脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接研究
——基于政策視角

張嘉昕 趙 政

1.哈爾濱工業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150001；2.內(nèi)蒙古師范大學(xué)，內(nèi)蒙古 呼和浩特 011517

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)。而實(shí)現(xiàn)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)快速騰飛，鄧小平提出“先富帶后富，共創(chuàng)富裕路”，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速崛起，但西部地區(qū)尤其是民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和革命老區(qū)仍處于貧困之中。2015年，國務(wù)院《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》正式提出脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，次年《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》提出到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，通過“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”解決農(nóng)民絕對貧困問題。

2017年十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，按照“二十字方針”總要求解決農(nóng)村農(nóng)民農(nóng)業(yè)問題。隨后，國務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略（2018—2022）》指出擺脫貧困是鄉(xiāng)村振興前提，打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略優(yōu)先任務(wù)。2019年政府工作報(bào)告提出要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保統(tǒng)籌推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接。2020年中央一號(hào)文件將相對貧困納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略體系，強(qiáng)調(diào)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接、絕對貧困與相對貧困有機(jī)銜接。2020年政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，落實(shí)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興舉措，促進(jìn)農(nóng)業(yè)豐收與農(nóng)民增收。同年12月，我國如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)目標(biāo)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，已消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困。

一、文獻(xiàn)回顧與研究現(xiàn)狀評述

近些年，較多學(xué)者關(guān)注脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興，研究方向多集中于脫貧攻堅(jiān)與可持續(xù)脫貧、鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接。

（一）脫貧攻堅(jiān)與可持續(xù)脫貧

脫貧攻堅(jiān)與可持續(xù)脫貧密不可分，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)并非意味可持續(xù)脫貧成功?？沙掷m(xù)脫貧是指較長時(shí)期內(nèi)貧困人口向非貧困人口轉(zhuǎn)變的相對穩(wěn)定狀態(tài)，分為絕對貧困（未解決溫飽或初步解決溫飽）、相對貧困（初步脫貧和徹底脫貧）和致富奔康三個(gè)階段五個(gè)層次[1]。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前可持續(xù)脫貧困境有：環(huán)境高脆弱性、“硬軟環(huán)境”欠佳、政府與市場未有機(jī)聯(lián)動(dòng)、脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足、醫(yī)療衛(wèi)生體系相對落后、易地扶貧搬遷后續(xù)措施乏力、自身資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢未充分利用等[2-3]。針對上述問題，李迎生提出完善國家宏觀政策和制度，協(xié)同推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和可持續(xù)脫貧[4]。檀學(xué)文等提出對接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以鞏固可持續(xù)脫貧成果，改善貧困地區(qū)“硬軟環(huán)境”，提高外部穩(wěn)定性[5]。胡軍等提出構(gòu)建以可持續(xù)脫貧為導(dǎo)向的脫貧機(jī)制，重點(diǎn)構(gòu)建“政府-市場-社會(huì)”大扶貧格局[6]。梁偉軍等指出根本上解決貧困問題關(guān)鍵在于激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力和脫貧志向，提高自我發(fā)展能力[7]。其中教育脫貧是關(guān)鍵，要加快實(shí)施青年一代教育扶貧工程，大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育[8]。

（二）鄉(xiāng)村振興與相對貧困治理

鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化逐漸成為學(xué)者研究熱點(diǎn)。鄉(xiāng)村振興是解決相對貧困問題的關(guān)鍵。葉興慶提出，順利實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需從產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織角度提供制度保障，當(dāng)前鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在產(chǎn)業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、組織建設(shè)、體制機(jī)制均存在短板，完善體制機(jī)制是治理相對貧困重中之重[9]?；诖耍瑥埥▊?、圖登克珠提出構(gòu)建產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)相融合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，三農(nóng)資源要素運(yùn)作體系和自治、法治、德志相結(jié)合的多元鄉(xiāng)村治理體系[10]。林永興等基于中央與地方權(quán)力、政府與市場積極性、政府與社會(huì)職能關(guān)系分析給出調(diào)整措施[11]。黃延信指出農(nóng)村落后歸因于要素流動(dòng)受阻，資金、勞動(dòng)力和土地均單方向流入城市，故體制機(jī)制創(chuàng)新是關(guān)鍵[12]。向松祚等指出要完善“三權(quán)三證”等產(chǎn)權(quán)制度，保障農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)生產(chǎn)積極性[13-14]。

