黨內法規執行責任制：制度構成、理論邏輯與實踐意義

曾鈺誠　成立文

[摘 要]黨內法規執行責任制是強化管黨治黨、推進政黨法治、健全“制度之治”的重要制度安排，是黨內法規體系的重要組成部分。《黨內法規執行責任制規定（試行）》的出臺，標志著黨內法規執行責任制的正式確立，形成了以執規責任主體、執規責任類型、執規責任保障為基本要素的制度結構。黨內法規執行責任制蘊含著“政治權力與政黨責任相統一”“政黨法治與良法善治相統一”“從嚴治黨與依規治黨相統一”“問題導向與治理效果相統一”的理論邏輯，為制度形塑提供了理論基礎。黨內法規執行責任制有效推進了國家治理現代化、法治中國建設協同化、黨的建設科學化、黨內法規建設實效化等實踐進程，這有助于我們更深入地理解黨內法規執行責任制的功能與實踐價值。

[關鍵詞]黨內法規執行責任制;政黨法治;良法善治;國家治理現代化

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）02-0023-10

黨內法規是我國國家治理的一個獨特的制度現象，是中國共產黨加強全面領導與推進自身建設的制度基礎。從1921年中共一大《中國共產黨第一個綱領》誕生至今，黨內法規建設歷經了百年探索。在百年的制度建設史中，隨著治理任務與目標的調整，大量具有革命、政治與治理屬性及功能的黨內法規陸續制定出臺，形成了與國家法律并行且相對獨立的制度系統。特別是黨的十八大以來，黨內法規建設步伐加快，黨內立規數量保持強勁增量，2013年至2017年5年間，共有一百四十多部中央黨內法規被制定或修訂，占現行有效中央黨內法規總數的60%[1]。

2018年全年共印發74部中央黨內法規[2]。隨著黨內法規建設的深入推進，黨內法規缺乏執行力的問題逐步凸顯。習近平指出：“黨內法規不少，主要問題在于執行不力”[3]。全面推進依法治國，需要發揮政治權威的領導與推動作用，但更重要的是關注執政黨的行為合規，即嚴格執行黨的規章制度與紀律要求[4]。為了增強黨內法規的執行力，2019年9月中共中央出臺《黨內法規執行責任制規定（試行）》（以下簡稱《試行規定》）建立起“黨內法規執行責任制”（以下簡稱“黨內執規責任制”），這是黨中央從制度層面推進黨內法規執行（以下簡稱“黨內執規”）的關鍵舉措，也標志著中國共產黨第一部針對性調整黨內執規關系的黨內法規的誕生。

所謂責任制，是指以他人或團體（組織）名義行事，并對他們匯報工作與承擔責任的制度形式[5]（P265）。在組織內部，責任制主要通過具體劃定單位部門與組織成員的工作范圍、職權職責等內容來實現制度功能。黨內執規責任制是指在黨內執規活動中，通過具體劃分各級各類黨組織及黨員領導干部的黨內執規工作范圍，明確各責任主體的職權職責內容，推進黨內法規實施、執行的體制機制。黨內執規責任制為提升黨內法規的權威力和執行力提供了制度保障，作為推進制度治黨、依規治黨的重要手段，有必要對這一制度進行全面剖析。現有研究大多從宏觀政治和實踐視角關注黨內執規問題及其成因與解決路徑，缺乏從規范主義角度出發討論解決黨內法規執行難題的制度努力及其背后的制度邏輯。本文嘗試通過制度文本的考察，揭示黨內執規責任制的制度結構、理論基礎與實踐意義，為理解推動黨內執規的制度實踐提供新的理論視角。

一、黨內執規責任制的制度構成

（一）黨內執規責任的主體

一是地方黨委。地方各級黨委作為黨中央在地方的“組織代表”，在黨中央集中統一領導下，發揮地方領導與管理職能。在推進黨內執規責任履行過程中，地方各級黨委須負責和承擔包括領導、組織、推進黨內執規在內的管黨治黨政治責任。同時，地方各級黨委應起到模范作用，帶頭嚴格執規。

二是黨委辦公廳（室）。黨委辦公廳（室）是直接服務于各級黨委，保障其領導職能發揮，并推動黨委決策部署有效落實的綜合部門。黨委辦公廳（室）直接承接黨委的任務部署，對任務及其責任進行分解并分配給其他相關職能部門。根據黨內執規責任制的規定，地方各級黨委為具體落實上級黨委下達的黨內執規政治任務而作出相應的工作部署，黨委辦公廳（室）則依照黨委的要求統籌協調相關單位部門具體落實執規工作，通過制定責任清單統一執規標準，協調黨內執規問題的解決，以保障黨委政治部署的落實。

三是黨委職能部門等。黨委職能部門、辦事機構、派出機關、直屬事業單位等，負責黨委某一方面工作，或者協助黨委辦理某一方面事務，或者加強黨委對特定領域、行業、系統的領導，是推進黨的領導與黨的建設的執行機關。這些黨的工作機關及事業單位依照地方黨委的任務要求，在其負責的工作范圍與管理的事務領域內推進黨內執規與責任落實，同時承擔組織、協調、督促、指導其他有關黨組織與黨員領導干部執規履責的責任。

