夠和諧共處并各取所需[25]。這就需要優(yōu)化各個利益相關(guān)者之間的多維互動關(guān)系，使他們都能夠參與到數(shù)字政府的建設(shè)和治理之中并從中受益。本文提出的“四共”觀點，為數(shù)字政府建設(shè)明確了戰(zhàn)略方向，并有利于形成共識和推動數(shù)字政府建設(shè)。

（三）本文綜合運用組織理論、技術(shù)執(zhí)行理論等理論，有助于加深對數(shù)字政府建設(shè)的理解和解釋

數(shù)字政府建設(shè)離不開各類信息技術(shù)，但如果離開其所處的組織和制度環(huán)境，技術(shù)本身就無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。本文從數(shù)字政府建設(shè)所處的組織、制度和社會環(huán)境入手，研究不同層次的因素對數(shù)字政府建設(shè)進程和水平的作用機制，有助于揭示數(shù)字政府的理論實質(zhì)和關(guān)鍵驅(qū)動因素。與此同時，基于制度集體行動框架和協(xié)同治理理論，可以探討如何實現(xiàn)數(shù)字政府的共建、共享、共用、共治。綜合運用這些理論視角，可以從更加多元和現(xiàn)實的角度進行研究，為構(gòu)建本土關(guān)懷和國際比較的理論模型提供條件。

（四）本文提出基于行為科學和循證決策視角進行研究，有助于為加快數(shù)字政府建設(shè)提供更加科學可行的政策建議

要想推動數(shù)字政府建設(shè)，就需要理解參與其中的各個利益相關(guān)者的行為及其動因，并據(jù)此設(shè)計科學可行的政策方案。這涉及各級、各地區(qū)和各部門的政府機構(gòu)，也涉及參與數(shù)字政府建設(shè)的各行業(yè)和各類企業(yè)及數(shù)字政府的目標用戶。本文基于行為科學和循證決策的研究視角，倡導(dǎo)通過實驗設(shè)計等方面來揭示政府部門、企業(yè)和公民在參與數(shù)字政府的建設(shè)、使用和治理過程中的行為及其驅(qū)動因素，將為設(shè)計科學可行的政策方案提供經(jīng)驗依據(jù)，并用于指導(dǎo)數(shù)字政府建設(shè)。

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責任編輯：陳文杰

Abstract：Digital governance has been a hot topic in recent debates， but how to understand and develop it has not been examined. In this paper， we argue that we should focus on five core research questions， including the conceptualization and evaluation of digital governance， interorganizational data-sharing and business collaboration， government-business relations and co-development of digital governance， the driving forces of digital governance， and users usage and coproduction. We suggest key issues that should be examined in the future， including theoretical models， driving forces， development modes， performance measurement， and users behaviors. We argue that the future development of digital governance includes dimensions of co-design， co-creation， co-use， and co-governance. Organization theory， technology enactment theory， and collaboration theory， among others， are relevant for digital governance research. Meanwhile， evidence-based and behavioral studies help to improve digital governance. We discuss the relevance of our findings， and conclude with discussions of theoretical and policy implications.

Key words：digital governance， e-government， performance improvement， government-business relations， intergovernmental relations