（三）脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接

關(guān)于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興，學(xué)者研究主要基于四個(gè)方面：第一，從學(xué)理角度闡述銜接可能性與必然性。盧黎歌等指出脫貧攻堅(jiān)是鄉(xiāng)村振興前提，鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅(jiān)深化和保障，二者銜接具有理論必然性和現(xiàn)實(shí)必然性[15]。具體而言，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)為鄉(xiāng)村振興提供借鑒意義和發(fā)展基礎(chǔ)[16]；實(shí)施鄉(xiāng)村振興全面鞏固脫貧攻堅(jiān)，解決內(nèi)生性脫貧動(dòng)力不足問題[17]；脫貧攻堅(jiān)服務(wù)于第一個(gè)一百年，鄉(xiāng)村振興立足于第二個(gè)一百年目標(biāo)，二者為實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)提供重要支撐，應(yīng)推進(jìn)一體化建設(shè)[18-19]。第二，厘清銜接重點(diǎn)內(nèi)容。陳文勝從宏觀角度分析貧困狀態(tài)、資源配置方式、體制機(jī)制建設(shè)銜接[20]；劉煥等從思想、政策、規(guī)劃、工作落實(shí)等方面提出銜接要求[21]。具體而言，產(chǎn)業(yè)、人才、組織、生態(tài)、文化是銜接重點(diǎn)，朱啟銘等從五個(gè)方面提出銜接路徑[22-24]。銜接過程中結(jié)合地方比較優(yōu)勢、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)是關(guān)鍵。第三，構(gòu)建指標(biāo)體系量化分析二者銜接。王志章等運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)度法從頂層設(shè)計(jì)、價(jià)值目標(biāo)、實(shí)施路徑和保障措施進(jìn)行融合測度[25]。寧靜等利用雙重差分模型計(jì)量產(chǎn)業(yè)扶貧對農(nóng)戶收入影響機(jī)制及效果。第四，提出有機(jī)銜接路徑[26]。學(xué)者從制度、對象、頂層設(shè)計(jì)和根本路徑等角度闡述二者銜接途徑。溫鐵軍等認(rèn)為制度是解決貧困關(guān)鍵，重點(diǎn)銜接脫貧攻堅(jiān)中生態(tài)扶貧，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度[27]。王文彬強(qiáng)調(diào)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)延續(xù)的重要性，由點(diǎn)及面構(gòu)建多元主體治理思想[28]。譚九生提出完善二者有效銜接的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃[29]。

綜上所述，關(guān)于脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的研究已形成較完善的理論體系。針對絕對貧困問題已有有效解決策略，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已構(gòu)建理論框架和頂層設(shè)計(jì)，二者有效銜接已有豐富思考，并通過計(jì)量模型探索銜接路徑。2020年我國成功打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、防止返貧監(jiān)測、幫扶機(jī)制、兩大戰(zhàn)略有機(jī)銜接、鄉(xiāng)村振興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等成為今后研究重點(diǎn)趨勢。但現(xiàn)有文獻(xiàn)鮮有幫扶政策分類優(yōu)化調(diào)整、促進(jìn)有效銜接政策體系、鄉(xiāng)村振興模式和體制機(jī)制研究，本文基于政策視角，分析脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接政策異同和政策發(fā)展，針對性提出促進(jìn)二者有機(jī)銜接的政策建議。

