試探性治理視角下新一代信息技術產業政策演化研究

楊 偉，張 璐，杜偉錦，宋 馳

(1.杭州電子科技大學管理學院，浙江杭州 310018；2.清華大學經濟管理學院，北京 100091)

關鍵字：試探性治理；新一代信息技術產業；產業政策；政策演化

新一代信息技術產業是戰略性新興產業的重要組成部分，也是中國大力發展數字經濟和建設數字中國的支柱性產業。產業政策作為國家進行宏觀調控和資源配置的手段，在轉變經濟發展方式，調整產業結構等方面發揮著至關重要的作用。對新一代信息技術產業而言，有效的產業政策是促進其健康有序發展的必要手段。產業政策會隨產業發展情況動態演化，也具有一定的路徑依賴性，研究產業政策演化發展的規律對于政策制定、實施和效果評估具有積極的意義。

目前，對于新一代信息技術產業政策的研究主要關注于產業政策文本［1-3］、產業政策體系［4-5］和產業政策績效［6-7］等的研究，而對政策演化特征的研究相對較少。其中，劉亞亞等［5］基于“政策工具—政策主題詞”的二維分析框架，研究了中國大數據產業政策的發展過程。Allen等［8］以區塊鏈發展政策為研究對象，建立了動態機制創新模型。也有一些學者對整個新興產業的產業政策進行了研究。張寶建等［9］從文本挖掘的視角將1996—2017年國家科技創新政策按內容和性質進行主題分析，發現不同內容、性質和效力政策在科技創新發展的各階段表現出差異性和失配特征。李承宏等［10］從政策效力、政策目標和政策工具三個維度揭示了高新技術產業政策演進特征及存在的問題。黃永春等［11］構建了“三階段、三維度”政策工具框架，將新興產業政策分為混沌階段、主導設計階段和成熟階段，并對其政策工具進行分析和建議。

以新一代信息技術產業為代表的新興產業具有高度不確定性，對產業政策的制定和實施構成了嚴峻的挑戰。近年來，試探性治理成為不確定性條件下政策研究的前沿理論［12］。試探性治理被定義為通過循環迭代的方式管理相互依賴性和不可預見性的治理模式［13］，其治理方法具有臨時性、靈活性、可修改、動態和開放的特點［12］。試探性治理理論為新技術和新興產業相關政策發展演化提供了新的研究視角和分析框架［13］?；诖?，本文從試探性治理的視角出發，分析中國新一代信息技術產業政策的演化，以彌補現有研究的不足。

1 理論背景

1.1 新興產業的不確定性

新興產業建立在基礎研究和原始創新核心技術成果產業化基礎上，具有發展成為先導產業和支柱產業的潛力［14］。與傳統產業相比，新興產業具有一定的指向性、外部性、創新性、風險性、不確定性和地域性等特征［15］。其中不確定性是新興產業形成期最突出的特征［16-17］，具體體現在核心技術研發和市場需求兩個主要的方面。

一是核心技術研發的不確定性。新興產業的核心技術往往不成熟，且具有多樣化的技術路線，技術更迭速度快、頻率高，并產生巨大的投資風險，具有明顯的不確定性。二是市場需求不確定性。新興產業發展過程中存在產業鏈成熟度低、在位企業和產品競爭激烈、市場推廣成本高等問題，往往導致新產品難以順利的占據市場份額，從而較長一段時間內不能形成最低市場規模［18-19］。

上述不確定性既使得新興產業的發展離不開產業政策的扶持，又對產業政策的制定和實施構成了挑戰。一方面，新興產業的不確定性導致了產業研發投入不足、市場競爭力薄弱等問題，單純依靠市場機制難以保證新興產業的快速發展，存在明顯的“市場失靈”現象。因此，產業政策扶持成為各國發展新興產業的通行做法。另一方面，新興產業的不確定性使得產業政策的目標、力度和方向都難以事先準確界定，產業政策的制定和實施都較為困難。例如，“十二五”期間我國各地政府出臺一系列光伏產業政策，總規劃產值達2萬億，嚴重高于后來實際的市場需求，導致了產能大幅過剩。因此，新興產業政策的有效性飽受爭議［20］。如何有效應對不確定性成為新興產業政策實踐的重要問題。