四是黨組（黨委）。黨組（黨委）是中國共產黨對非黨組織進行統一領導的重要組織形式，是在非黨組織單位系統內發揮領導作用，領導相關單位系統開展業務工作與推進黨的建設的組織機構。黨組（黨委）有助于強化黨的全面領導，促進黨的意志深入貫徹。在推進黨內執規過程中，黨組（黨委）主要負責在所屬單位系統內根據地方黨委部署，領導推進本單位系統的執規履責。

五是基層黨組織。基層黨組織是黨在社會基層組織中最具廣泛性與覆蓋性的組織機構，是黨中央決策部署向下傳遞的最后一層組織單位。基層黨組織具體包括街道、鄉鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，國有企業黨委，實行黨委領導下的行政領導人負責制的事業單位黨組織，黨和國家機關、社會團體、非國有企業等其他單位中的基層組織。基層黨組織承擔所屬區域、單位推進執規履責的政治責任。

六是黨員領導干部。黨員領導干部專指黨政機關、國有企事業單位中的領導班子，以及在上述機關單位中擔任各級領導職務及副調研員以上非領導職務的中國共產黨黨員。黨內執規責任制能夠有效發揮黨員領導干部在推進黨內執規過程中的領導、組織、表率等作用。將黨員領導干部確定為責任主體，進一步明晰了“執規責任主體”與“守規主體”的規范界限，即黨內執規責任制約束的對象是黨員領導干部，具有特定性，而非針對全體黨員。守規主體則為全體黨員。

七是紀律檢查機關。紀律檢查機關是黨內監督與執紀問責的專責機關。為了保證責任制的逐級落實，除了依靠地方各級黨委的領導、組織、動員以外，執政黨還借助黨內監督機制，通過發揮紀律檢查機關、上級黨組織及黨員的監督職能，保障黨內執規責任的全面履行。紀律檢查機關不僅要帶頭嚴格執規，還要對其他單位部門及黨員領導干部執規履責情況進行監督。

（二）黨內執規責任的類型

一是主體責任。主體（領導）責任是指責任主體在屬地領導、組織、推進相關政治任務與專項工作中所承擔的責任類型。在黨內執規責任制中，地方各級黨委對本地區黨內執規工作承擔主體責任;黨組（黨委）對本單位、本系統黨內執規工作負主體責任;發揮領導作用的基層黨組織對推進本地區、本單位黨內執規工作承擔主體責任;黨組（黨委）書記承擔本地區、單位系統黨內執規第一責任人職責，這同樣是一種領導責任。

二是統籌責任。黨委辦公廳（室）的重要職能之一就是統籌協調，通過提升黨內執規工作效率與便利，推動地方黨委執規工作部署的全面落實，實現黨內執規資源的合理配置，進而形成黨內執規工作合力。“統籌”具體涉及兩個層面工作內容，包括縱向層面地方各級黨委的黨內執規部署的落實工作，以及橫向層面同級單位部門黨內執規的協調和聯系工作。

三是牽頭執行責任。黨委職能部門、辦事機構、派出機關、直屬事業單位等主體，對涉及其職權事項的黨內法規承擔牽頭執行責任。牽頭執行責任實際上就是牽頭單位帶頭協調組織其他單位執規履責并主導工作任務，督促、指導有關單位部門及黨員領導干部在其負責的工作范圍和管理的事務領域內執規履責。

四是配合責任。配合責任是輔助性責任，主要包括支持、協助、幫助、配合牽頭單位部門共同推進黨內執規，履行執規責任。配合責任主要涉及除地方各級黨委、黨委辦公廳（室）、牽頭執規主體及黨的紀律檢查機關之外的負有黨內執規工作職責的相關單位。

五是監督責任。黨的紀律檢查機關作為黨內監督的專責單位，負有維護黨內法規制度權威，針對黨內法規實施執行情況進行監督檢查的責任。同時，監督責任并非專屬于紀律檢查機關的職責，負有主體責任與牽頭執規責任的責任主體均應當在權責范圍內承擔相應的監督責任。

（三）黨內執規責任的保障

一是動員部署。黨委（黨組）每年至少召開一次以研究黨內執規工作為專題的會議。專題會議主要總結分析本地區及相關單位執規履責過程中的成熟經驗和問題難點，探討問題的解決之道并部署安排下一階段黨內執規工作的任務和行動。動員部署機制能夠確保黨內執規問題始終成為地方各級黨委（黨組）的關注事項與工作內容，這有利于推動黨內執規問題的解決。

二是教育培訓。黨內執規責任制明確，黨委（黨組）要將黨內法規納入理論學習中心組學習及培訓的重要內容。中國共產黨對黨員干部的教育培訓主要體現為一種指令性要求[6]。這有利于培養與夯實黨員干部的規則意識。通過教育培訓能夠使黨員干部將工作注意力集中到按規則辦事、執規履責上，提高了黨員干部的政治素養，推動了黨內執規責任的嚴格履行。

