船舶掛靠現象之困

陳侃

船舶掛靠經營有待規范

眾所周知，國家對水路運輸經營者的市場準入條件較高，這也導致某些個體運輸船舶為了求發展，將船舶掛靠在有經營資質的船舶企業名下，但實際仍由其自行從事船舶運輸活動。從某種程度上看，船舶掛靠經營這一模式雖然激發了個體運輸船舶的經營活力，但弊端也逐漸顯現。

掛靠現狀

所謂船舶掛靠經營，其概念的主要依據和來源是《最高人民法院關于國內水路貨物運輸糾紛案件法律問題的指導意見》中第五條關于“妥善審理與船舶掛靠有關的糾紛”第八款的規定。沒有運營資質的個體運輸船舶的實際所有人，為了進入國內水路貨物運輸市場，規避國家有關水路運輸經營資質的管理規定，將船舶所有權登記在具有水路運輸經營資質的船舶運輸企業名下，向該運輸企業繳納管理費，并以該運輸企業的名義從事國內水路貨物運輸活動。

當然，現實中船舶掛靠經營的情形可能更為復雜、多樣。根據掛靠經營的程度，分為純掛靠型和半掛靠型。前者主要是具有水路營運資格的鄉鎮、村辦集團航運企業或個人組建的有限公司，沒有船舶或僅有少量船舶，通過幫助個人私營船舶辦證、進行服務和安全管理等收取掛靠管理費;后者主要是國有、集體航運企業和由此改制形成的股份制企業，也有個人組建的有限公司，這些企業擁有一定規模數量的船舶，以經營管理自己的船舶為主，兼帶掛靠一些個體船舶，幫忙辦理有關證書，協助處理問題，收取掛靠費。根據掛靠的目的性，掛靠形式分為經營資質掛靠和安全管理掛靠。大多數船舶掛靠屬于經營資質掛靠，由具備相應從事國內水路運輸資質的企業以自己名義為個體運輸經營戶出具證明，申請注冊登記，領取船舶營運證，這些企業被登記為船舶所有人或船舶經營人，但并不實際開展任何經營活動。經營資質掛靠又可分為“明靠”與“暗靠”。“明靠”指船舶登記所有人為掛靠方，登記經營人是被掛靠方。“暗靠”則是船舶登記所有人是被掛靠方，實際所有人是掛靠方。

難點分析

相對于現實中船舶掛靠經營的形式復雜多樣化，日常監管中的難點同樣不容忽視。首先，由于立法對掛靠未予認可，造成現實中船舶掛靠協議亦無法可依，具體表現為：合同格式隨意，多以“委托經營管理合同”“船舶合作經營管理合同”等為名，合同內容約定模糊，可能存在違反相關法律法規的情形，合同雙方權利義務不對等，對于船舶經營可能引發的法律責任承擔無約定或約定一方免責條款。

其次，司法糾紛頻現，脫管滋生犯罪溫床。具體來看，在民商事法律糾紛方面，《最高人民法院關于國內水路貨物運輸糾紛案件法律問題的指導意見》指出，掛靠作為國內水路貨物運輸中普遍存在的一種經營方式，導致掛靠船舶的所有權登記形同虛設，船舶管理混亂，被掛靠企業對掛靠船舶疏于安全管理，嚴重沖擊了航運市場的安全秩序，導致大量國內水路貨物運輸糾紛的產生。

在刑事犯罪與刑事司法方面，由于掛靠船舶缺乏有效監管，在走私普通貨物、國家禁止進出口貨物、物品，非法采砂、采礦，非法捕撈，偽造國家機關、公司印章等方面犯罪諸多。被掛靠企業依據掛靠協議應當對掛靠船舶負有監督管理義務，特別是在船舶船員資質檢查和登記、船舶最低適航人數監管、AIS設備運行及維修等方面。但在實際操作過程中，部分企業監督管理工作往往流于形式，存在較大監管漏洞，對于掛靠船舶的營運行為常常毫不知情，船舶為了謀取非法經濟利益鋌而走險，實施違法犯罪行為。

最后，行政機關訴累嚴重、監管難度大。關于訴累嚴重的問題，2002至2020年涉及船舶掛靠的行政裁判類案件主要集中在勞動和社會保障行政管理領域，特別是人力資源和社會保障部門關于工傷認定行政行為的合法性。由于涉及掛靠船舶聘用人員因工傷亡認定工傷的復雜性問題，人力資源和社會保障部門成為主要的被訴行政機關，訴累嚴重。

至于行政監管難度大，主要體現在：其一，行政主管部門對于被掛靠企業與掛靠船舶私下簽訂掛靠船舶經營合同難以掌握，無法落實事前相關風險提示等警示、管理措施。其二，海事管理機構對船舶企業、船舶的運輸經營行為有效制約較少，行政處罰有比較大的局限性。只能針對船員資質，例如無證駕駛、人數要求或是航行是否安全，包括違規駕駛操作、非法航行、停靠等問題進行行政處罰。其三，出于民生穩定、經濟發展考慮，行政機關對于部分個體違規掛靠的船舶難以適用扣押、罰款等處罰措施。

