電子煙造富神話背后的監管問題

張程

1月22日，電子煙企業霧芯科技在美國紐交所成功上市，市值一度高達3000億元人民幣，其創始人汪瑩身價超過1600億元，打敗李書福、王健林、劉強東等企業家，成為富豪榜新晉富豪。電子煙的創富效應再次引起人們的關注，此前在港股上市的電子煙企業思摩爾國際市值一度達到5000億港元。在很多人眼中，我國煙草一直屬于國家專賣，私人企業為何也能做煙草生意？電子煙是不是煙草，危害性如何，又該如何監管呢？

中國煙草發展現狀

中國實行煙草專賣制度。早在1991年就正式頒布了《煙草專賣法》，2005年，國務院辦公廳下發文件，明確了“統一領導、垂直管理、專賣專營”的管理體制;隨后，國務院于2008年下發“三定”方案，對煙草專賣局的工作職責作了進一步明確。《煙草專賣法》也于2009年、2013年和2015年經歷了三次修正。煙草專賣制度得到不斷完善和深化。

從煙草的種植、收購，到加工、生產、經營方面，《煙草專賣法》都有比較明確且詳細的規定。根據《煙草專賣法》規定，煙葉由煙草專賣局或者其委托單位按照國家規定的收購標準統一收購，其他單位和個人不得收購。為了更好地控制煙葉質量和產量，煙草專賣局會組織供應優良煙草品種，并提前與煙葉種植者簽訂煙葉收購合同，到期后按照合同約定的煙葉種植面積和煙葉收購價格進行收購。收購后將其調撥給省級中煙工業公司進行生產，一般供應給同地區的中煙公司，省、自治區、直轄市之間的煙葉調撥計劃需由國務院計劃部門下達。生產銷售方面，國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。國務院煙草專賣行政主管部門負責主管全國煙草專賣工作，有計劃地組織煙草專賣品的生產和經營，提高煙草制品質量，維護消費者利益，保證國家財政收入。

《煙草專賣法》還規定，開辦煙草制品生產企業，必須經國務院煙草專賣行政主管部門批準，取得煙草專賣生產企業許可證，并經工商行政管理部門核準登記。國務院計劃部門對卷煙產量有較強控制能力，由其下達卷煙、雪茄煙年度總產量計劃，再由全國煙草總公司經由省級煙草公司，對煙草制品生產企業下達分等級、分種類的卷煙產量指標。

在控煙方面，中國也在積極行動。自從2006年《煙草控制框架公約》在我國生效后，控煙力度不斷加強，根據2018年中國成人煙草調查結果，15歲以上人群吸煙率明顯下降，從2010年的28.1%下降至26.6%。

近年來我國開始大力推行公共場所禁煙條例，各個城市相繼制定或修改地方性控煙法規，加大管控力度。其中，以未成年人或者孕婦為主要服務對象的教育、教學、醫療等場所的室外區域;體育場館、演出場所的露天觀眾坐席和露天比賽、健身、演出區域;社會開放的文物保護單位室外區域這幾類公共場所，絕大部分城市都禁止吸煙。但對于工作場所、餐飲場所的禁煙要求，各個城市存在差異，部分城市仍在過渡期。如廣州、哈爾濱在餐飲場所設置吸煙區;廣州在工作場所設置吸煙區;青島、南寧、哈爾濱在工作場所不做禁煙要求等。此外，不同城市對于個人罰款標準設置在50—200元不等。整體來看，北京是最早實施符合《世界衛生組織煙草控制框架公約》要求公共場所禁煙條例的城市，上海和杭州等城市也相繼實施，隨著控煙履約工作不斷推進，還會有更多的城市實現公共場所全面禁煙。

在中國強有力的控煙政策下，煙民的規模和消費量都有所下降，但是與此同時，電子煙等新型煙草產品的使用量卻在上升。2018年中國成人煙草調查結果顯示，15歲以上人群電子煙使用人群從2015年的0.5%上升至2018年的0.9%，其中15—24歲年齡組人群的電子煙使用率達到1.5%，根據中國疾病預防控制中心數據，截至2019年11月，中國15歲及以上人群使用電子煙的人數約為1000萬。根據《“健康中國2030”規劃綱要》，目標到2030年，15歲以上人群吸煙率降低到20%，目前還處于26.6%左右的較高水平。

電子煙在國內的興起

電子煙的發展開端于美國。1963年，美國人HerbertA.Gilbert取得了一款“無煙、非煙草香煙”的設計專利，電子煙的概念就此問世。2003年，中國藥劑師韓力發明了第一款電子煙，即如煙。2005年—2017年，受國內外禁煙政策的影響，國內電子煙逐漸轉為以出口海外為主。近幾年，隨著大量資本涌入電子煙行業，國內電子煙市場被點燃，并迅速進入公眾視野。

