城區閑置鐵路改造思路探討
——以婁邵鐵路為例

易 磊

(1.中鐵第一勘察設計院集團有限公司,西安 710043； 2.陜西省鐵道及地下交通工程重點實驗室(中鐵一院),西安 710043； 3.軌道交通工程信息化國家重點實驗室(中鐵一院),西安 710043)

1 概述

隨著供給側結構性改革不斷深化[1]，傳統工業城市加速推進產業結構調整，低能低效產業逐步淘汰，為傳統產業服務的貨運鐵路逐漸閑置，這些鐵路途經主城區，占地狹長，對城市空間分割明顯，阻礙兩側交通聯系，常年無人管理，易形成城市消極空間。如何結合城市實際情況，因地制宜提出改造方案，發揮閑置鐵路的社會和經濟價值，是我國很多城市面臨的難題[2]。

婁底，作為曾經的傳統工業重鎮也面臨著同樣困境。位于婁底城區的婁邵鐵路是湘黔鐵路的一條支線，北起婁底，南至邵陽，始建于1960年，為客貨混運鐵路。2009年，為順應婁底城市發展，鐵路擴能改造，新線改走城市外圍。新老婁邵鐵路位置關系如圖1所示。

圖1 新老婁底鐵路在中心城區位置關系示意

曾經代表著婁底工業文化的運輸干線已成為被建設用地包圍的閑置鐵路，不僅失去了以往功能，還阻礙城市發展，對其改造利用就顯得十分必要。

在國家提出供給側改革的背景下，研究婁邵鐵路改造方案是大勢所趨。一方面，婁底作為資源枯竭型城市，轉型發展已成為必由之路[3]。以閑置鐵路改造為契機，能夠在基礎設施領域深化供給側改革，從而推進國民經濟可持續、高質量發展。另一方面，城市景觀提升是城市更新的重要領域，閑置鐵路沿線往往成為城市瘡疤，垃圾隨意堆放、污水橫流、衛生環境差，應當是城市更新首要解決的對象；通過以上兩方面實現經濟發展與生態文明建設雙管齊下，對同類型城市閑置鐵路改造具有指導意義。

2 案例分析

目前國內外相關案例的改造模式分為三類：公共綠地、公共交通、市政道路。

(1)公共綠地——紐約高線公園(圖2)

圖2 紐約高線公園

高線公園(High Line Park)是一個位于紐約曼哈頓中城西側的線型空中花園，由一條鐵路貨運專用線改造而成，并建成了獨具特色的空中花園走廊，為紐約贏得了巨大的社會經濟效益，成為國際設計和舊物重建的典范[4]。

將閑置鐵路改造成綠地，注重城市的整體生態效益。考慮與城市的景觀建設以及歷史文化遺產廊道相結合，目的在于完善及提升城市公共開放空間的質量。通過對閑置鐵路的位置、走向、沿線的景觀特征及周邊區域用地性質等要素的研究，合理選擇綠地的主要功能，最大程度地發揮其文化、休閑和生態作用。

(2)公共交通——里昂有軌電車3號線(圖3)

圖3 里昂有軌電車3號線

里昂有軌電車3號線是由既有線改造而來，之前是一條客貨混用鐵路，目前改造為有軌電車，主要用于快速連接里昂工業區和里昂商業區，同時接駁機場巴士，3號線最高速度為70 km/h[5]。

將閑置鐵路改造成城市軌道交通，除考慮城市現有及未來可能具有的空間結構外，還需考慮城市規模以及城市的發展方向。而且，在對其進行再利用的過程中要特別注意通過主要站點的設計來體現地域文化和精神內涵。同時，應當注意其在低碳節能等方面的影響，實現經濟社會利益的最大化。

(3)市政道路——長沙芙蓉路

芙蓉路是一條南北向貫穿長沙市的主要交通干道，全長9.4 km，其中一段是利用原有的京廣鐵路路基修建而成。目前是長株潭三市一體化的重要聯系通道[6]。

將閑置鐵路改造成城市道路，首先要從城市道路網絡角度出發，判斷鐵路線位是否有改建為道路必要，其次還應分析兩側用地是否產生足夠的交通需求，同時還應衡量鐵路拆除后能否提供足夠的空間修建滿足交通需求的道路。深入考慮以上內容才能實現改造道路的功能得到充分發揮。

3種改造模式的優缺點見表1，在針對具體工程環境時應根據實際情況綜合比選分析。

表1 改造模式優缺點對比

根據各類模式的對比，結合婁底市以及婁邵鐵路的現狀情況，選取公共交通模式，主要考慮以下兩點。

(1)城市交通需求

根據2016年婁底市出行調查數據，中心城區出行總量166萬人次，其中公交車出行為31萬人次，比例僅為18.57%。公共交通設施嚴重不足，是造成比例低的主要原因。修建公共交通能夠改善這一現狀。

