海洋生態文明建設機制創新研究
——基于廣東的分析

居 樺，楊新華，居占杰*

（1.一汽-大眾汽車有限公司，廣東 佛山 528000；2.廣東海洋大學經濟學院，廣東 湛江 524088）

黨的十八大以來，在習近平生態文明思想指引下，生態文明建設納入“五位一體”總體布局，黨中央、國務院加快推進生態文明頂層設計和制度體系建設，印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，中辦、國辦印發《生態文明體制改革總體方案》。廣東省以實際行動踐行習近平總書記生態文明重要思想，堅持以人為本、人海和諧，出臺了一系列推進海洋生態文明建設的政策措施，在美麗海灣建設、海域海島整治修復、海洋生態文明示范區建設、海洋生態保護修復等方面取得可喜的成績。但海洋開發中還存在資源浪費、環境污染、生態環境破壞等問題，海洋生態文明建設仍面臨嚴峻挑戰，因此，創新海洋生態文明建設機制，推動海洋生態文明建設健康發展，仍然是需要深入研究的課題。

1.海洋生態文明建設研究文獻梳理

國外有關海洋生態文明建設的研究文獻較少，大多是基于經濟與環境的矛盾而展開的理論研究、實證分析及相關政策建議。福斯特基于馬克思物質變換的概念指出，資本主義制度和生產方式必然會導致自然異化、土地異化、勞動異化，提出了未來社會發展需走向勞動者聯合和通過可持續發展的路徑來解決社會的物質變換裂縫問題。馬爾庫塞強調生態文明高于一切，經濟活動的開展要以保障人與自然可持續發展為前提，杜絕盲目消費，控制人口增長，加大科技投入以減少污染。John Cob（2007）認為，培養更多生態文明人才是解決生態文明建設問題的根本保障，而非僅僅依靠單一新興技術。韓國在注重環境友好型多元化產業建設的同時，也在加快培養生態文明建設及環保方面的專業人才。Pearce（1991）、Repetto等（1992）進行了實證研究，征收環境稅不僅可以減少稅收負擔，還能改善生態環境，增加一些額外的綠色經濟收入。生態經濟學家Brown進一步指出，征收環境稅既可以調節生態產品價格，還可以降低浪費生態資源和污染環境的意愿。日本學者更強調政府在生態文明建設中的作用。

國內學者大多側重于實踐層面的探索。翁伯琦等人提出了建立人和自然和諧相處的途徑以及建設生態省的方針對策[1]。劉林奇認為，環境保護必須要從經濟發展的宏觀背景和財政稅收以及社會心理文化等角度出發[2]。向曉梅（2013）提出要加強海陸統籌，構建新的海洋經濟空間架構[3]。李夏等（2009）基于可持續發展戰略的廣東實踐，提出了加強漁業核心競爭力建設的建議[4]。魏俊（2013）提出稅法生態化，以保護海洋生態環境[5]。

文獻梳理發現，以海洋生態文明建設為研究對象的研究文獻不多。國外研究多基于經濟活動與生態環境之間的矛盾而展開，既有理論探討，也有產業政策及財稅政策等方面的研究。國內學者主要著眼于生態環境保護實踐的研究，包括生態文明建設機制及保障體系的研究，也有探討產業結構優化升級、生態補償及稅法生態化等方面的研究。總體而言，海洋生態文明建設的理論與實踐方面的研究文獻不多，至于建設機制的研究則更為缺乏。