1.2 試探性治理的內涵

近年來，試探性治理成為不確定性條件下政策科學領域的新興理論。在管理學、政治學、經濟學等不同學科語境下，治理是一個含義廣泛的概念。Rhodes［21］認為治理主要包含七個方面含義，即公司治理、新公共管理、“善治”、國際相互依賴的治理、作為社會控制系統的治理、新政治經濟學的治理和網絡治理。Kuhlmann等人［12,22］認為治理是指有組織的行為者、資源、利益和權力之間的動態相互關系，是各方之間的辯論論壇、談判場所和游戲規則以及有助于達成合法協議的政策工具。

更進一步，Kuhlmann等人［12］認為當治理被設計、實踐、實施或演變為一個動態的過程，以一種尚未最終確定的方式處理意外情況時，它是試探性的，而不是確定的。其中，試探性意味著行動主體為了應對不確定性而進行的探索和嘗試，或者采用一些“臨時性”的方法，以發現合適的想法、機會和行動方案。

試探性治理與確定性治理是一組相對應的概念。確定性治理是政策沿著實現特定的目標前進，以一種明確的方法對出現的問題進行治理［13］。試探性治理則不斷地尋求靈活性并逐步采取行動，試圖為探索和學習創造空間，而不是僅僅依靠原有的規范或方法來設定備選方案［12］。同時，試探性治理和確定性治理并不是非此即彼的關系，而構成了一個連續統一譜。實踐中的治理活動大部分情況下都處于這一連續譜的中間地帶，只是試探性程度有所差異。因此，治理活動試探性程度的變化為政策演化分析提供了重要的思路。

1.3 基于試探性治理的新興產業政策演化分析框架

在政策科學領域，政策演化分析主要以政策文本為對象，通過從中識別政策主體、政策工具、政策目標等關鍵要素形成分析框架，進而考察這些政策要素的變化情況，識別其中的演化規律［5,9,10］。在試探性治理視角下，政策分析框架包含的要素內容更加豐富，且每個政策要素都包含了試探性程度的變化，由此構成了如圖1所示的分析框架。

政策要素是上述分析框架最重要的構成部分。Hopkins等人［13］針對英國生物科技產業政策構建了七要素的試探性治理分析框架，包括治理利基、治理對象、治理過程、資源、時間、目標和參與治理的利益攸關方?？紤]到中國產業政策制定和運行體系與西方的差異，本文對Hopkins的分析框架進行了修正，重點關注六個政策要素。一是治理利基，是指政策工具作用的對象，具體又包括知識發展、知識擴散、市場形成、資源配置和合法性五個方面［13,23］。二是治理范圍，指政策涉及的產業門類和領域。三是治理過程，即政策的實施過程。四是治理目標，指政策想要達到的目標與效果［2］。五是治理時間，指政策有效時間。六是治理主體，指政策制定實施的主體，主要是政府各職能部門。

圖1 試探性治理視角下新一代信息技術產業政策演化分析框架

關于政策要素的試探性程度，本文沿用了Hopkins［13］的做法，將其分為確定性、偏確定性、偏試探性和試探性四個等級。具體而言，治理利基涉及的領域越多，試探性程度越高；治理范圍越廣，試探性程度越高；治理過程的漸進性和試驗性越明顯，試探性程度越高；治理目標越模糊靈活，試探性程度越高；治理時間越短，試探性程度越高；治理主體越多，試探性程度越高。

2 研究設計

2.1 政策樣本

本文從“萬方法規數據庫”中檢索獲得新一代信息技術產業的相關政策文本，同時我們對國務院、工業和信息化部、國家發改革委等相關政府機構的網站也進行了檢索，以保證政策文本的全面性。2010年10月18日發布的《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》界定了戰略性新興產業的概念，并明確了新一代信息技術等7個戰略性新興產業門類。為了保證產業內涵的一致性，本文將政策文本發布的時間范圍設定為2011—2019年。