從圖4的現狀居民出行分布來看，從高鐵南站至火車站的路線是中心城區出行量最集中的方向，這與婁邵鐵路的走向基本吻合。

(2)城市轉型需求

婁底作為曾經的工業老城，近年來逐步面臨資源枯竭的嚴峻形勢，在供給側改革的大政策背景下如何實現城市轉型是首要問題。

本次鐵路改造如果從公共綠地和市政道路兩種模式出發，還是沒有走出傳統公益性基礎設施建設的老路，而以公共交通為出發點，通過沿線TOD開發盤活周邊用地資源，創造新的經濟增長點，在基礎設施領域深入城市轉型發展，才是實現經濟社會高質量發展的創新之路[7]。

3 改造策略

從公共交通出發，但不僅局限于交通，提出“交通+”的改造理念，打造一條以公共交通功能為基礎，集公共綠帶、旅游文教、商業開發于一體的綜合性城市廊道。

(1)交通+環境，借交通建設契機開展景觀提升。

(2)交通+土地，交通促進土地價值提升。

(3)交通+文化，利用交通塑造區域文化符號。

(4)交通+旅游，利用交通促進旅游產業挖掘更新。

4 改造方案研究

4.1 婁邵鐵路現狀概況

鐵路沿線地形起伏多變，與周邊地區高差較大，軌道為單線。各區段具體情況見表2。

表2 婁邵鐵路路基形式及高程基本情況

4.2 公共交通方案

(1)客流預測

借助婁底市城市交通模型，預測出未來公共交通線路的客流需求見表3。

(2)制式選擇

根據遠期工作日高峰小時斷面客流0.44萬人/h，判斷本線屬于低運量級。結合本線功能定位及客流分析，備選系統制式為有軌電車、智軌、BRT。3種交通制式對比見表4。

表4 交通制式對比[8-10]

以上3種制式都具有節能、環保、舒適、準時、運營成本低等特點，且均可滿足客流需求及遠期線路發展需要。

綜合考慮現有軌道利用、系統成熟度、運營經驗，推薦采用有軌電車制式[11]。

(3)運營組織方案

婁底站至婁底南站單程運行時間24 min(按旅行速度27 km/h)。

高峰小時開行對數：近期16對/h，遠期24對/h，全日運營時間17 h。

配屬車：近期11列、遠期26列。

開行計劃：工作日與節假日采用兩套開行計劃；線路每小時預留一列租賃列車開行能力。

(4)線站位方案

本項目線路整體沿南北向敷設，南起婁懷高速婁底南互通，北至婁底火車站，串聯了整個老城區和萬寶新區。線路全長約21.6 km，設車站28座，設車輛段1座。

在采用TOD理念對沿線土地進行開發之后，線路周邊的客流、用地強度、環境均較目前城市的規劃有一定提升，且雙線運營的運能、發車頻率均可提高，運營組織靈活。因此，從適應沿線客流增長，增加乘客舒適性的角度來看，建議本線利用既有鐵路改造雙線為宜。

根據客流預測，考慮有軌電車運營線路長度的合理性，結合資金籌措安排，本工程分為三期進行建設。一期服務于老城區，以通勤功能為主；二期延伸至萬寶新區和漣鋼片區，引導區域發展；三期延伸至老城西部，服務生態居住區，如圖5所示。

圖5 有軌電車線站位

4.3 相交道路改造方案

(1)改造原則

有軌電車線路與高速路、快速路、主干路相交時應采用立交形式；線路經過平面交叉口時，宜采用平交形式，并應對交叉口進行必要的渠化設計；不滿足車輛通行要求時，可采用局部立交。

交叉口信號控制策略應遵循整體交通系統協調運行原則，采用信號控制的交叉口宜采取措施實現有軌電車的優先通行。

(2)改造方案

本項目整體沿南北向敷設，有軌電車與既有或規劃道路交叉共27次，與既有道路交叉16次，其中立交9次，平交7次；與規劃道路交叉11次，其中立交7次，平交4次；以上立交均利用現狀路塹進行道路布設，有利于有軌電車道兩側城市的緊密聯系，如圖6所示。

圖6 相交道路改造方案示意

4.4 綠化提升方案

基于“修復城市景觀格局”策略[12]，在本次改造設計中充分利用景觀粘合劑作用，在有軌電車兩側建設一條貫穿城市南北、集自然人文景觀、慢行步道、親水平臺等設施于一體的景觀綠道，將全市的公園、水系串聯起來，形成貫通城市的生態慢行廊道，為市民提供高品質的休憩場所。將有軌電車兩側綠帶納入城市綠道系統，修補城市的綠道網絡格局，讓被鐵路分離的城區重新融合[13]。

多條市政道路與軌道線路相交，本次設計采用“化零為整”的方法，將軌道兩側綠帶與相交道路的綠化有機融合，對銜接部分進行小尺度的調整，實現兩部分景觀串聯，不僅增強了城市內部連接，更輻射帶動周邊片區的再發展[14-15]。

4.5 文旅提升方案(圖7)

圖7 沿線旅游產品開發分區

有軌電車平時作為公共交通用途，周末及節假日可利用多余運能開行旅游觀光專列及提供各種定制服務，讓列車變為移動的博物館、婚禮殿堂，打造不同主題的城市的網紅旅游觀光廊道，策劃特色文創產品，促進旅游業發展[16-17]。