二、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接政策異同

當(dāng)前，我國處于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興交匯期。脫貧攻堅(jiān)是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和前提，為鄉(xiāng)村振興提供基礎(chǔ)設(shè)施、人才儲(chǔ)備、生態(tài)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)規(guī)模；鄉(xiāng)村振興處于起步階段，是脫貧攻堅(jiān)動(dòng)力，為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、教育質(zhì)量、生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)鏈拓寬提供保障。二者相互促進(jìn)，相輔相成，既有相似之處，又存在差異：目標(biāo)相通，但任務(wù)優(yōu)先級不同；主體交叉，但范圍不同；內(nèi)容共融，但方向和針對性不同；措施相近可銜接，但需完善措施。

（一）政策共性

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在目標(biāo)、主體、內(nèi)容和措施上既共同促進(jìn)，又一體兩面。

1.目標(biāo)相通。2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)》標(biāo)志著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)開啟，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略于2018年提出，致力于解決“三農(nóng)”問題，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手。兩大戰(zhàn)略均是實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的必然要求。其中，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)重點(diǎn)工作，即逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，全面建成小康社會(huì)；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍，在全面建成小康社會(huì)基礎(chǔ)上，建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家。

2.主體交叉。脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興主體均為農(nóng)村人口和農(nóng)村地區(qū)。脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)群體是農(nóng)村貧困人口和貧困地區(qū)農(nóng)民，其中農(nóng)村貧困人口指建檔立卡貧困人口。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對象為全部農(nóng)村人口和農(nóng)村地區(qū)，保障農(nóng)民生活水平提高，構(gòu)建鄉(xiāng)村新格局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明和治理有效。

3.內(nèi)容共融。隨著貧困問題備受重視，國家相繼出臺(tái)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》、脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略解決貧困問題。脫貧攻堅(jiān)解決絕對貧困，確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困；鄉(xiāng)村振興解決相對貧困，在絕對貧困消除的前提下，全面提高農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況和生活水平，防止建檔立卡戶返貧，確保真脫貧、脫真貧。

4.措施相近。2019年中央一號(hào)文件指出做好脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興銜接工作，通過鄉(xiāng)村振興鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。精準(zhǔn)扶貧實(shí)施路徑是實(shí)施“五個(gè)一批”，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批和社會(huì)保障兜底一批，其中，生產(chǎn)脫貧一批是重點(diǎn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以二十字方針為目標(biāo)，其中產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)。二者均是通過發(fā)展當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，解決人口貧困。

（二）政策差異

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在目標(biāo)、主體、內(nèi)容和措施上有相似性，但也存在差異。

1.優(yōu)先任務(wù)與繼續(xù)推進(jìn)。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)相通，共同服務(wù)于兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)，但優(yōu)先度不同。國家分別提出在2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面建成小康社會(huì)，于2021年完成第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略到2020年取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)；到2049年完成第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)可以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略完成第一階段，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)。

2.特定群體與惠普支持。脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)群體是農(nóng)村建檔立卡貧困戶，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)群體是全體農(nóng)村人口，全面提高農(nóng)村人口經(jīng)濟(jì)來源、生活質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境、治理體系和精神內(nèi)涵。鄉(xiāng)村振興涉及農(nóng)村人口數(shù)量和類型范圍更廣、層次更高、難度更大，對醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)風(fēng)等要求更嚴(yán)格。鄉(xiāng)村振興是整體性、全面性惠普支持，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是區(qū)域性、階段性特定群體幫扶。二者主體雖交叉，但有差別。

3.絕對貧困與相對貧困。脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興內(nèi)容上均是解決農(nóng)村農(nóng)民貧困問題，但前者解決絕對貧困，后者解決相對貧困，同時(shí)預(yù)防脫貧人口再次返貧。脫貧攻堅(jiān)針對絕對貧困有硬性指標(biāo)規(guī)定，通過政府幫扶穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧。鄉(xiāng)村振興在解決絕對貧困基礎(chǔ)上以人為本，提升農(nóng)村生活條件，設(shè)定預(yù)期指標(biāo)促進(jìn)戰(zhàn)略發(fā)展。相對貧困相較于絕對貧困是更復(fù)雜的貧困形式。