根據《戰略性新興產業分類(2018)》，新一代信息技術產業包括下一代信息網絡產業、電子核心產業、新興軟件和新型信息技術服務、互聯網與云計算、大數據服務、人工智能等5個大類，因此本文通過檢索政策標題中涉及“大數據、云計算、互聯網、物聯網、智能、機器人”等關鍵詞獲得原始政策文本，在此基礎上剔除標題中含有“名單、比賽、項目、評選、公告”等關鍵詞的文本，最后對每條政策文本進行細致的篩選，剔除與產業發展關聯不大的一些工作條例和行政公文。篩選處理后，共計67條政策文本，具體分布見表1。

表1 新一代信息技術產業政策分布概況

從產業領域上看，互聯網相關的政策發文最多，共頒布30項政策，人工智能次之，共頒布17項政策，大數據、云計算和物聯網的政策發文數較少。從發布時間上看，2011—2014年頒布的政策較少，從2015年之后，新一代信息技術產業的相關政策增多，說明此時國家已經開始加強對此產業重視，積極地進行引導和規劃。

2.2 數據編碼

本文主要使用質性文本分析方法對上述67個政策文本進行實證研究，具體包括政策要素對應的結構化文本提取和編碼兩個步驟。

首先，考慮到政策文本具有的高度結構化特征，本文通過對政策文本的組成部分進行分析，將其與圖1所示的分析框架中6類政策要素進行匹配。經過這一過程，最終可以得到待編碼的具體文本內容。因此，通過對政策文本的詳細閱讀分析和對政府部門政策制定者的訪談咨詢，并結合政策文本分析的現有研究，最終形成政策要素對應的結構化文本內容（表2）。

表2 政策要素對應的政策文本內容

在確定了政策要素對應的文本內容后，3位研究者進行了背對背編碼，以確定每個政策要素的試探性程度等級。根據前文的分析框架，試探性程度被分為確定性、偏確定性、偏試探性和試探性4個級別，編碼時并分別賦值為1，2，3，4，數字越大代表試探性程度越高。本文結合已有研究［13］和中國產業政策的相關特點，經過多輪測試和調整，確定了每個維度編碼標準（表3）。在此過程中，我們使用克隆巴赫系數(Cronbach's a系數)進行信度測試。各政策要素試探性程度的編碼標準具體說明如下。

表3 試探性程度編碼標準及可靠性分析

治理利基的試探性程度根據其涉及領域的多少進行評判。由于本文將治理利基分為5類，因此將包含5個治理利基的政策定義為最高的試探性程度，將包含1個治理利基的政策定義為最低的試探性程度，其余政策則運用模糊數學中的線性過濾法來量化賦值。

治理范圍的編碼標準以《戰略性新興產業分類（2018）》為依據。該分類中新一代信息技術產業包括五個大類，分別是：（1）下一代信息網絡產業；（2）電子核心產業；（3）新興軟件和新型信息技術服務；（4）互聯網與云計算、大數據服務；（5）人工智能。每一類下又分為若干子類。由于新一代信息技術產業是典型的“使能產業”，往往與其他產業交叉融合。因此，本著政策涉及的產業范圍越大，試探性程度越高的原則，按如下四類進行編碼。當政策涉及的產業范圍是這五類產業與其他產業的融合（“如互聯網+先進制造”），則將其界定為“試探性”；當政策涉及這五類產業之一，則將其界定為“偏試探性”；當政策涉及多個子類時，界定為“偏確定性”；當政策涉及某一個子類時，則界定為“確定性”。

治理過程的試探性程度根據政策實施的靈活性要求進行判斷。政策發布時會有一些與政策實施相關的要求，通常體現為“貫徹落實、貫徹執行、結合實際、提出意見”等關鍵詞。本文根據關鍵詞的語義判斷政策實施時的靈活程度，進而判斷該維度下政策的試探性程度。

