生育相關提案頻上熱搜 哪些區域人口危機迫在眉睫

中指研究院

日前，公安部發布的《2020年全國姓名報告》數據顯示，截至2020年12月31日，2020年出生并已經到公安機關進行戶籍登記的新生兒共1003.5萬，較2019年同期減少170萬以上，引發生育危機擔憂；而從統計局公布的數據來看，2019年全國出生人口為1465萬人，絕對規模已降至1962年以來最低水平。當前，我國適齡群體生育意愿偏低，總和生育率已跌破警戒線，人口發展進入關鍵轉折期。

今年全國兩會召開，多地代表積極就此問題提出相關提案。

而在去年，全國人大代表、遼寧省常務副省長陳向群就曾建議率先在東北地區全面放開人口生育政策。今年2月18日，國家衛健委答復其提出的《關于解決東北地區人口減少問題的建議》，提到“‘建議國家率先在東北地區全面放開人口生育限制對我委工作很有參考價值……東北地區可以立足本地實際進行探索，組織專家進行研究，深入研判……影響；做好……測算；研究……需要配套出臺的文件；評估……風險等等。在此基礎上，提出東北地區實施全面生育政策的試點方案”。

答復一經公布，快速引發社會廣泛關注，很多人將此解讀為東北乃至全國將逐步放開生育限制的信號。針對社會熱議，2月20日，衛健委再次回應稱：“關于互聯網上‘東北地區將試點放開生育限制‘生育政策將全面放開等推測，不是答復的本意”，為近期全面放開生育限制的熱議按下暫停鍵。

廣東、浙江等東部沿海省份常住人口保持較快增長東北三省則持續縮減

去年，遼寧省副省長提案“建議國家率先在東北地區全面放開人口生育限制”，主要是為了應對東北人口持續減少的壓力。據國家統計局數據顯示，當前東北面臨的人口減少問題較為嚴峻，在全國范圍內來看，“十三五”時期，除實施人口疏解政策的北京以外，東北三省是全國僅有的三個常住人口規模縮減的地區。

具體來看，2016年以來，東北三省常住人口規模均呈現逐年縮減的局面；截至2019年末，東北三省常住人口規模為10794萬人，較2015年末減少153萬人，4年間東北地區常住人口整體縮減規模與黑龍江黑河市全市戶籍人口體量相當。

結合普通小學在校學生數來看，東北地區人口活力的下降或始于更早時期，長期以來，東北三省小學生人口數減量趨勢已較為明顯。

據國家統計局數據顯示，2019年，東北三省普通小學在校學生數為441萬，較2000年下降49%，遼寧、吉林、黑龍江普通小學生在校數分別為195萬、119萬、128萬，分別較2000年下降43%、51%、55%，降幅顯著高于全國平均水平（19%）。

在這種背景影響下，近年來東北地區內需不足，經濟發展不振，房地產市場行情的分化也在進一步加劇。其中除沈陽、大連等中心城市因在區域內仍具備較強的人口集聚能力，房地產市場支撐度相對較高外，多數三四線城市受人口總量規模持續減少影響，市場活躍度不足，部分地區如鶴崗甚至出現了“萬元房”等現象。

2020年初，疫情對全國房地產市場運行均造成較大沖擊，而后在中央層面及時采取的適度寬松貨幣政策及地方推行的調控優化政策影響下，全國房地產市場快速恢復，全年表現超乎預期，商品房銷售面積及銷售額均創歷史新高。但東北地區尤其是吉林及黑龍江房地產復蘇則相對緩慢，2020年兩地商品房銷售額同比分別下降12.6%、16.1%，降幅僅次于湖北的21.5%（不含西藏，湖北受疫情影響較為嚴重）。

是什么導致了東北人口困境的延續

正如國家衛健委在回復中提到的，“東北地區人口總量減少，折射出的是區域經濟體制、產業結構、社會政策等綜合性、系統性問題。”

一方面，東北地區人口總量減少源于生育率的低下。東北作為我國的重工業基地，國企多，計劃生育政策執行更為嚴格，對生育率的發展帶來了一定限制；加之東北三省早期城鎮化進程推進較快，隨著城鎮化率持續提升，居民生育意愿也明顯下移。另外，經濟負擔、嬰幼兒照護和女性職業發展等方面的問題，也在持續給當代育齡群體的生育焦慮加碼。

從全國各省市的人口出生率情況來看，長期以來，東北三省人口出生率一直居于全國末位。2019年，遼寧、吉林、黑龍江人口出生率分別為6.45‰、6.05‰、5.73‰，普遍低于全國平均水平0.4個百分點左右。