三是組織宣傳。黨內執規責任制依照“誰牽頭執規，誰組織宣傳”的工作原則，明確規定承擔黨內法規牽頭執行責任的組織單位應將黨內法規宣傳作為執規責任履行的重要內容。借助組織宣傳與意識形態強化，能夠大幅度提高與加深黨員領導干部對黨內執規工作的系統認知，并進一步轉化為對黨內法規的制度認同，促進制度信仰與法治思維的形塑，從而提升黨內執規效果。

四是監督機制。黨內執規責任制建立了一個多元化的監督機制來保障執規責任得到落實，其中包括紀律檢查委員會的紀律監督，上級黨組織對下級黨組織及黨員領導干部的政治監督，黨員民主監督及人民群眾、新聞媒體的社會監督等。通過整合各類監督資源與力量，由內而外建立起一套嚴密完備、運行有效的監督網絡，推動黨內執規責任的牢固履行。

五是履責考核。考核機制是保障執規責任獲得執行的重要制度安排。黨內執規責任制通過建立履責考核機制，將各級各類黨組織及黨員領導干部履行執規責任情況納入常規化工作考核的事項內容。這使得執規責任的履行情況同責任主體的績效、晉升、收入、津貼、福利等切身利益事項掛鉤，最大限度提高執規主體履行執規責任的積極性和專注度。

六是評估審查。黨內執規責任制賦予黨內法規制定主體對黨內法規的執行情況與實施效果開展評估的權限，并明確了實施評估的范圍、方式、評估報告形成等具體事項。評估審查工作對黨組織和黨員領導干部履行執規責任起到了督促作用。同時，評估審查工作使執規主體更容易獲取信息反饋，及時掌握推進執規工作過程中所存在的問題并加以針對性解決。

七是責任追究。黨內執規責任制塑造了一套完整的責任追究機制，并列明了五種追責情形，包括沒有全面貫徹執行黨中央、上級黨組織的部署與決定;履行黨內執規責任不力;執行過程取巧變通或者選擇性執行;在黨內執規中出現重大問題或者嚴重后果等。責任追究的形式包括黨紀處分、政務處分及刑事制裁等。

（四）小結

黨內法規執行責任制逐一明確了地方各級黨委、黨委辦公廳（室）、黨委職能部門、非黨組織黨組（黨委）、黨的紀律檢查機關、黨的基層組織、黨員領導干部的執規責任，通過確立起黨委統一領導、黨委辦公廳（室）統籌協調、主管部門牽頭負責、相關單位協助配合、紀檢機關嚴格監督的體制機制，將承擔黨內法規執行工作的地方各級各類黨組織及黨員領導干部全面納入責任體系，加強了黨中央對地方黨組織系統的權威性與行動規范，促進了中央政令與組織意志通過黨內法規制度的形式逐級落實。在制度保障方面，黨內法規執行責任制總體圍繞動員部署執規工作、教育培訓執規能力、監督考核執規過程、評估審查執規效果建立起保障機制，推動黨內法規執行責任制獲得穩定長效的實施，從整體上提升黨內法規的執行效果。

二、黨內執規責任制的理論邏輯

黨內執規責任制是新時代中國共產黨管黨治黨的重要制度依據，是促進黨內法規制度實施，提升黨內法規實施成效，強化黨內法規制度權威，推動政黨法治建設的關鍵制度安排。黨內執規責任制的制度形塑蘊含著深厚的理論邏輯，這些理論資源與內在邏輯成為黨內執規責任制建構的正當性基礎。

（一）黨內執規責任制蘊含“政治權力與政黨責任相統一”的理論邏輯

權力與責任是一對基本的理論范疇，也是現代政治權力配置的基本結構框架。中國共產黨在行使執政與領導權力的同時，非常強調政黨責任的問題，并努力實現責任型政黨的理論與制度建構。所謂責任型政黨，是指“通過構建吸納社會訴求和群眾期待的制度渠道，及時回應這些訴求和期待，并加以轉化用于政策輸出的政黨”[7]。責任型政黨是中國共產黨在新時代新的理論定位，責任型政黨的目的在于強化責任擔當，實現權力、責任、使命相統一[8]。中國共產黨是使命型政黨，全心全意為人民服務構成政黨使命的核心內容，黨的全面領導為實現黨的使命提供了前提與基礎。全面領導意味著責任的全面性，在中國政治語境中我們可以從兩個維度進行理解：一是中國共產黨對憲法意義上的國家權力來源主體“人民”的責任;二是地方各級各類黨組織、黨員領導干部對黨中央的責任。憲法確認了國家權力的人民性，明確了黨代表人民執政，代為行使國家管理權的身份設定。中國共產黨執政地位的獲得，源自其作為“先鋒隊政黨”所具有的先進性與純潔性，這構成人民認同的政治基礎。基于此，人民將管理國家與公共事務的權力讓渡給中國共產黨[9]。由于我國幅員遼闊，不同地域差異較大，要治理這樣一個超大型國家，將政治權威意志傳遞到各個治理系統中，需要借助作為地方治理力量的各級各類黨組織與黨員領導干部，代表中央實現地方與基層治理。無論是外部性的人民與政黨間關系，還是內部性的黨中央與地方黨組織間關系，均實質性體現為“委托—代理”關系[9]。由于權力存在高度擴張性與被濫用風險，為了維系“委托—代理”關系的穩定，黨中央通過嵌入“責任”要素，塑造“委托—代理—責任”的權力分配與控制關系，通過責任壓力強化地方行動同黨中央意志和人民利益目標保持一致。