解決對策

上海市黃浦區人民檢察院第五檢察部副主任楊旭垠檢察官表示，當我國法律制度在規范船舶管理領域趨向健全、完善之時，船舶掛靠經營這一形式必然會被摒棄。但是結合當前的實際情況，還是應當盡快出臺相關法律規范予以指引，規范船舶掛靠經營關系中各方的行為。對于船舶掛靠問題的解決，或許可以從以下幾個方面入手。

第一，明確船舶掛靠中法律關系以及責任承擔規則。目前船舶掛靠經營模式在短期內難以消除，司法實踐中僅依據《中華人民共和國合同法》以及《最高人民法院關于國內水路貨物運輸糾紛案件法律問題的指導意見》中為數不多的相關條款進行規范調整，難以全面規范和指導與船舶掛靠相關的法律問題。建議盡快出臺部門規章對船舶掛靠經營的法律性質進行定義，認定船舶掛靠合同的效力，明確各方的具體法律關系，并根據法律關系確認法律責任承擔。對于船舶掛靠經營中的物權關系，包括所有權、擔保物權等，產生糾紛后的法律關系認定及處理也應予以明確，減少司法審判及執行過程中的爭議和不同做法。

第二，建立安全管理體系。據此，建議相關職能部門引導船舶企業控制掛靠船舶的新增量，優化市場運力結構，落實安全管理制度。加大對被掛靠企業的監督和指導，督促被掛靠企業加大對船舶掛靠資質的審查力度，嚴格掛靠標準、提高掛靠準入門檻。同時，建議企業對于相關船舶的船長、船員履歷及有無違法犯罪記錄進行嚴格審查、登記，不符合條件的船舶不予以掛靠，有違法犯罪記錄的船員根據程度予以告知、警示、不予聘請等。

第三，加強技術管控方式與力度。船舶登記機關應當嚴格把關，查實船舶權屬關系，加強后續跟蹤措施。海事部門則應當建立全國聯網的違章數據平臺和事故數據平臺，準確掌握船舶企業的安全管理情況。繼續加強對于船舶開啟AIS及GPS系統的全程使用監督，落實船舶在航行途中關閉定位系統的懲處措施，避免AIS系統等動態監控措施流于形式。

第四，開展事前法治宣教活動。相關部門可以將掛靠船舶經營中可能產生的刑事犯罪情況、民事責任風險等梳理、歸納，并以通俗易懂的方式編寫成風險提示宣傳手冊等分發給船舶及各個船舶運輸企業。同時，也可以組織開展多媒體法治宣傳活動，探索開發船舶掛靠安全運營宣教的海上App軟件等。

他山之石

想要解決船舶掛靠問題，除了上述四種路徑之外，或許還可以考慮借鑒一些成功的經驗。比如交通運輸部門可以考慮出臺針對性的船舶運輸經營行業引導政策，推動行業有序、可持續發展。當前，與船舶掛靠經營類似的運營模式有客運掛靠經營、出租車掛靠經營、旅行社掛靠經營等。對于船舶掛靠經營這一模式可嘗試借鑒近年來出租車經營模式的發展變遷經驗進行改革，可嘗試共同組建一定規模的股份制公司模式。

出租車經營模式自1978年改革開放后也經歷了各種轉變——20世紀80年代中期，政府對出租車行業實行“多家經營，統一管理”，采用聯營和承包經營等模式;20世紀90年代后，由于社會主義市場經濟體制的建立，出租車經營模式也隨之改善，承包經營和掛靠經營開始成為這一時期的主要經營模式。

出租車行業發展至今，大致形成了“公司經營模式、承包經營模式、掛靠經營模式和個體經營模式”，其中公司經營制、承包經營制是目前主流的經營模式，掛靠模式和個體經營因受政府經營準入機制的限制，日漸式微。據統計，上海市5萬輛出租車中個體經營的只有3000余輛。根據國務院辦公廳《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》，出租車行業已開始新一輪改革，鼓勵個體經營者共同組建具有一定規模的公司，實現組織化管理，提高服務質量，降低管理成本，增強抗風險能力。由經營者共同組建股份制公司，既是國家鼓勵支持的一種新型經營模式，也解決了其他模式下公司只享有收益不承擔責任的狀況。

參照出租車經營模式的改革經驗，對于水路運輸行業，短期掛靠船舶建議可改掛靠方式為租賃方式（期租），簽訂的掛靠或租賃協議期限在二到三年。鼓勵個體船舶所有人將其船舶光租給船舶運輸企業，由企業經營，并承擔光租船舶的營運、管理、安全等責任。對于長期掛靠船舶（三年以上）建議可進行經營機制改革，建立一個由多個個人股東與一個集團股東組成股份制企業或是聯合合伙經營。股份制公司是以股東的集體利益為根本的，同時經營者成為股東后也將會自覺承擔主體責任，大幅度減少為追逐利益走上違法違規之路的情形。各股東或合伙人繼續經營原自有船舶，首先實現行政確權，確定船舶系實際船主所有，以合作經營方式分清個體船主與船東公司的職責與義務，承擔各自責任，明確利益分配，同時加強和改善公司的企業管理，促使企業向規模化、集約化方向發展。