治理目標的試探性程度根據政策目標的具體程度進行量化賦值。目標越模糊不定，則試探性程度越高，具體通過文本中是否含有明確的數值和時間節點來進行判斷。

治理時間的試探性程度據政策生效時間的長短進行評判。本文的研究樣本其政策的生效時間表現出3年、5年兩個時間節點，因此文本將生效時間為3年以下的定義為試探性，3～5年的定義為偏試探性，5年以上的為偏確定性，無具體生效時間的為確定性。

治理主體的試探性程度根據政策文本中涉及的政策制定實施部門數量進行評判。本文所研究的樣本中，治理主體最多包含14個，因此將涉及到14個政策制定、執行的主體定義為擁有最高的試探性程度，將涉及到1個政策制定、執行的主體定義為擁有最低的試探性程度，并運用線性過濾法，將所有政策文本劃分為四個等級。

3 結果分析

3.1 新一代信息技術產業政策試探性程度的演化特征

3.1.1 單一政策要素試探性程度演化特征

根據上述編碼的結果，本文首先分年度計算單個政策要素的平均試探性程度。為了更加直觀的展示單個政策要素的演化特征，借鑒夏杰長等人［24］的方法，本文使用SPSS23.0軟件對各政策要素各年平均試探性程度的散點圖進行趨勢線擬合。根據擬合結果，可以發現6類政策要素呈現出三種不同的演化特征（圖2）。

圖2 政策要素試探性程度演化趨勢

第一，治理利基和治理主體試探性程度呈逐步下降趨勢。如圖2(a)所示，2011—2019年，治理利基和治理主體這兩個要素的試探性程度逐步降低，意味著新一代信息技術產業政策措施涉及的領域和主體都在逐步減少。第二，治理過程和治理目標試探性程度呈現出先增加后減少的演化趨勢。如圖2(b)所示，2011年以后，這兩個政策要素的試探性程度均出現了快速大幅增長，然后又有所回落。其中，治理目標的試探性程度峰值大約出現在2014年，治理過程試探性程度峰值則大約出現在2016年。這意味著中國新一代信息技術產業政策發展過程中經歷一段過程較為靈活、目標較為寬松的階段。第三，治理范圍和治理時間試探性程度呈現出大幅波動的趨勢。如圖2(c)所示，治理范圍的試探性程度在2017年左右大幅增加后又大幅下跌；治理時間的試探性程度則在2013年左右出現大幅下降后又大幅增加。

3.1.2 政策整體試探性程度演化特征

進一步，本文通過雷達圖刻畫新一代信息技術產業政策整體的試探性程度變化特征，發現可分為3個主要階段（圖3）。

圖3 新一代信息技術產業政策試探性程度的階段性變化

第一階段是2011—2012年，本文將其稱為政策的啟動期。這一階段發布的政策數量較少，僅占全部政策的7.46%，政策總體試探性程度也較低，平均值為2.00。從構成情況來看，政策治理范圍和治理目標的試探性程度越高，治理主體的試探性程度偏低。

第二階段是2013—2015年，本文將其稱為政策擴展階段。此階段政策文本數量開始增加，占總政策文本的比重為23.88%，政策的試探性程度更是大幅增加，均值為2.39。從構成來看，治理范圍、治理目標和治理過程的試探性程度最大，增幅也最為明顯。

第三階段是2016—2019年，本文將其稱為政策平衡期。此階段政策文本數據量激增，占總政策文本比重約70%,但政策的試探性程度有所回落，均值為2.27。從構成來看，除了治理時間維度外，其余要素的試探性程度均低于第二階段，其中治理利基、治理目標、治理主體和治理范圍的試探性程度基本回落至第一階段的水平。

此外，從三階段間的縱向比較看，治理過程、治理時間和治理目標三個政策要素的試探性程度變化幅度較大，意味著中國新一代信息技術產業政策在這些要素上有更大的靈活性，調整也較為容易。相反，治理利基的試探性程度變化非常小，意味著此類政策要素的靈活性和調整空間很小。