4.微觀施策與整體謀劃。脫貧攻堅(jiān)針對特定群體微觀施策，實(shí)施針對性幫扶措施，例如對因病致貧、因病返貧貧困家庭提供健康扶貧措施；對單純收入低下貧困家庭提供產(chǎn)業(yè)扶貧；對特殊地區(qū)和邊疆地區(qū)貧困人口提供護(hù)林員等生態(tài)幫扶職位。鄉(xiāng)村振興面向全體農(nóng)村農(nóng)民，以產(chǎn)業(yè)興旺為主，帶動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，從根本上推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)，激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力，體系完善后可自行運(yùn)轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)。

三、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接政策發(fā)展

處理好兩大戰(zhàn)略過渡問題，需確保打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)順利過渡至鄉(xiāng)村振興，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等政策文件指出，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興政策銜接要經(jīng)歷鞏固脫貧攻堅(jiān)成效、由絕對貧困過渡到相對貧困、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村全面振興四個(gè)階段。

（一）鞏固脫貧攻堅(jiān)成效，確保脫貧人口不返貧

由脫貧攻堅(jiān)過渡到鄉(xiāng)村振興第一步是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧成效，確保脫貧人口不返貧。按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，我國農(nóng)村貧困人口從2012年9 899萬人減至2019年551萬人，同期貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%；西部地區(qū)農(nóng)村貧困人口323萬人，比上年減少593萬人①數(shù)據(jù)來源：國家鄉(xiāng)村振興局。。脫貧人口可能面臨返貧問題，如易地搬遷扶貧后如何實(shí)現(xiàn)搬遷后人口穩(wěn)定就業(yè)、生態(tài)扶貧中護(hù)林員崗位期滿后如何處理、健康扶貧醫(yī)療救助是否長期執(zhí)行等。一些短期扶貧措施，在一定程度上可以快速消除貧困，但長期來看，需延長政策期限，脫貧不脫策。

（二）由絕對貧困到相對貧困過渡

如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后，面臨絕對貧困到相對貧困的過渡。解決絕對貧困意味著農(nóng)民可以獲得較低生活保障，但非達(dá)到小康生活水平，要在貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度不變的情況下實(shí)現(xiàn)收入穩(wěn)步增長、可持續(xù)增長，公共服務(wù)領(lǐng)域中綠化覆蓋率和城鄉(xiāng)居民收入比等主要指標(biāo)甚至超過全國平均水平。相對貧困不僅指收入貧困，還包括教育貧困、基礎(chǔ)設(shè)施貧困等。在解決收入貧困時(shí)，要在其他方面縮小貧困地區(qū)與其他農(nóng)村地區(qū)和城市的差距。

（三）實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》指出，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展滯后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最明顯短板仍是“三農(nóng)”，現(xiàn)代化建設(shè)中最薄弱環(huán)節(jié)仍是農(nóng)業(yè)農(nóng)村。故大力發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村對于我國建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代強(qiáng)國有必然性和迫切性，需統(tǒng)籌推進(jìn)“四化”建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化工業(yè)化，到2035年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，農(nóng)村基礎(chǔ)條件設(shè)施更加健全，產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局更加完善，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平大幅提高。

（四）鄉(xiāng)村全面振興，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富

黨的十九大提出，要全面構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售、創(chuàng)新體系，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局全面形成，健全德治、法治、自治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。農(nóng)村日常生活感受與城市無明顯差異，鄉(xiāng)風(fēng)文明、法治建設(shè)、基層服務(wù)達(dá)到新高度。到本世紀(jì)中葉，鄉(xiāng)村全面振興、農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)，完成第二個(gè)一百年奮斗目標(biāo)，建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。

四、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接政策路徑

二者銜接路徑中，政策銜接是重點(diǎn)，從產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、保障和生活，充分利用脫貧攻堅(jiān)成效經(jīng)驗(yàn)，為鄉(xiāng)村振興起步做好準(zhǔn)備工作，見圖1。

