落實(shí)生活垃圾分類全過(guò)程管理
——《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾管理?xiàng)l例》修訂解讀

文 陳亭利

2020年11月27日，省十三屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議表決通過(guò)了《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾管理?xiàng)l例》，于2021年1月1日起施行。條例立足本省省情實(shí)際，結(jié)合近年來(lái)城鄉(xiāng)生活垃圾管理工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行修訂，著重落實(shí)生活垃圾分類的全過(guò)程管理，加強(qiáng)、細(xì)化各環(huán)節(jié)的分類工作要求，解決存在的突出問(wèn)題和回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，保障垃圾分類工作持續(xù)、深入、有效開展。

條例落實(shí)中央關(guān)于加快構(gòu)建以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類長(zhǎng)效機(jī)制的要求，共8章58條，包括總則，源頭減量，分類投放，分類收集、運(yùn)輸與處理，設(shè)施建設(shè)與保障，監(jiān)督管理，法律責(zé)任和附則。

區(qū)分城鄉(xiāng)生活垃圾監(jiān)管需要厘清政府及有關(guān)主管部門職責(zé)

● 完善全省推行城鄉(xiāng)生活垃圾分類制度

推行生活垃圾分類，是做好生活垃圾管理工作的重中之重，2019、2020年先后出臺(tái)的《廣東省城市生活垃圾分類實(shí)施方案》《廣東省農(nóng)村生活垃圾分類實(shí)施方案（試行）》，結(jié)合我省各市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，都提出了分區(qū)域、分層次建立垃圾分類體系的要求，試點(diǎn)推行城鄉(xiāng)一體化垃圾分類系統(tǒng)。由此，條例規(guī)定“本省推行城鄉(xiāng)生活垃圾分類制度”，并對(duì)縣級(jí)以上人民政府提出了加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的生活垃圾管理系統(tǒng)的要求。從確立分類制度核心地位出發(fā)，明確政府工作總體要求，為擴(kuò)展生活垃圾分類制度有效覆蓋面，推進(jìn)生活垃圾源頭減量、資源化利用和無(wú)害化處理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

● 細(xì)化省市縣三級(jí)職能部門具體責(zé)任

推行垃圾分類制度，關(guān)系每個(gè)居民的日常生活，同時(shí)也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面較廣，需要各級(jí)政府及其有關(guān)部門各司其職、聯(lián)動(dòng)協(xié)作，形成管理合力。條例主要從政府及有關(guān)基層自治組織、省市縣有關(guān)部門兩方面，對(duì)落實(shí)全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生活垃圾管理予以規(guī)范。一是明確各級(jí)政府職責(zé)。縣級(jí)以上人民政府，應(yīng)當(dāng)將城鄉(xiāng)生活垃圾管理工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定城鄉(xiāng)生活垃圾管理目標(biāo)，落實(shí)城鄉(xiāng)生活垃圾管理工作的保障措施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)生活垃圾的管理工作。同時(shí)，對(duì)與群眾接觸更為密切的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)，明確其協(xié)助做好生活垃圾源頭減量、分類投放等的組織、宣傳、引導(dǎo)工作。二是明確有關(guān)部門職責(zé)。從近年的工作開展來(lái)看，農(nóng)村生活垃圾的產(chǎn)生與處理有其不同于城鎮(zhèn)生活垃圾的特性，更多的可以就地就近處理，但這項(xiàng)工作的有效開展需要給予農(nóng)村居民清晰的分類指導(dǎo)。對(duì)此，條例明確了縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)村生活垃圾分類工作和村莊保潔長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的規(guī)定，將農(nóng)村生活垃圾分類工作與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有效結(jié)合推進(jìn)。通過(guò)對(duì)省住房城鄉(xiāng)建設(shè)、市縣環(huán)境衛(wèi)生和縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的職責(zé)分工，以及縣級(jí)以上發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、商務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等有關(guān)部門按照職責(zé)分工協(xié)同做好城鄉(xiāng)生活垃圾管理相關(guān)工作的規(guī)定，營(yíng)造層層落實(shí)、齊抓共管的良好局面，形成上下一體、專業(yè)高效的生活垃圾管理系統(tǒng)。

區(qū)分垃圾產(chǎn)生的不同情況 推進(jìn)全面建立生活垃圾源頭減量機(jī)制

● 從產(chǎn)生源頭著手明確垃圾減量總體要求

生活垃圾源頭減量機(jī)制是緩解城鄉(xiāng)生活垃圾日益增長(zhǎng)困境的重要途徑，是處理生活垃圾效率最高、成本最低的方式，也是實(shí)現(xiàn)低碳節(jié)能和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有效措施。條例新增“源頭減量”專章，首先明確各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立涵蓋生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等領(lǐng)域的生活垃圾源頭減量機(jī)制，鼓勵(lì)使用可再利用、可再生、可降解等有利于生活垃圾減量化、資源化、無(wú)害化的產(chǎn)品，減少生活垃圾的產(chǎn)生量；再區(qū)分產(chǎn)生垃圾的不同途徑，規(guī)定相應(yīng)的具體減量措施，為切實(shí)從源頭切斷“垃圾圍城”“垃圾越處理越多”現(xiàn)象提供立法引領(lǐng)。