2.廣東海洋生態文明建設機制現狀及問題分析

2.1 多元主體共治機制現狀及問題

多元主體共治是利益多元化社會管理的主要方式。廣東省在推動多元主體共治方面進行了實踐，如順德區政府通過職能改革將部分政府權力轉移給社會組織，嘗試建立政府與社會協同治理；中山市“群眾評議團”通過參加環境監督檢查、公開評議和明察暗訪等活動參與環境治理。互聯網技術推動了多元主體共治的實踐，在實踐基礎上，構建了平等對話平臺，創建了完善的信息公開制度，建立了利益協調機制。多元主體共治的實踐為廣東海洋生態文明建設機制的建設提供有益的參考，但仍然面臨不少困難。首先是多元共治主體缺乏。強調以經濟發展為核心理念的慣性，使得犧牲環境獲取短期利益的行為得以延續。同時，國民海洋生態環境保護意識不強，加之資金和技術手段制約，非政府組織參與海洋生態環境保護的意愿不足。其次是信息公開透明程度不高，信息共享不對稱。目前有關海洋生態環境保護方面的信息公開程度有限，政府與社會公眾之間信息渠道偏少，信息傳播平臺與機制運轉失靈，制約了非政府組織的參與。再次是海洋生態環境保護或海洋生態文明建設相關的法律法規體系尚未完善，政府各職能部門之間、政府與社會公眾之間的權利與義務及其相互協調，尚未有明確的法律界定，限制了多元主體共治海洋生態文明建設的正常進行。

2.2 海洋生態系統評價機制現狀及問題

啟動海洋生態文明建設工程以來，相繼建成了5個國家級重點海洋建設產業試點專區，同時開始海洋生態評價試點工作。2016年，省海洋漁業局根據省政協會議的要求，籌建不同標準、不同層級的海洋生態文明建設示范區，構建具有廣東海洋生態文明建設特色的評價指標體系，但到目前為止，廣東海洋生態系統評價機制尚未完全建立。

2.3 海洋資源優化配置機制現狀及問題

廣東省的海洋資源配置主要集中于珠三角、粵東和粵西三大地區。珠三角地區海岸線曲折，港闊水深，是天然的避風良港，尚未利用自身資源發展優勢產業集群。粵東地區海洋資源種類多樣化，但產業管理過于粗放，沒有實現精益化作業。粵西地區海洋生物資源、礦產資源豐富，灘涂濕地眾多，港口建設完善，但經濟基礎薄弱。“十三五”時期，政府加強了宏觀調控與引導，明確了各自的海洋主體功能，合理配置海洋開發強度，以傳統海洋產業改造為基礎，重點發展海洋戰略性新興產業。需要指出的是，由于海洋資源配置機制仍不健全，海洋資源供給規模和速度存在明顯的不確定性。從海洋資源的自然地理空間分布來看，三大區域尚未充分利用各自的資源比較優勢，政府的宏觀調控尚未真正引導資源的優化配置。特別是市場機制的基礎性作用缺失，致使資源使用效率低下，海洋環境破壞嚴重等問題。

2.4 生態補償機制現狀及問題

2012年，廣東省政府開始提供資金補助進行生態有償建設，明確規定地方政府是生態環境保護的責任主體，要定時投入資金進行生態補償。2013年廣東省林業局與省環保部門聯合發布關于生態環境領域考核標的管理文件。用于生態補償的財政撥款和相關資金投入比較到位。統計數據顯示，2012年至2014年，生態補償款項以每年49%的增速向上提升，總資金投入達40.25億元。在生態補償不斷取得進展的同時，也存在一些阻礙因素。首先是缺乏市場化補償模式。源于公共產品的屬性，政府補償作為主要補償渠道有一定的合理性，但在發揮市場機制基礎性作用的范疇內，生態補償也應該使用市場化手段作為補充。其次是補償標準不合理。生態效益及其社會效益評估的科學性尚未得到認可，地區經濟發展水平及生態環境意識的差異性，致使生態補償標準難以得到認同。

2.5 基于環境考核的政績評價機制現狀及問題

1997年正式將環境績效考核納入政績考核體系。2001年頒布縣域負責人績效考評達標準則。2003年至2006年，環境績效考評評價標準不斷完善。2008年，將考核指標體系明確為“經濟、社會、人、生態”四個方面，由此形成了形成一套具有廣東特色的項目負責人考評體系。2012年廣東省委辦公廳和省政府辦公廳印發《廣東省環境保護責任考核辦法》規定，考核結果分為優秀、良好、合格和不合格四個檔次，考核結果作為評價干部政績、年度考核、獎懲和任用的重要依據之一。依據考核辦法，由省生態環境廳牽頭每年對地級以上城市開展考核工作，而且地級市也開展了考核工作。