圖1 脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興政策銜接邏輯

（一）由產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧政策和社會(huì)扶貧政策到產(chǎn)業(yè)興旺

在產(chǎn)業(yè)興旺政策中，需調(diào)整農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧政策至產(chǎn)業(yè)融合政策；將科技扶貧政策轉(zhuǎn)化為農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策；新設(shè)創(chuàng)新收益分享類政策。由產(chǎn)業(yè)發(fā)展過渡到產(chǎn)業(yè)興旺，要求產(chǎn)業(yè)本身變化，資源由傾斜至貧困戶家庭轉(zhuǎn)移到全體農(nóng)民。產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧政策主要要求貧困地區(qū)利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢和資源稟賦，發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，形成比較優(yōu)勢。土地肥沃地區(qū)優(yōu)先發(fā)展種植業(yè)和林產(chǎn)業(yè)，草原和水域豐富地區(qū)積極發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。扶持培育新型經(jīng)營主體，鼓勵(lì)農(nóng)民與專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等形成新型經(jīng)營主體，發(fā)揮主體市場功能作用。加大農(nóng)林技術(shù)推廣和培訓(xùn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。充分考慮農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境，佐以旅游扶貧、電商扶貧、資產(chǎn)收益扶貧和科技扶貧。鼓勵(lì)高校與科研院所最新科研成果優(yōu)先應(yīng)用至農(nóng)村貧困地區(qū)，派遣科技特派員鄉(xiāng)村幫扶，為貧困地區(qū)搭載創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。

到鄉(xiāng)村振興階段，產(chǎn)業(yè)規(guī)模和布局已初具雛形，特色產(chǎn)業(yè)和拳頭產(chǎn)品已然形成，此時(shí)重點(diǎn)從傳統(tǒng)種植業(yè)轉(zhuǎn)向“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，從做出現(xiàn)代種植養(yǎng)殖業(yè)到做強(qiáng)現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。產(chǎn)業(yè)突出特色，強(qiáng)調(diào)農(nóng)家和綠色等概念。構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，延伸農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈，將農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和銷售業(yè)納入發(fā)展體系中。利用科技扶貧平臺(tái)和人才，拓寬銷售渠道，加強(qiáng)農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)。扶貧產(chǎn)業(yè)資源向貧困戶傾斜，保證貧困家庭就業(yè)能力，過渡到鄉(xiāng)村振興階段，產(chǎn)業(yè)發(fā)展向農(nóng)民公平開放并向相對貧困者傾斜。《陜西省電商扶貧政策措施》《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村電子商務(wù)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《廣西關(guān)于促進(jìn)電商精準(zhǔn)扶貧的通知》等政策需加速轉(zhuǎn)換。推進(jìn)社會(huì)扶貧政策到產(chǎn)業(yè)興旺銜接。國企民企、高校、社會(huì)組織等加入產(chǎn)業(yè)興旺建設(shè)中，創(chuàng)新收益分享模式。如“訂單收購+分紅”“農(nóng)民入股+保底收益+按股分紅”等模式為企業(yè)增加盈利模式和渠道，保證農(nóng)民長遠(yuǎn)收益。

（二）由生態(tài)保護(hù)扶貧、易地搬遷脫貧和區(qū)域發(fā)展政策到生態(tài)宜居

在生態(tài)方面，將生態(tài)保護(hù)扶貧政策轉(zhuǎn)化至生態(tài)宜居中生態(tài)保護(hù)與修復(fù)和綠色發(fā)展政策，調(diào)整區(qū)域發(fā)展與易地搬遷政策，強(qiáng)化生態(tài)宜居中農(nóng)村人居環(huán)境整治。生態(tài)保護(hù)與脫貧扶貧絕非孤立，在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)和水資源保護(hù)，實(shí)施重大生態(tài)建設(shè)扶貧工程，如退耕還林還草工程、青海三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)二期工程和沙化土地封禁保護(hù)區(qū)建設(shè)工程等。建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，探索多元生態(tài)補(bǔ)償方式。