基于人民利益與黨的意志的一致性，在實踐中，黨的意志實際上由作為領導集體的黨中央所體現，而黨中央意志又具體借助地方各級各類黨組織與黨員領導干部來貫徹執行。因此，人民利益保障與黨的先進性維系，關鍵在于確保地方各級各類黨組織與黨員領導干部的各方面行動能夠同黨中央保持高度一致。中國共產黨對人民的責任，在組織內部實際上就轉化為地方各級各類黨組織、黨員領導干部對黨中央的政治責任。黨中央為了維護黨的先進性與人民根本利益，通過建立責任制度和問責機制，確立各級各類黨組織、黨員領導干部服務于特定治理目標的職責與任務。黨的十八大以來，黨中央逐步建立起黨風廉政建設責任制、意識形態責任制、全面從嚴治黨責任制、黨的建設責任制等責任制度。這些責任制度都是通過自上而下的縱向責任配置，將各級各類黨組織整合到中國共產黨的管黨治黨實踐中，不同的責任制度之間相互促進與強化，建構起一整套的政黨責任制度體系。

黨內執規責任制確立了推進黨內執規的任務要求與政治導向，在政黨責任意義上，可以將黨內執規責任制理解為：黨中央借助責任分配與責任壓力來推進有效執規、規范權力運行及黨的建設的治理制度。這一套責任制度是中國共產黨加強全面從嚴治黨，增強對地方各級各類黨組織及黨員領導干部的權力監督與制約，改善地方權責不對等，實現權力與責任均衡性的重要制度設計。中國共產黨通過完善政黨責任制度體系，建立黨內執規責任制以增強權力與責任的適應性、統一性。黨內執規責任制所采取的執規任務分解下派、責任逐級傳遞、對上負責工作機制建設、考核問責、紀檢監督等方式，確保了執規責任落地見效，強化了黨內法規的執行力并有效增進了人民利益。

（二）黨內執規責任制蘊含“政黨法治與良法善治相統一”的理論邏輯

黨內執規責任制不僅是政黨法治的制度化表達，也是良法善治的實踐性成果。政黨法治主張應努力實現政黨治理的制度化，強調政黨活動必須有制度依據，以制度作為政黨治理的基本遵循與方式。這體現了權力規制主義的法治理念。良法善治更關注制度質量及實施效果，以制度是否有效管用、落地見效，能否實現各類主體普遍服從的制度功能作為評價標準。中國共產黨一直將深入推進政黨法治、實現法治型政黨的制度與理論建構作為努力目標。所謂法治型政黨是指，“在政黨的一切活動中堅持法治理念、弘揚法治精神、實現法治方略、樹立法治思維、運用法治方式，達成法治目標的政黨”[10]。在中國的法治語境中，法治型政黨表現為，“以相互銜接協調的國家法律體系和黨內法規體系為依據，以規制權力與保障權利為核心，以科學合理、運行高效的體制機制為依托”[11]的組織形態。黨的十八大以來，中國共產黨在全黨范圍內開展了全面從嚴管黨、加強依規治黨、完善黨內法規體系、建立不敢腐不能腐不想腐的體制機制、推進黨內監督巡視、維護憲法權威等一系列政治舉措與治理行動。法治型政黨建設以制度建設為基礎，善治的中國模式涉及多重的治理內容與系統，其中就包含政黨治理的制度化[12]。

黨內執規責任制貫徹政黨法治的理論邏輯體現在三個方面。第一，黨內執規責任制以強化黨組織與黨員領導干部行為的規范性為目標。中國的政權體制是一種由政治權威與國家權力組合而成的結構形式，一方面，執政黨作為政治權威依據黨內法規（黨章與黨的領導法規）領導國家事務，并借助體現政黨意志的憲法實現政治權力配置。另一方面，國家機構在服從黨的領導基礎上，依據國家法律治理國家與社會。中國政治結構的特殊性與復雜性決定了治理領域的多元性，不同治理領域均有其主導治理規范，黨內法規是調整與規范執政黨黨務活動的主要制度類型。中國共產黨在憲法法律基礎上，通過塑造黨內法規這一制度形式以實現對黨內權力更嚴密的制約，而制度執行乏力將導致法治目標落空。黨內執規責任制有助于促進黨內法規的有效實施，增強各級各類黨組織與黨員領導干部工作、行為的規范性和法治性。第二，黨內執規責任制進一步強化了制度權威。法治就是法的統治，強調制度的最高效力與權威性[13]（P330-331）。法治型政黨關注制度權威的建立與維系，即“黨組織以及成員堅守黨章憲法、黨規國法的至上權威……帶頭守法、自覺在憲法法律范圍內活動”[11]。黨內執規責任制明確了黨組織與黨員承擔遵守黨內法規、維護黨內法規權威的規范義務。第三，黨內執規責任制助推法治體系的逐步完善。黨的十八屆四中全會確立了將黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系的政治安排，