2014-2018年廣東省環境保護責任考核情況

需要指出的是，從實踐上看，政績評價機制的有效運轉仍然受到一些因素的制約。首先是思想觀念仍未完全改變，有些政府官員還是認為犧牲環境實現經濟增長是必要的，其次是環保機構資金和人力的調動權限受地方政府的約束，承受地方政府的壓力，再次是獎懲措施不明晰，尚未真正將環境考核是否達標作為職位變動的主要依據。

2.6 國際合作機制現狀及問題

廣東省在國際海洋經濟合作方面取得了一些進展。積極參與中國-東盟海洋經濟合作試驗區，通過《北部灣城市群發展規劃》著力打造湛茂陽城鎮發展軸，深化與東盟合作，與菲律賓漁業部門重新啟動了雙邊漁業貿易往來，參與中國與東盟國家在海洋環境保護及海洋災害防護方面的國際合作。但國際合作機制仍不夠完善。合作雙方由于對海洋生態環境保護的認知和經濟發展水平的差異，歷史文化傳統和法律體系的不同，致使合作難以達到預期效果。

3.廣東海洋生態文明建設機制創新策略

3.1 建立科學有效的海洋資源配置機制

深化海洋資源配置與管理，包含海域海島資源的配置、使用和管理，嚴格控制圍填海活動，突出市場化、精細化、有償化的配置和使用導向。具體來講，要強化政府規劃的權威性，引導資源配置與國家和地方政府的戰略性新興產業發展規劃保持一致；積極引入市場機制，充分發揮市場機制對資源的基礎性配置作用，提高海洋資源利用效率；做好資源增量工作，加強資源戰略性收儲，重點收儲深水岸線、錨地、旅游資源豐富的海域，為以后的海洋開發做資源儲備；加快推進有利于規劃引導、政府調控、市場交易的法律法規及政策文件的修訂制定。

3.2 完善海洋生態系統健康評價機制

構建科學的評價指標體系。海洋生態系統是一個不斷變化的復雜系統，意味著使用單一方法或獨立的指標體系都只能是健康評價的一個側面。科學合理的海洋生態健康評價體系應涵蓋：海洋生態系統演變的自然規律；人的行為對海洋生態系統的影響機理和路徑。準確定界海洋生態系統的健康指標體系，根據海洋生態系統的自我維持和恢復能力，設定健康等級標準。研究人的行為對海洋生態系統影響的機理和路徑，據此確定相應指標體系和臨界指標值，形成預警等級。運用新技術手段開展準確精細監測，不斷提高海洋生態系統評價水平。

3.3 完善海洋生態補償機制

完善海洋生態補償機制不僅要改革海洋資源產權制度，還必須逐步完善海洋生態保護補償、海洋生態損害補償等在內的完整法律制度體系，輔之以海洋生態補償技術體系的建設。一是改革現有海洋資源產權制度。從實踐來看，海洋資源所有權代理由于法律界定沒有可操作性，容易導致“政府代理失效”。只有通過改革才能有效限制代理者的權限和范圍。二是健全海洋生態補償法律體系。完善有關海域使用權的法律規定，進一步明確有關征收海域使用金的規定要求；完善海洋生態補償技術體系；對保護海洋環境的個體或組織進行補償的標準應有明確的法律規定。三是建立和完善海洋生態保護補償和海洋生態損害補償的責任制度。海洋生態保護補償是發揮政府職能和市場手段調節海洋環境資源利益相關者之間利益關系的制度，應依據相關規定足額補償到位。海洋生態損害補償既包括經政府審批的海洋生態損害者對海洋生態損害中利益受損者給予補償，也包括未經政府審批的海洋生態損害者給予海洋生態損害中利益受損者的賠償。通過完善相關制度，不但要明確行為主體的行政責任、經濟責任和法律責任，更要細化海洋生態損害的補償賠償標準。海洋生態損害賠償實際上是對海洋生態損害者違法行為的懲戒，不僅海洋行政主管部門要向海洋生態損害者依法索賠，而且司法機關對損害海洋生態的違法犯罪行為給予嚴懲[6]。

