零地價供地的代價

趙聰

違規供地將付出慘痛代價

為爭取項目，零地價出讓6000畝地

2002年11月，時任江蘇省海門市委書記的徐永兵、時任海門市市長的湯仲飛與光大發展海外有限公司代表董巖、何軍佩等人在北京見面，初步達成光大發展海外有限公司到海門市投資項目的意向。

2003年6月的一天晚上，何軍佩向時任海門市副市長尹建勇打電話，表達自己想來海門投資吉斯達項目的意向，但他提出要求“零地價”供地，同時要求盡快和他們簽約，否則就不來海門投資了。為此，尹建勇立即打電話向湯仲飛請示。

當時正值非典期間，湯仲飛恰巧與時任海門市委書記徐永兵、常務副市長趙挺等人在當地的獅山賓館指揮抗擊非典。湯仲飛接到尹建勇的電話后，立即與在場的幾位市領導商量。

徐永兵提出地價多少給點，建議其中的6000畝為“零地價”，剩下14000畝按照之前常委會確定的1萬元一畝的價格收費。書記發話了，在場的其他人都沒有反對，湯仲飛事后安排尹建勇代表海門市政府與吉斯達公司簽訂協議。按照規定，此事應該專門召開市委常委會討論決定，即使當時臨時決定了，后來也必須通報其他市委常委。但事實上，此事不僅在簽協議之前沒有召開常委會討論，事后也沒有將臨時決定“零地價”的事情向上級通報。

2004年1月9日，吉斯達公司通過掛牌競價方式取得首期1270畝土地使用權，每平方米330元，總價人民幣2.79億余元。為兌現“零地價”承諾，2004年1月至2月，海門市政府采用先收取吉斯達公司部分土地出讓金，后由海門經濟技術開發區管委會以獎勵形式全額返還給吉斯達公司的循環模式，實現6000畝土地“零地價”出讓。

湯仲飛事后供述，時任海門市開發區管委會主任的李勝華向其匯報，指出吉斯達公司一下子拿不出2.79億余元的土地出讓金，提出先繳納部分，政府返還，然后吉斯達公司再繳，政府再返還，也就是“邊繳邊返”的方式。湯仲飛表示同意，并安排李勝華具體落實。

趙挺證實稱，湯仲飛同意“邊繳邊返”的方案后，決定先由吉斯達公司把土地出讓金交到海門市國土局，海門市國土局轉到海門市財政局，海門市財政局再轉到開發區財政局，開發區財政局再退給吉斯達公司。在這一系列操作完成后，海門開發區補辦了對吉斯達項目進行獎勵的請示。

時任海門經濟開發區管委會副主任朱亮證實，按照正常程序，市里收到開發區請示之后肯定是要答復的，但在市里真正開會討論請示并下發會議紀要前，吉斯達的獎勵已經發放完畢了。

為應付檢查，在“形式上”停止供地

2004年上半年，國家加大對土地市場的整治力度，部署對土地項目違規出讓等問題進行大檢查，當時上級部門要求各地進行整頓，自查自糾。

由于吉斯達項目之前采取的零地價屬于違規行為，必須進行糾正。徐永兵遂于2004年4月30日召集市委會議，決定停止對吉斯達公司建設項目的供地，退還原掛牌出讓的土地出讓金，撤銷立項批文、土地出讓合同，注銷土地使用權證，收回建設用地規劃許可證、建設用地批準書。如該公司仍要建設，應當按已經批準的用地規模修改原規劃設計，按上級有關規定，經討論同意后再予供地。

相關證據證明，這次的會議只是一個形式。趙挺證實，由于當時吉斯達項目已經開工了，所以這次會議上一系列決定并沒有落實。時任海門市國土資源局局長楊權證實，國土局就吉斯達項目沒有撤銷出讓合同，他沒有注銷土地使用權證。不僅如此，工作人員還將會議紀要時間倒簽為2004年2月7日。

2004年7月的一天，何軍佩來到海門時，湯仲飛提出吉斯達項目要補繳3萬元一畝的出讓金，何軍佩幾天后同意了這個調整方案。7月6日，吉斯達公司補繳土地出讓金人民幣2797.80萬余元。