黨內執規責任制的建立有助于推動以黨的監督保障制度為內容的黨內法規體系的逐步健全與完備，并促進法治體系的發展完善。

黨內執規責任制有效展現了良法善治的理論邏輯。善治的基礎是治理。所謂治理是指官方或民間的管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序的行動。治理的目標是在各種不同制度關系中，通過運用權力去引導、控制與規范公民的各種行為活動[14]（P31）。善治屬于良好意義上的治理，即致力于通過公共權力的控制實現公共利益最大化的治理過程。良法善治關注制度實施的有效性，即制度實施最終是否有助于實現政黨善治。良法善治的檢驗標準包括制度內容是否反映和體現善治價值，制度是否能夠獲得普遍服從等。對于善治的特征理論界有不同理解，但基本都包含法治、責任、回應、廉潔等價值要素[14]（P33），而這些價值要素在黨內執規責任制的制度內容及實踐中均得到了充分展現。例如，黨內執規責任制通過強化制度執行力與執規主體責任意識從而達到回應黨內執規問題、加強權力控制的目標。這有助于推進廉潔型政黨的建設。同時，黨內執規責任制通過建立起組織動員、教育培訓、組織宣傳等工作機制，借助執規思想灌輸、執規理念強化、責任內容傳導等形式，能夠有效提高地方各級各類黨組織及黨員領導干部對黨內法規制度的認同度、接受度、服從度和執行度，為包括黨內執規責任制在內的黨內法規獲得普遍執行提供了保障。

（三）黨內執規責任制蘊含“從嚴治黨與依規治黨相統一”的理論邏輯

全面從嚴治黨是我們黨“四個全面”戰略布局的重要組成部分，是確保黨的先進性和純潔性的有效方式，也是鞏固黨的執政基礎和執政地位的重要保障。習近平強調，要“一以貫之、堅定不移全面從嚴治黨”[15]。在管黨治黨的各項建設中，全面推進從嚴治黨應從嚴肅黨的各方面紀律與規矩出發，注重提高黨員領導干部的制度意識、規則意識與紀律意識。這就要求將以黨內法規為核心內容的黨內規章制度建設貫穿從嚴治黨的實踐全過程，實現制度治黨、依規治黨。依規治黨是全面從嚴治黨的方法論依歸，旨在將黨內治理活動建立在黨內法規制度依據基礎上，從黨的活動、黨內工作、黨內生活等多角度實現黨內事務的制度化管理。這不僅要求構建相對完善的黨內法規制度體系，還需要充分保證好黨規黨紀的落實執行。黨內執規責任制作為中國共產黨推進黨內法規實施執行的制度方案，充分展現了從嚴治黨與依規治黨相統一的基本理念，是二者統籌推進的應然產物。

黨內執規責任制是全面從嚴治黨的具體實踐。“全面從嚴治黨，核心是加強黨的領導，基礎在全面，關鍵在嚴，要害在治”[16]（P11）。其中“全面從嚴”是對范圍與程度上的限定，起決定性作用的是“治”的施行過程。這里的“治”在方式上主要呈現為“規則之治”的治理形態，一方面從制度制定層面推進黨內法規體系完善，另一方面從制度實施層面推動制度執行，確保黨內法規及黨的路線方針政策獲得貫徹落實。黨內法規制度的有效實施是檢驗全面從嚴治黨成效的關鍵指標，相較于日趨科學規范的黨內立規實踐而言，制度執行過程中卻逐步凸顯“重口號、輕落實”，有規不依，執規不嚴等問題。黨內執規責任制依照組織層級與職能對黨的各級各類組織及其黨員領導干部的執規責任進行厘定與配置，為有效解決上述問題提供了制度方案。黨內執規責任制通過提升黨內法規制度執行力，強化制度的嚴肅性和約束力，提高從嚴治黨質量，以適應新時代黨的建設需要。在推進全面從嚴治黨的實踐中，重視制度治黨，關注黨內法規在全過程、各領域、各方面的執行成效，已然成為新時代全面從嚴治黨的顯著特點。