過渡到鄉(xiāng)村振興階段，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至綠色發(fā)展，在不破壞現(xiàn)有修復(fù)成果基礎(chǔ)上于農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行綠色發(fā)展。如重點(diǎn)治理有害污染物排放、沙化土地處理、農(nóng)牧交錯(cuò)帶已墾草原利用、水資源節(jié)約利用、廢棄物資源化利用等。生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償機(jī)制從最初的補(bǔ)助式變?yōu)榭沙掷m(xù)式。脫貧扶貧中生態(tài)公益崗位如草管員、護(hù)林員和護(hù)漁員等可逐步取消，轉(zhuǎn)到興林富民行動(dòng)。易地搬遷脫貧和區(qū)域發(fā)展政策主要針對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境極差地區(qū)展開。易地搬遷脫貧將不適合發(fā)展地區(qū)貧困人員轉(zhuǎn)移安置在適合生活適合脫貧地區(qū)，區(qū)域發(fā)展促進(jìn)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如交通骨干建設(shè)、水利工程，二者本質(zhì)是提高居民生存生活環(huán)境，應(yīng)當(dāng)給予調(diào)整。到生態(tài)宜居階段，基本生活條件得到較大改善，重點(diǎn)放在人居環(huán)境和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，努力將農(nóng)村打造成生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。

（三）由產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧和扶志扶智政策到鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)

對于鄉(xiāng)風(fēng)文明，需同時(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化旅游和扶志扶智政策。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的脫貧政策更多為物質(zhì)幫扶，鄉(xiāng)風(fēng)文明更多為精神層面。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)在做大做強(qiáng)一二產(chǎn)業(yè)同時(shí)，應(yīng)利用本地特色發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，做到一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

自然資源和自然風(fēng)光景色突出地區(qū)依托農(nóng)事和人文景觀，將風(fēng)景和休閑觀光結(jié)合起來，大力推進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！蛾P(guān)于加大脫貧攻堅(jiān)力度支持革命老區(qū)開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》《四川省川陜革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃實(shí)施方案》等指出革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和民族地區(qū)充分利用紅色文化、鄉(xiāng)土文化和民族特色文化，積極發(fā)展特色文化旅游。依托自身文化、文明和鄉(xiāng)風(fēng)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)反哺貧困地區(qū)，消除貧困人口，增強(qiáng)當(dāng)?shù)匚幕泴?shí)力。農(nóng)民依靠文化旅游脫貧，更加保護(hù)和珍重當(dāng)?shù)靥厣幕?，逐漸將文化視為鄉(xiāng)風(fēng)文明?！吨貞c市脫貧攻堅(jiān)總攻“志智雙扶”專項(xiàng)行動(dòng)工作方案》和《內(nèi)蒙古關(guān)于開展扶貧扶志行動(dòng)措施》均指出脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的扶志扶智，在鄉(xiāng)村振興階段要轉(zhuǎn)為提升農(nóng)民自身文化素養(yǎng)，重視思想道德建設(shè)和社會(huì)主義核心價(jià)值觀塑造，此類政策應(yīng)予強(qiáng)化。通過修建圖書館和文化館、成立農(nóng)村文化服務(wù)中心等方式，普及和推廣鄉(xiāng)風(fēng)文明。