電子煙在國內的興起有多方面的原因。首先是消費者的健康意識不斷增強。隨著國家控煙政策的推進，以及傳統煙草對于人體危害程度教育加深，有越來越多的煙民健康意識在不斷加強，不少煙民為了戒煙也在不斷尋找更為健康的替代方式。這為電子煙的興起提供了市場需求基礎。

根據中國產業信息網的一項調查顯示，有51%的消費者認為電子煙要比普通香煙更加健康，同時有49%的消費者認為電子煙能夠幫助戒煙，由此可見消費者出于健康需求在普通香煙與電子煙中將更傾向于選擇電子煙產品。此外，根據一些科學研究顯示的結果來看，雖然電子煙并非完全無害，但其一氧化碳、焦油、甲醛、乙醛等傳統卷煙有害物質的含量大大降低，有些指標甚至不足傳統卷煙的10%。在科學數據的支撐下，電子煙在消費者間迅速流行開來。

電子煙興起的另一個原因是控煙政策持續推進，不斷壓縮傳統卷煙市場。世界衛生組織于2003年通過了《世界衛生組織煙草控制框架公約》以呼吁各國盡可能展開合作，控制煙草的廣泛流行。據世界衛生組織官網最新數據顯示，截至目前已有181個國家成為該公約的締約方;在國家層面，各國針對煙草出臺相關政策法規，持續加強監管力度。

據中國產業信息網統計數據顯示，2017年全球79個主要煙草消費國家中，62個國家的卷煙消費量均呈下降趨勢。由此，傳統卷煙市場在全球控煙的大背景下不斷壓縮，這為電子煙行業發展提供了空間。

最后，技術創新強化了產品功能，新型煙草產品受到年輕消費者的喜愛。電子煙具備的不同口味，可以提供個性化煙彈以及各種煙霧效果等，均成為年輕消費者購買新型煙草產品的驅動因素。

以上這些因素促使電子煙在國內興起。隨著電子煙日益火爆，資本開始涌入，相關企業在短時間內大量涌現。煙草相關企業的注冊量從2014年之后增長快速。據工商信息數據，截至2020年6月，我國與煙草行業相關的在業、存續企業有162萬家，其中電子煙企業已達14.4萬家。數據顯示，自2014年之后電子煙企業新增數量呈加速增長趨勢，2015年新增1.1萬家，2017年新增1.8萬家，2018年新增2.3萬家，2019年新增3萬家。

關于電子煙的監管

隨著電子煙行業的市場規模逐漸擴張，行業發展對于行業標準制定的需求迫在眉睫。

目前世界各國對電子煙行業的態度及政策方向各有不同，主要包含以下三種監管思路：一種是將電子煙作為消費品監管;一種是將其作為煙草類監管;第三種則是將其作為醫藥類監管。

2017年5月，中國國家煙草專賣局下發文件將HNB（加熱不燃燒型香煙）納入監管范圍，禁止HNB產品在國內進行銷售。2018年8月，霧化型電子煙也被納入監管，煙草專賣局發文，明令禁止向未成年人出售電子霧化煙，2019年10月又發布通告禁止電子煙線上銷售及線上宣傳，并于2020年7月再次開展了為期兩個月的電子煙專項整頓，對電子霧化煙不斷加強行業規范。控煙政策方面，目前杭州、深圳、南寧、武漢等城市已經明確將電子煙列入公共場所禁止吸煙條例管控范圍。

根據全國標準化管理委員會官方網站，目前電子煙強制性國家標準項目仍處于審查狀態，國家煙草專賣局為組織起草部門。

在電子煙監管方面，國外做法不盡相同。日本是HNB最大消費國，但禁止電子霧化煙在國內銷售。監管方面，日本HNB產品受《煙草商業法》管控，在日本銷售須獲得日本財政部牌照;電子霧化煙的煙桿被作為醫療器械受《醫療器械法》管控，煙彈則作為藥品受《藥事法》管控，目前還沒有電子霧化煙獲得批準。

韓國政府對于新型煙草的管理嚴格。2008年，將含尼古丁的電子煙歸類為煙草，并于2011年開始追加電子煙課稅，韓國因此成為第一個對電子煙征收煙草消費稅的國家。此后，韓國政府又于2017年對加熱型電子煙進行了提稅，將稅率從52%提升到了90%。除了通過稅收手段來控制電子煙之外，2015年底，韓國政府修改衛生法，命令煙草商在煙盒正反面印刷警示語和圖片，且警示圖片的面積必須超過煙盒面積的三分之一。2020年，又將警示圖片占煙盒面積的比例上調到55%，希望通過這一方法來降低消費者的購買欲望。