黨內執規責任制充分體現了依規治黨的基本理念。第一，黨內執規責任制有效彌補了黨內法規體系在執規保障制度建設上的制度空白。依規治黨的前提是實現有規可依，這取決于黨內法規體系的完備性。習近平提出，構建完善的黨內法規體系必須本著“于法周延、于事有效”的基本原則[17]。于法周延是指制度具有系統性，即黨內法規體系內部各制度間彼此呼應，系統配套完備，注重黨內法規與國家法律相互銜接，以發揮制度的整體效能。于事有效是指制度具有實效性，即所制定的黨內法規明確具體、務實管用，能防范和解決問題，具有較高的執行力[18]。當前黨內法規體系大體呈現基礎規范較多、執行依據與保障不足的基本特征。制度的生命在于實施，執行依據與保障的缺失直接影響到制度實施成效。黨內執規責任制的構建不僅通過完善配套性規定的方式從補強執規依據與強化執規保障層面健全了黨內法規體系，而且從提升依規治黨的治理效能層面增強了黨內法規實效性。第二，黨內執規責任制充分展現了依規治黨所蘊含的治理理念。依規治黨要求黨內治理過程應遵循有規可循、有章可依的理念，這就需要對治理過程與環節進行制度化明晰。黨內執規責任制在制度建構上按照主體對象與責任客體的結構形式，依次從責任主體、責任類型、執規方式、責任保障等各層面、多角度對執規責任進行具體劃分，充分保障了執規各環節、各階段有章可依，有效改善了過去因經驗和習慣為主導的執規工作方式所導致的責任主體不明、責任交叉、責任空白等問題。

（四）黨內執規責任制蘊含“問題導向與治理效果相統一”的理論邏輯

從功能主義的角度看，黨內執規責任制的建立實質是中國共產黨針對黨內執規問題的制度性回應與政黨自我調適的過程。“調適型政黨”是沈大偉對中國共產黨的組織形態進行的理論刻畫。他認為中國共產黨善于發現自己的弱點并努力通過自發的調整適應對問題加以克服[19]（P226-229）。他借用問題導向來解釋中國共產黨作為調適型政黨的成功邏輯。問題導向性的治理是以回應與解決現實性問題為方向的治理模式，目的是獲取最佳治理效果并節省治理成本。問題導向的治理策略保證了治理效果。中國共產黨治國理政呈現鮮明的問題導向與治理效果相統一的特征。中國共產黨的管黨治黨建立在問題導向基礎上。例如，黨的十九大報告提出要堅持問題導向，推進全面從嚴治黨向縱深發展[20]。習近平指出：“有的人對制度缺乏敬畏，根本不按照制度行事，甚至隨意更改制度;有的人千方百計鉆制度空子、打擦邊球;有的人不敢也不愿意遵守制度，甚至極力逃避制度的監管，等等。因此，必須強化制度執行力，加強對制度執行的監督”[21]

。2016年中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》也凸顯加強制度執行力的重要性，堅持立規與執規并重[22]。根據調查顯示，黨內執規不力問題是當前黨員反映較為集中與強烈的問題之一[20]。黨內執規責任制的確立呈現出回應性特征。政治學意義上的“回應”是指治理主體突破行政科層體制下按僵化規則和程序辦事的傳統模式，對社會矛盾和問題采取主動、及時、有效的行動[23]。“黨的制度不能是壓制型、自治型，而應是回應型，針對黨的建設其他方面提出的制度需求作出理性回應”[24]（P92）。通過回應黨內法規面臨的執行不力問題，黨內執規責任制展現出較強的針對性與回應性。

治理效果展現了以結果為導向的治理邏輯，而問題導向在最終意義上被認為是以追求結果導向為目標的工作方法。中國共產黨非常重視實現有效治理，促進問題導向與治理效果有機統一的目標在于提升治理的有效性。特別是改革開放以來，中國共產黨通過采取一系列改革激勵與組織動員措施使經濟民生獲得了極大改善和發展。民眾支持率與滿意度的提升及政權合法性的獲得均是建立在這些績效基礎之上[25]。中國共產黨建立黨內執規責任制，一方面是遵循問題導向的治理邏輯，將黨內執規責任制視為化解當前黨內法規缺乏執行力問題的制度性手段;另一方面是遵循治理效果與結果導向的治理邏輯，目的是為了充分發揮黨內法規的制度功能與治理成效。全面從嚴治黨的根本手段在于堅持制度治黨，黨內治理的有效性取決于制度的有效性，即制度內容與制度實施的有效性。為了保證黨內執規責任制的制度效力，通過設置動員、教育、宣傳、評估、問責等保障機制，借助全面動員、思想灌輸、理念強化、施壓問責等方式，確保責任機制能夠落地見效。

黨內執規責任制有助于提升三方面的治理效果。

第一，政治效果。黨內執規責任制能夠有力推動地方各級各類黨組織與黨員領導干部牢固遵守和執行黨內法規，并保持與黨中央意志行動的一致性。

第二，社會效果。黨內執規責任制通過保障黨內法規的執行效果，強化中國共產黨的先進性、純潔性及執政正當性，有助于提升中國共產黨的群眾滿意度、支持度并進一步夯實執政基礎。第三，法治效果。黨內執規責任制建立在黨領導下的規則之治的法治共識基礎上，通過加強黨內法規的實施執行，使黨內權力受到更為有效的規范與制約，繼而實現更好意義上的政黨法治建構。

三、黨內執規責任制的實踐意義

黨內執規責任制作為黨內法規體系中的保障性制度形式，其建構不僅進一步促進了黨內法規體系的完善，而且有效推進了國家治理現代化、法治中國建設協同化、黨的建設科學化、黨內法規建設實效化等實踐進程。