3.2 演化特征的原因分析

本文認為，上述演化特征是新一代信息技術產業自身發展的階段性規律和中國政策周期與政策風格變化共同作用的結果。

一是新一代信息技術產業自身發展的階段性規律所致。試探性治理的理論動因是治理對象的不確定性，即隨著不確定性的變化，試探性程度也會發生相應的變化，高不確定性對應高試探性。根據產業生命周期理論，新一代信息技術產業的發展也會經歷成長期、成熟期等不同階段。隨著產業的發展，技術不確定性程度總體會降低［25］。中國2010年開始正式提出發展包括新一代信息技術產業在內的戰略性新興產業，2012年產業進入快速發展期，各類不確定性因素集中涌現。此后，隨著產業發展更加穩健和成熟，不確定性程度也有所下降。因此，新一代信息技術產業自身的發展變化是導致產業政策試探性程度演化的根本原因。政策體系的階段性變化，以及單個政策要素的主要變化趨勢基本都與產業發展的總體特征相匹配。

二是受到中國政策周期和政策風格變化的影響。一方面，中國每五年制定一次發展規劃，并會制定出臺一系列與各級規劃配套的具體政策，由此產生了較為明顯的政策周期。另一方面，隨著政府經濟治理水平的提升，產業政策的風格也在不斷調整優化。整個國家政策體系的運行特征也是導致新一代信息技術產業政策試探性程度演化的重要原因。例如，2012年中國出臺了《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》，2016年則是“十三五”規劃的起始點。這兩個重要的時間節點也成為新一代信息技術產業政策階段性變化的分界點（圖5）。近年來，各類行動計劃成為中國政策體系中的重要組成部分，是細化發展戰略規劃的有效手段。行動計劃一般具有短且明確的時間期限（通常3年或5年），治理時間的試探性程度因而較高；同時具有明確的政策目標，治理目標的試探性程度因此較低。政策文本中行動計劃有13個，在2016—2019年發布12個，此類政策的大量出現改變了整個政策體系和單個政策要素試探性程度的變化。

4 結論

研究新一代信息技術產業政策的演化對于更好地制定和實施政策，進而促進產業發展具有積極的意義。鑒于新一代信息技術產業具有的高度不確定性，本文基于試探性治理理論，構建包括治理利基、治理范圍、治理過程、治理目標、治理時間和治理主體六要素的分析框架，對中國2011—2019年發布的67項新一代信息技術產業政策試探性程度的演化進行分析，得到如下基本結論：（1）單個政策要素來看，治理利基與治理主體呈現逐步下降的趨勢，治理過程和治理目標呈現先增后減的趨勢，治理時間和治理范圍呈現先減后增再減的變化；（2）整個政策體系來看，新一代信息技術產業政策的發展經歷了試探性程度整體較低的啟動期、試探性程度大幅增加的擴張期和試探性程度有所回落的平衡期。

本研究對產業政策、科技政策等領域的研究具有積極理論意義。首先，試探性治理是政策科學領域的前沿理論，尤其適用于具有高度不確定性的新興產業和科技政策的分析［12-13］。本文進一步發展了試探性治理的分析框架，并以中國新一代信息技術產業政策為對象進行實證研究，有助于發展試探性治理理論。其次，關于新一代信息技術產業政策演化的實證研究相對匱乏，分析框架也較為單一［3,5］。本文構建了六要素分析框架，并從單個要素和政策體系整體兩個方面識別了中國新一代信息技術產業政策的演化特征，彌補了現有研究的不足，對后續研究也有積極的借鑒意義。

本研究對政策實踐也具有積極的啟示意義。對新一代信息技術產業政策而言，首先，治理利基的總體試探性程度及其變化相對較小，意味著相關政策措施的關注點和作用領域還不夠靈活和多樣，應當在后續政策實踐中予以關注和完善。其次，注重政策自身的周期性變化與產業發展階段性特征的協調。在政策制定和實施的過程中，需要避免政策自身周期性變化對產業發展的干擾，通過科學評估和精準施策，實現二者的有效協同。