● 從包裝物著手明確新興行業(yè)節(jié)約資源要求

近年來(lái)電商、快遞、外賣等新興業(yè)態(tài)帶來(lái)的快遞包裝、外賣餐具等的消耗量快速上升，加劇了垃圾的產(chǎn)生量，也加重了處理的負(fù)擔(dān)，并且這些垃圾的回收價(jià)值比較低、回收難度十分大。要緩解這一問(wèn)題，最有效的辦法就是在源頭上進(jìn)行控制。對(duì)此，條例一方面對(duì)生產(chǎn)者、銷售者提出執(zhí)行國(guó)家和省關(guān)于限制產(chǎn)品過(guò)度包裝的標(biāo)準(zhǔn)和要求，避免包裝材料的過(guò)度使用，減少包裝廢棄物的產(chǎn)生；另一方面對(duì)這些新興行業(yè)提出應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用可重復(fù)使用、易回收利用的包裝物，優(yōu)化物品包裝，減少包裝物的使用，并積極回收利用包裝物的要求，而且鼓勵(lì)運(yùn)用計(jì)價(jià)優(yōu)惠等方式引導(dǎo)消費(fèi)者使用綠色包裝和減量包裝。

● 從一次性用品著手明確服務(wù)業(yè)消耗減量要求

一次性用品在生活中隨處可見，酒店用的一次性牙刷、拖鞋，餐飲店用的一次性筷子等等，這些一次性用品在給我們生活帶來(lái)便利的同時(shí)，也帶來(lái)了環(huán)境污染、資源浪費(fèi)等嚴(yán)重問(wèn)題。為減少這類垃圾的產(chǎn)生，條例規(guī)定旅游、住宿等行業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定推行不主動(dòng)提供一次性用品，并結(jié)合提倡“厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)”的社會(huì)風(fēng)尚，明確餐飲服務(wù)單位應(yīng)當(dāng)提示消費(fèi)者適量點(diǎn)餐，倡導(dǎo)餐飲服務(wù)單位不主動(dòng)向消費(fèi)者提供一次性餐具。

區(qū)分分類投放收運(yùn)脫節(jié)問(wèn)題完善分類制度各環(huán)節(jié)銜接規(guī)定

● 賦權(quán)基層細(xì)化分類指導(dǎo)

因垃圾分類的類別與各地終端處理設(shè)施建設(shè)發(fā)展?fàn)顩r相關(guān)，而省內(nèi)各地生活垃圾分類工作發(fā)展水平差別較大，為解決發(fā)展進(jìn)度不一致的問(wèn)題，條例在按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市生活垃圾分類標(biāo)志》將生活垃圾分為“可回收物、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾”四分類的基礎(chǔ)上，規(guī)定地級(jí)以上市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況以及生活垃圾的特性、處理方式，按照有利于減量化、資源化和便于識(shí)別、便于分類投放的原則，組織制定生活垃圾分類指導(dǎo)目錄，并向社會(huì)公布，為各市因地制宜推進(jìn)生活垃圾分類工作提供有力支撐。如廣州、深圳市在大的四分類基礎(chǔ)上，還結(jié)合特殊年節(jié)和自身終端處理設(shè)施建設(shè)等情況，進(jìn)行了細(xì)化小分類，推出春節(jié)的年桔集中回收等便民措施，可以更為細(xì)致地引導(dǎo)市民開展垃圾分類投放工作。

● 助力分類投放習(xí)慣養(yǎng)成

在日常生活中，一提到生活垃圾分類，居民大都對(duì)如何分類、如何投放、分類意義等問(wèn)題處于一知半解狀態(tài)，對(duì)生活垃圾分類投放的主體責(zé)任意識(shí)也未完全建立。為實(shí)現(xiàn)生活垃圾產(chǎn)生者從“要我分”到“我要分”的思想轉(zhuǎn)變，助力推動(dòng)生活垃圾分類習(xí)慣的養(yǎng)成，條例規(guī)定任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)在指定的地點(diǎn)將生活垃圾分類投放至相應(yīng)的收集容器，并針對(duì)其他固體廢物混入生活垃圾投放的突出問(wèn)題，規(guī)定“禁止將危險(xiǎn)廢物、醫(yī)療廢物、工業(yè)固體廢物、建筑垃圾、農(nóng)業(yè)固體廢物等混入生活垃圾投放”。從指定地點(diǎn)、相應(yīng)收集容器、禁止混投等方面，指引、規(guī)范生活垃圾產(chǎn)生者的投放行為。