（一）黨內執規責任制有助于實現國家治理現代化

黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。黨的十九屆四中全會進一步深化了中國特色“制度之治”的理論命題，從堅持與鞏固、發展與完善、遵守與執行三個方面作了統籌規劃和部署動員[21]。習近平系統深入地闡述了國家治理現代化的理論意涵，指出“國家治理體系與治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設體制機制、法律法規安排。國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”[26]。因此，國家治理現代化在制度層面主要指“制度”及“制度執行能力”的現代化。國家治理體系作為黨推進治國理政，領導管理國家的規范體系，牽涉黨的領導、黨的建設、國家治理等領域[26]，而以黨的領導法規為主要內容的黨內法規體系構成國家治理體系的關鍵部分[27]。治理體系的完善性是衡量國家治理現代化水平的有效標準，黨內執規責任制的建立推動了黨內法規體系的逐步完善，豐富發展了國家治理體系，推進了國家治理體系現代化進程。另外，黨內執規責任制全面強化了黨內法規的權威性，提高了黨組織與黨員領導干部的規則意識、制度執行能力與運用黨內法規管黨治黨、治國理政水平，提升了國家治理能力。同時，黨內執規責任制促進了黨內法規制度優勢向政黨治理與國家治理效能的充分轉化，并為實現國家治理現代化注入動力。

（二）黨內執規責任制有助于推動法治中國建設協同化

習近平在黨的十八大報告中提出了“建設法治中國”的創新性政治論斷，十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》

中確立了“法治中國”概念。十八屆四中全會進一步發出了“向著建設法治中國不斷前進”“為建設法治中國而奮斗”的動員號召。法治中國立足于建立全面法治，形成全領域、全方位的法治形態，它不僅著眼于建設法治國家，還要建設法治政黨;不僅要推進依法治國，還要推進依規治黨、制度治黨;不僅要搞好國家法治，還要搞好政黨法治、地方法治、社會法治、行業法治等各領域法治建設，促進政黨、國家、地方、社會、市場等多領域法治建設協同發展[28]。法治政黨建設與其他領域法治建設并非相互獨立的治理關系，而是呈現緊密聯系、相互促進、相互支持、相互補充、相得益彰的互動關系。法治政黨建設是法治中國建設的主導性內容，對于推進法治國家、法治政府、法治社會等領域法治建設起到引領與帶動作用。中國共產黨作為執政黨，對各領域治理活動實行全面領導與組織，法治政黨建設提升了黨的領導法治化水平，強化了執政的正當性與合法性，并促進其他領域的治理法治化。法治政黨建設的前提和關鍵在于推進黨內法規體系建設，黨內執規責任制的建立不僅提升了黨內法規體系建設的完備性，強化了依規治黨的嚴密性，也增強了黨內法規的執行力。黨內法規得到嚴格執行，將促使黨內權力運行與各領域領導獲得更強的規范性、穩定性、確定性與可預期性，在黨的全面領導背景下，這無疑深化了國家治理、社會治理、市場治理、地方治理等各領域治理的法治化，推動了法治中國建設的協同化。

（三）黨內執規責任制有助于增強黨的建設科學化

黨的十九大報告提出了關于新時代黨的建設總要求的政治命題，強調“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中”[29]（P50）。黨內法規是推進黨的各領域建設的規范依據，政黨法治建設就是建立在以黨章為核心的黨內法規體系基礎上，體現科學性與系統性的建設工程。因此，實現黨的建設科學化取決于黨內法規制度建設的科學化水平，而黨內法規建設是否科學，衡量標準需要考慮黨內法規體系建設是否健全完備、黨內法規制度內容是否合法合理、黨內執規是否有效充分等內容。黨內執規責任制隸屬于黨的監督保障法規體系，是黨內法規體系的組成部分。《關于加強黨內法規制度建設的意見》將黨內法規體系確定為“1+4”的邏輯結構，其中就包括黨的監督保障法規體系。黨的監督保障法規制度側重于從“監督”和“保障”上調整黨組織與黨員的活動，涉及黨內監督、黨內巡視、黨員權利保障等制度內容。黨內執規責任制的建立促進了黨的監督保障法規體系的完善，健全了黨內法規體系，并實質性地提升了黨內法規的執行力，保障了黨的各方面建設朝著制度化、法治化、科學化方向推進。