2004年7月16日，海門市政府召開會議討論調整吉斯達項目，內容涉及“用地規劃調整為已辦理征用手續的1750畝”“土地出讓金為每畝3萬元”等，該方案在同月26日海門市委常委會上通過。“零地價出讓肯定是違規的，定下來3萬元一畝是對以前違規行為的糾正。”趙挺證實。

之后，趙挺代表海門市政府與吉斯達公司簽訂協議書，主要內容為“開發面積1750畝，由政府完成‘七通一平等基礎設施配套建設，供地方式實行掛牌出讓。2003年6月13日協議不再適用”。

2004年7月至8月，吉斯達公司陸續補齊商務中心（一期）規劃許可證、建筑工程施工許可證、商品房預售許可證等手續。

項目停工，書記市長雙雙被定罪

令人意想不到的是，工程推進過程中出現了意外。2004年11月5日，董巖、何軍佩一方以股權轉讓形式退出，并抽走資金人民幣1.89億元，導致吉斯達項目資金緊張。

2005年，趙挺代表海門市政府與吉斯達公司簽訂《委托書》，約定海門市政府將“七通一平”的基礎設施建設項目委托吉斯達公司，費用2.41億余元，在吉斯達公司應繳納的土地出讓金中予以返還。同年5月25日，趙挺代表海門市政府與吉斯達公司簽訂《增資擴股補充協議書》，確認在委托書中約定的2.41億余元中，經審計吉斯達公司已實際完成投資額9952.7萬元，剩余1.41億余元作為股份入股，占股39.8%。

為什么要簽訂上述委托書和協議？趙挺事后道出了個中原委：“2005年南京特派辦來海門審計吉斯達項目，為了應付審計署便簽署了委托書，通過將項目基礎設施委托給吉斯達公司，政府向吉斯達公司支付建設費用2.41億余元，目的就是掩蓋零地價出讓土地的事實。”

2008年，一場突如其來的大雪將項目部分建筑壓垮，導致吉斯達項目徹底停工。因無法按期交房，一些購房業主認為海門市委、市政府縱容該項目違規建設和銷售。

那么，海門市委、市政府推進項目過程中究竟有無違規行為呢？趙挺證實稱，2002年、2003年為了加快海門地方經濟發展，吸引一些重大項目落地，海門市委、市政府提出了“特事特辦”“遇到紅燈繞道走”等口號來招商引資。吉斯達項目就屬于市委市政府定下來的重大項目，項目的“先建后批、邊建邊辦”，土地出讓金“邊繳邊返”就是屬于特辦的。徐永兵、湯仲飛都提出對吉斯達項目要“特事特辦”后，其在具體執行過程主要是通過多次項目推進會，違規要求下級部門推進該項目。

徐永兵供述稱，引進吉斯達項目的時候，其作為海門市委書記，討論同意引進這個項目，沒有做好監督、把關工作。特別是知道項目方股東變更后沒有警覺，沒有深入管控導致項目停工的風險。

2015年7月14日，最高人民檢察院將海門吉斯達項目中相關人員濫用職權低價出讓土地造成國有權益巨額損失的線索移送至江蘇省人民檢察院。同年7月30日，江蘇省人民檢察院開展偵查工作，同年8月26日依法確定被告人徐永兵、湯仲飛為犯罪嫌疑人。

江蘇省蘇州市中級人民法院認為，被告人徐永兵、湯仲飛身為國家機關工作人員，濫用職權，致使公共財產遭受重大損失，其行為已構成濫用職權罪。被告人徐永兵、湯仲飛主觀惡性不深，犯罪情節顯著輕微，可以免予刑事處罰。遂以被告人徐永兵、湯仲飛犯濫用職權罪，免予刑事處罰。

被告人徐永兵、湯仲飛不服，提出上訴。江蘇省高級人民法院經審理認為，上訴人徐永兵、湯仲飛為盡快引進吉斯達項目，未經集體決策，擅自決定“零地價”，在后續推進過程中疏于監管，存在濫用職權行為，該行為與國有權益最終損失之間存在關聯，構成濫用職權罪。2020年7月10日，江蘇省高級人民法院作出二審裁定：駁回上訴，維持原判。

（除徐永兵、湯仲飛外，其余人名均為化名）

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