另一方面，人口持續外流也是東北人口減少的重要原因所在。前期東北地區經濟發展過度依賴資源型重工業產業，產業結構失衡，而后隨著資源枯竭和國家產業升級轉型，本地產業結構轉型升級推進節奏較慢，中央幫扶政策階段性顯效有限，經濟發展動能不振（近年來東北三省GDP增速常年在全國墊底），在東部沿海地區經濟快速發展的吸引下，東北地區廣大的中青年群體為追求更好的就業機會，持續外流。

尤其是近幾年，在產業經濟強市發展優勢更加凸顯的背景下，隨著大中城市落戶限制持續放開放寬、熱點城市強勢引才、交通聯通更加完善便捷，人口流動更加自由，進一步加速人口由欠發達地區向熱點城市聚集。

放開生育限制真的會有效嗎？

從國家衛健委近期對東北地區人口減少問題的關注和相關表態及全國范圍較為嚴峻的出生率下滑趨勢來看，后期為應對人口危機，我國大概率將逐步全面放開生育限制。那政策將取得怎樣的效果呢？近十年來我國放開“單獨”二孩及全面二孩政策后的人口出生數據，或已經告訴了我們答案。

長期以來，我國出生人口及出生率均表現出持續下滑傾向，而從近十年數據變化來看，全國生育限制政策的兩次放松也在階段時間內取得了一定效果，生育政策放松后全國出生人口及出生率均有短暫回升。其中全面二孩政策實行效果更為顯著，2016年全國人口出生率明顯上行，全國出生人口規模達到2000年以來的最高水平。

但值得注意的是，近兩次生育優化政策對生育的提振作用僅維持1-2年，并不能改變長期的持續回落態勢，政策整體成效非常有限。

正如全國衛健委在回復中提到的，“經濟社會因素已成為影響生育的重要因素，特別是經濟負擔、嬰幼兒照護和女性職業發展等方面，群眾反映尤為突出，生育政策對生育行為的影響大為減弱”。

若僅是取消生育限制，成效或將有限，在教育等公共服務方面補短板、強弱項、提質量，降低育兒成本，切實解決家庭養育子女的后顧之憂，或許才能緩解生育焦慮，實質性提高群眾的生育積極性。從現在兩會相關代表提出的相關提案來看，相對于直接放開生育限制，代表們也普遍更加關注生育相關成本的降低及育兒福利的保障。如農工黨中央在全國政協十三屆四次會議上擬提交《關于完善生育支持政策體系、促進人口長期均衡發展的提案》，提出從“完善養育休假制度、增加托育服務供給、優化經濟支持政策、保障婦女就業權益”4個方面入手，完善生育支持政策體系。

什么才是凝聚人口的根本

如果人口生育危機已不能通過簡單的放開生育限制來解決，在全國人口總量即將觸頂的背景下，人口競爭將進一步加劇，在城市層面，在生育政策輻射半徑之外，本地產業基礎差、經濟效益低導致的人口外流更加值得關注。當下，隨著大中城市落戶限制逐步放開放寬，交通更加便捷，收縮型城市（三產占比低，工資水平低，人口持續減少）人口外流形勢更加嚴峻。

對比2019年全國主要城市的人口及人均GDP數據來看，我們發現，人均GDP與人口流出程度的相關性系數為-0.62，兩者存在負相關關系，即人均GDP越低，人口流出情況越顯著。

結合經濟數據及人口變化情況來看，四川地區的部分三四線城市，如眉山、遂寧、內江等地產業不發達，人均GDP普遍在5萬元以下，低于全國平均水平（7萬元）近三成，本地無法提供足量優質就業機會，勞動力集體外流，本地常住人口總量也呈現縮減態勢。其中遂寧市2019年常住人口規模較2015年減少約10萬人，人口外流形勢較為嚴峻。

此類城市受限于資源枯竭或產業基礎弱，城市發展活力不足，人口集中外流，城市發展路徑形成了“產業基礎弱—人口外流—城市活力不足”的惡性循環。想要激活城市活力，最根本的還是要“留得住人，吸引來人”，在大中城市落戶限制逐步全面放開放寬的背景下，城市人口集聚力的競爭最終還是要歸結于產業決定的就業機會和社會服務，所以最終還是要激活產業。而這任重道遠，或許需要較長的時間才能看到成效。

綜合來說，參考前期全國放松生育限制的經驗來看，若未來我國逐步全面放開人口生育限制，對推動全國短期人口出生率提升將發揮一定積極作用，但整體效果有限，解決育兒之憂，或才是提振生育意愿的關鍵。在短期難以通過放開生育限制提振生育意愿的背景下，城市間人口的競爭將進一步加劇。人口流動的驅動力在于產業帶動的就業機會的差異，隨著人口流動更加自由，收縮型城市處境將日益艱難，城市整體經濟增長動力及房地產市場支撐度均存縮量壓力。未來這些城市應把主要精力放在盤活存量上，引導人口和公共資源向城區集中，同時積極調整產業結構，做“精”做“強”，推動社會經濟根本性復蘇。