（四）黨內執規責任制有助于提升黨內法規建設實效化

黨內執規責任制在強化黨內執規的過程中，也有助于從制度效果層面提升黨內法規建設實效化。當前，黨內法規建設普遍存在實效性不足的問題，很多黨內法規出臺后出現了“制度空轉”“束之高閣”“無人問津”“運行不暢”等現象，制度規定沒有得到有效實施，制度制定的意圖與目的落空，并造成立規資源浪費。導致黨內法規建設缺乏實效性的原因有很多，既包括黨內法規體系不健全、不協調、不完善，黨內法規體系性特征不明顯等內部性原因[30]，還包括黨內法規執行力較弱，缺少執規壓力與保障機制等外部性原因。黨內法規體系不完善造成黨內法規實施過程中沒有強有力的專門性、配套性法規制度予以保障，導致黨組織與黨員領導干部能夠輕易規避執規，致使黨內法規被虛置。要實現黨內法規建設實效化，充分發揮黨內法規在管黨治黨過程中的制度功能，實現黨內法規制度優勢向治理效能的持續性轉化，就必須強化黨內法規的制度執行力與管用性，增進制度設施建設的有效性。黨內執規責任制完善了黨的保障性法規制度體系，為黨內法規制度落地見效奠定了制度基礎。此外，黨內執規責任制通過將黨內執規工作政治化、責任化、壓力化，通過持續對各級各類黨組織與黨員領導干部施加制度壓力，大幅度壓縮了不履行執規責任和不執行黨內法規的機會主義空間，提高了違規違紀的行為成本，這有助于促進黨組織與黨員領導干部樹立尊規、守規、執規的規則意識，提高執規履責的自覺性與行為的合規性，確保黨內法規時時生威、處處有效。

參考文獻：

[1]宋功德.全方位推進黨內法規制度體系建設[N].人民日報，2016-09-27.

[2]盛若蔚，孟祥夫.2018年共印發中央黨內法規74部——黨內法規制度建設成果豐碩[N].人民日報，2019-01-08.

[3]劉樂明.黨內法規制度要執行到位[N].中國紀檢監察報，2019-08-22.

[4]周澤中.政治權威與行為合規：推進黨內法治的雙重邏輯[J].中共天津市委黨校學報，2019，（4）.

[5][澳]歐文·E.休斯.公共管理導論[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[6]俞可平.中共的干部教育與國家治理[J].中共浙江省委黨校學報，2014，（3）.

[7]陳家喜.提升回應性：從黨建責任制到責任型政黨[J].江漢論壇，2016，（4）.

[8]李紅權，張春宇.中國共產黨推進新時代責任型政黨建設論析[J].理論探討，2018，（4）.

[9]謝來位，付玉聯.全面從嚴治黨責任制：概念、內容與實現路徑[J].科學社會主義，2017，（6）.

[10]田芝健.法治型馬克思主義政黨建設與黨內治理法治化研究[J].探索，2016，（2）.

[11]王世誼，鄒慶國.論建設法治型黨組織[J].江漢論壇，2016，（9）.

[12]錢錦宇.從法治走向善治的中國特色社會主義治理模式[J].法學論壇，2020，（1）.

[13]張文顯.法理學（第四版）[M].北京：高等教育出版社，2011.

[14]俞可平.民主與陀螺[M].北京：北京大學出版社，2006.

[15]習近平.一以貫之全面從嚴治黨強化對權力運行的制約和監督為決勝全面建成小康社會決戰脫貧攻堅提供堅強保障[N].人民日報，2020-01-14.

[16]中共中央文獻研究室.習近平關于全面從嚴治黨論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2016.

[17]習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[N].人民日報，2016-05-03.

[18]陳金龍.新時代制度治黨的科學指南[J].理論學刊，2019，（1）.

[19][美]沈大偉.中國共產黨：收縮與調適[M].北京：中央編譯出版社，2012.

[20]宋功德.堅持依規治黨[J].中國法學，2018，（2）.

[21]習近平.堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化[J].求是，2020，（1）.

[22]胡 明.用中國特色社會主義法治理論引領法治體系建設[J].中國法學，2018，（3）.

[23]季燕霞.回應型政治：現代國家治理的運行特質[J].江蘇社會科學，2015，（3）.

[24]宋功德.黨規之治[M].北京：法律出版社，2015.

[25]周雪光.國家治理邏輯與中國官僚體制：一個韋伯理論的視角[J].開放時代，2013，（3）.

[26]王偉國.國家治理體系視角下黨內法規研究的基礎概念辨析[J].中國法學，2018，（2）.

[27]張文顯.法治與國家治理現代化[J].中國法學，2014，（4）.

[28]張文顯.法理：法理學的中心主題和法學的共同關注[J].清華法學，2017，（4）.

[29]中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編[M].北京：人民出版社，2017.

[30]莫紀宏.黨內法規體系建設重在實效[J].東方法學，2017，（4）.

責任編輯：陳文杰

Abstract：The institutional structure of the responsibility system for the enforcement of party regulations includes the basic elements such as the subject， the type and the guarantee of the responsibility of enforcing rules and regulations. Its system construction contains the theoretical logic of "the unity of political power and party responsibility"， "the unity of the party's rule of law and good governance"， "the unity of strict governance of the party and the unity of the party according to rules" and "the unity of problem orientation and governance effect". The responsibility system for the implementation of party regulations has effectively promoted the practical processes such as the modernization of national governance， the coordination of the construction of China under the rule of law， the scientization of party construction， and the effectiveness of the construction of party regulations. This helps us to have a deeper understanding of the function and practical value of the responsibility system for the implementation of party regulations.

Key words：the responsibility system for the implementation of party regulations， Party rule of law， good law and good governance， modernization of national governance