（四）由保障措施政策到治理有效

保障措施政策相應(yīng)調(diào)整，銜接至治理有效。政策措施在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后應(yīng)以穩(wěn)固農(nóng)村治理為主要目的，脫貧扶貧創(chuàng)新體制機(jī)制建議逐步調(diào)整，例如精準(zhǔn)扶貧脫貧機(jī)制、扶貧資源動(dòng)員機(jī)制、貧困人口參與機(jī)制、資金項(xiàng)目管理機(jī)制和考核問責(zé)激勵(lì)機(jī)制等。將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至防止后續(xù)防止返貧上，扶貧資源動(dòng)員機(jī)制應(yīng)當(dāng)以社會(huì)、農(nóng)村自治為主體，政府以引導(dǎo)為主。強(qiáng)化健全貧困人口參與機(jī)制和資金項(xiàng)目管理機(jī)制，以脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中優(yōu)秀村黨員干部和致富帶頭人為榜樣，為村民塑造良好榜樣力量，資金管理權(quán)下放到村級基層，將創(chuàng)新脫貧機(jī)制體制過渡到創(chuàng)新農(nóng)村管理機(jī)制體制。脫貧攻堅(jiān)時(shí)期財(cái)政政策、投資政策、金融政策、土地政策和干部人才政策隨之轉(zhuǎn)變，從脫貧扶貧轉(zhuǎn)移到穩(wěn)定農(nóng)村基礎(chǔ)治理。政策繼續(xù)向農(nóng)村地區(qū)傾斜，強(qiáng)化干部人才政策。選拔優(yōu)秀年輕干部，聯(lián)合高校培養(yǎng)定向?qū)W生，邀請專家到農(nóng)村講座。在組織實(shí)施方面，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織和政府作用，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織帶頭人選拔力度，將引進(jìn)優(yōu)秀人才納入考量。

（五）由轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、教育扶貧、健康扶貧、兜底保障和區(qū)域發(fā)展政策到生活富裕

農(nóng)民生活方面，適當(dāng)調(diào)整轉(zhuǎn)移就業(yè)政策，新設(shè)勞動(dòng)力就業(yè)政策；加強(qiáng)教育和醫(yī)保類政策；轉(zhuǎn)換兜底保障政策至社會(huì)保障；調(diào)整區(qū)域發(fā)展政策。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后，對農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞動(dòng)力供給和公共服務(wù)供給提出進(jìn)一步要求。區(qū)域發(fā)展政策不僅改善人居生活條件，還加強(qiáng)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。脫貧攻堅(jiān)對村級硬化路、飲水安全、電能、危房改造和信息物流等人居環(huán)境做出整治，對貧困地區(qū)交通骨干道路、水利樞紐工程和能源工程做出要求。

到鄉(xiāng)村振興階段，人居環(huán)境得到大幅度改善，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧主要依靠政府職業(yè)培訓(xùn)進(jìn)行勞務(wù)輸出脫貧，2020年以后農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)興旺達(dá)到一定水平，需要一定勞動(dòng)力，此時(shí)轉(zhuǎn)移就業(yè)主要是勞動(dòng)力輸入，不僅外流勞動(dòng)力回流，有些在城市居民也會(huì)選擇去鄉(xiāng)村工作，需新設(shè)勞動(dòng)力就業(yè)政策。

在農(nóng)村公共服務(wù)供給方面，教育、醫(yī)療和社會(huì)保障方面需達(dá)到脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興政策銜接目的。繼續(xù)推進(jìn)教育、醫(yī)療和社會(huì)保障的政策支持，如《貴州省農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施方案（黔府辦發(fā)〔2011〕134號(hào)）》《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的實(shí)施意見》《重慶市脫貧攻堅(jiān)總攻健康醫(yī)療扶貧專項(xiàng)行動(dòng)方案》《陜西省健康扶貧實(shí)施方案》等需要繼續(xù)強(qiáng)化。保障高質(zhì)量教育，保證農(nóng)村學(xué)生就近就地享受高質(zhì)量教育，對于有困難學(xué)生給予助學(xué)貸款或?qū)W費(fèi)減免等政策幫扶，保證農(nóng)村地區(qū)教師和學(xué)校數(shù)量；醫(yī)療方面，繼續(xù)推進(jìn)慢性病和地方病綜合防控，對村級衛(wèi)生室和醫(yī)生提出更高要求。社會(huì)保障方面，繼續(xù)推進(jìn)大病醫(yī)療保障和城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對留守老人和殘疾老人設(shè)立農(nóng)村幸福院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。