同時(shí)，為有效解決居民投放大件垃圾時(shí)不清楚如何處理、容易導(dǎo)致隨意丟棄的問(wèn)題，條例要求縣級(jí)人民政府合理布局再生資源回收站點(diǎn)、專門收集點(diǎn)，公開預(yù)約聯(lián)系方式，為投放體積較大的廢棄物品提供便利。更廣泛地拓展居民的信息知悉途徑，為大件垃圾的處理作出有效引導(dǎo)。

● 強(qiáng)化分類前后環(huán)節(jié)監(jiān)督

在生活垃圾收集、運(yùn)輸環(huán)節(jié)中，反映最為集中的問(wèn)題是在投放環(huán)節(jié)進(jìn)行了分類，但是垃圾收集運(yùn)輸時(shí)卻不做區(qū)分、一車混合拉走，前面分類投放的工作等于白做，嚴(yán)重影響分類投放的積極性。對(duì)此，條例從強(qiáng)化分類投放與分類收集、運(yùn)輸環(huán)節(jié)的銜接和落實(shí)前后環(huán)節(jié)間相互監(jiān)督出發(fā)，一方面，強(qiáng)化投放環(huán)節(jié)中管理責(zé)任人對(duì)收運(yùn)單位的監(jiān)督責(zé)任，要求其勸阻混合收集、運(yùn)輸已分類的生活垃圾的行為；另一方面，強(qiáng)化收運(yùn)環(huán)節(jié)中收運(yùn)單位的監(jiān)督提醒責(zé)任，要求其發(fā)現(xiàn)交運(yùn)的生活垃圾不符合分類標(biāo)準(zhǔn)的，可以告知生活垃圾分類管理責(zé)任人改正，拒不改正的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告環(huán)境衛(wèi)生主管部門。按照此規(guī)定執(zhí)行，生活垃圾分類環(huán)節(jié)之間的監(jiān)督將更有力有針對(duì)性，為落實(shí)全鏈條分類管理打上關(guān)鍵“補(bǔ)丁”。

區(qū)分城鎮(zhèn)和農(nóng)村實(shí)際差別 因地制宜推動(dòng)農(nóng)村生活垃圾管理工作

● 落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是建立垃圾分類長(zhǎng)效機(jī)制的重點(diǎn)內(nèi)容之一，也是條例本次修訂的著力點(diǎn)之一，明確將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為垃圾分類管理工作的基本原則之一。根據(jù)我省各地城鄉(xiāng)生活垃圾分類工作推進(jìn)實(shí)際，專門對(duì)推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾管理工作作出規(guī)定，城鄉(xiāng)結(jié)合部、人口密集的農(nóng)村地區(qū)和其他有條件的地方，應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)一體的生活垃圾管理系統(tǒng)，以更好地推動(dòng)生活垃圾管理城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，貫徹城鄉(xiāng)“一盤棋”理念，綜合施策，協(xié)調(diào)發(fā)展，改善農(nóng)村人居環(huán)境，助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

● 總結(jié)完善管理模式

按照因地制宜的原則，根據(jù)農(nóng)村地區(qū)建設(shè)末端處理設(shè)施存在技術(shù)與資金方面短板、產(chǎn)生的垃圾最終由縣統(tǒng)一處理的實(shí)際，總結(jié)近年來(lái)我省農(nóng)村生活垃圾管理工作經(jīng)驗(yàn)，條例將農(nóng)村生活垃圾管理模式法定化，明確農(nóng)村生活垃圾推行戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理的模式，著力保障農(nóng)村生活垃圾及時(shí)清運(yùn)、及時(shí)處理，杜絕“垃圾圍村”、“垃圾上山”現(xiàn)象。

● 推進(jìn)源頭分類減量

農(nóng)村地區(qū)在垃圾源頭減量環(huán)節(jié)具備獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，常見的如廚余垃圾按照要求可以喂養(yǎng)家禽家畜，可以采用生化處理技術(shù)進(jìn)行產(chǎn)沼、堆肥等。根據(jù)農(nóng)村生活垃圾的處理特點(diǎn)，條例明確引導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)開展生活垃圾源頭減量，對(duì)廚余垃圾等有機(jī)易腐爛的垃圾，應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)業(yè)廢棄物資源化的要求，采取污染防治措施后，采用生化處理技術(shù)等就近就地處理。通過(guò)農(nóng)村生活垃圾的源頭分類減量，減少需要外運(yùn)處理的垃圾量和外運(yùn)頻次，從而達(dá)到垃圾減量化、資源化目標(biāo)，節(jié)約垃圾處理成本。