3.4 完善利益導向機制

涉海利益主體之間權責的劃分在制度上表現較為公平，然而實踐中權責的履行還受到利益主體間權力不對等的影響，呈現出非均衡特征[7]。一要創建海洋生態文明建設聯絡機制，協調中央政府與地方政府的權力與義務，調節海洋管理部門、海洋開發主體的利益和矛盾關系，為參與主體在國家總體規劃下有序建設和發展提供組織保障。二要充分發揮市場機制的基礎性作用，提高資源使用效率。加快制定產業準入環境標準，確保生產經營活動的清潔高效，鼓勵和扶持符合環保標準的生態企業；鼓勵和支持金融企業對清潔生產企業提供優質信貸服務，引導和拓寬綠色企業的融資渠道，鼓勵各市場主體積極投資生態產業。三要為非政府組織參與海洋生態文明建設創造條件。完善法律法規，明確非政府組織標準要求和責任義務；支持和引導非政府組織建設，提高非政府組織的管理能力。四要積極引導公眾參與，保障公眾利益。引導公眾樹立生態文明理念；實施信息公開制度，依法依規舉行聽證會，聽取民眾意見，鼓勵支持民眾參與企業環保監督行動[8]。在完善利益導向機制的同時，加強海洋監督執法，健全完善法律法規和標準體系的基礎保障、建立督察制度和海域使用審批制度以及檢查執法的行動保障，切實保護海洋生態文明建設各方的合理利益。

3.5 完善多元主體共治機制

海洋環境治理主體的復雜性和海洋治理秩序價值的同一性，必須建立政府主導下的多元主體共治機制。一要完善多元主體結構。政府應做好頂層設計，規劃好長遠建設機制和實踐路線圖，履行好生態文明建設的監督職責[9]；充分發揮市場配置資源的決定性作用，發揮市場主體在生態文明建設中作用，發揮社會組織的紐帶作用，積極引入公眾參與。二要優化生態文明建設多元參與的文化環境。強化宣傳教育與公眾參與，營造全社會建設海洋生態文明的文化氛圍。三要通過創新培養和引進海洋生態文明建設的人才機制，加強海洋生態文明建設領域人才建設，特別是監測觀測專業人才隊伍建設，提高海洋科技創新在海洋生態文明建設中的驅動引領作用。

3.6 完善政績評價機制

完善政績評價機制就是要將包括海洋生態環境考核在內的環境績效考核，納入到公務員績效考核系統中。一要改革唯經濟發展的政績考核體制，將海洋生態環境考核納入公務員績效考核體系，逐漸提高海洋生態環境考核的比重。二要不斷優化考核指標體系，綜合考慮地方政府在經濟發展與海洋生態保護之間的矛盾，制定海洋生態建設必須要達成的年度目標和績效考核指標，增強保護海洋生態環境的積極性和自覺性[10]。三要推動政績評價機制制度化，嚴格執行考核結果與獎懲制度掛鉤，將考核結果與教育培訓及監管相統一，將海洋生態建設成效與財政和生態補償金聯系起來，提升生態文明在考核中的地位和價值。

3.7 完善國際合作機制

一是形成國際合作的原則共識。基于海洋開發與保護問題的復雜性和跨界性等因素，必須要依據國際法和國際慣例開展合作的原則；在國際合作中采取預防和預警為主的原則，避免海洋生態環境的災難性擴散。二是建立海洋生態保護的國際合作專業機構。研究區域海洋環境、制定合作行動計劃、實施污染治理項目和措施，協調監管合作方海洋生態建設。三是積極開展海洋生態治理合作事務。建立高效的信息共享機制；建立有效的利益協調機制；加強海上聯合執法，嚴厲打擊海上違法犯罪行為。