沿線開發出4個旅游產品。

(1)城市主題游

打造婁邵鐵路移動博物館、工業發展主題游。

(2)生態主題游

以山地資源為載體、創新多種生態休閑游。

(3)新區主題游

結合婁底南站，未來配合城市開發打造高鐵新城片區，創新城市新區游覽項目

(4)郊野主題游

結合周邊山水等生態環境，打造融濕地觀光、科普研學、農耕體驗等為一體的田園綜合體游。

4.6 投融資與運作模式方案

(1)資金平衡模式

本項目的投入包括有軌電車、道路改造、景觀以及特色文旅4部分的工程建設成本、運營成本(人員工資、維修費、管理費等)、維持運營成本(依折舊年限追加投資)3部分，收入僅為運營收入，包括票務、廣告、租賃收入。經過初步核算，按照30年計算期，該項目稅后財務內部收益率小于零，回收期大于30年，盈利能力較弱。

因此提出以“軌道+TOD”理念，通過軌道建設帶來的沿線土地開發收益平衡軌道交通及配套工程建設投資。

(2)運營模式

由于婁底市已存在多個PPP項目，且市財政預算壓力大。通過初步測算，使用者付費占可行性缺口補助10%左右，按PPP模式推進困難較大。從本項目實施所需資金、技術及政策、財政等方面分析，建議采用“社會投資人+EPC”模式，同時關聯土地一級開發用于項目補虧[18]。

社會資本與婁底市政府出資代表共同出資成立建設項目公司，按EPC工程總承包對有軌電車及配套工程進行投資建設。

社會資本獨資或與政府出資代表共同成立土地開發公司，對項目周邊土地進行一級開發。根據優惠政策，對沿線區域分撥土地出讓收益，可通過政府出資代表，將部分收益支付給本項目公司。

(3)收益測算

按照設計軌道交通線站方案，結合TOD影響范圍，對站點周邊500 m半徑范圍可開發用地進行調研。近期16站周邊開發用地共約165 hm2，遠期4站共約160 hm2，遠景3站共約70 hm2。參考婁底市近期土地出讓價格，以及各地軌道交通對地價增值的影響平均值，一類用地與二類用地的比例按照1∶1計算，地價較基準地價上浮30%。商辦用地、商住用地配比按照3∶7計算。

綜上，根據區域內土地價格以及土地整理成本并考慮地價上漲按照每年5%計算，按整個建設期12年進行開發補貼，平衡有軌電車及配套工程建設投資、維持運營投資及運營補虧(建設期12年內)所需一級開發土地規模約為254 hm2，年均21.2 hm2，其中2020，2021，2022，2025年每年需開發土地33.3 hm2。項目合作期全部投資稅后財務內部收益率為10.28%，能夠達到較好的收益水平[19]。

5 閑置鐵路改造標準流程總結

根據對婁邵鐵路改造流程的梳理，總結出我國一般閑置鐵路改造的流程，大體分為以下4個階段。

(1)梳理產權關系

產權歸屬一直是閑置鐵路改造過程中比較復雜的問題。一般城市的鐵路產權歸屬分為兩類。

①歸鐵路部門所有，國務院2014年發布了《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發意見》，該文件給予鐵路部門在盤活存量鐵路用地上很大的權限，其作為開發的第一受益人，將用地產權轉讓給地方的可能性很小，而鐵路周邊土地產權又在地方政府手中，而且在實際操作過程當中，關于土地、建設、規劃的職能也在地方政府。因此，由地方政府主導成立項目公司，鐵路部門按產權土地參股的形式較為可行。

②歸企業所有，企業專用線閑置廢棄多由企業經營不善，搬遷等原因造成，企業從收益角度出發，轉讓閑置資產的意愿較強。建議采用企業轉讓產權，地方政府回購的方式。

(2)確定改造模式

根據鐵路所在城市及鐵路區位、沿線情況等綜合確定改造模式。

當所在城市公共交通出行比例低、鐵路線位與主要客流通道方向存在重合，則優先選擇公共交通模式。

當鐵路線位處在城市邊緣，兩側用地開發強度較低，則可選擇公共綠地開發形式。

當鐵路所在區域規劃道路網絡尚未形成時，可以考慮改造為市政道路，改造前應當先與規劃主管部門溝通，確保調整后的道路系統結構合理并能夠納入規劃。

(3)確定附屬工程內容

基于以上的模式選擇，伴隨改造主體工程沿線與城市相關基礎設施的融合，會產生一系列附屬工程。

選擇3種模式均存在與相交道路景觀融合的問題，對于銜接部分均需要進行景觀調整，由此產生對應的附屬景觀工程。

選擇公共交通模式則需要根據交通制式的不同，對相交道路形式進行詳細論證：對于智軌以及BRT以平交為主，有軌電車則按照主干路級別以上道路、軌面與地面高差大于10 m的情況采取立交，其余均采取平交的原則。選擇公共綠地模式不存在車行交通交叉的問題，一般選擇平交。選擇市政道路模式，則按照調整后的路網規劃確定的交叉方案執行。

對于旅游產品的開發，各個城市可以根據實際情況開展，產生的旅游收入可作為建設及運營投資的補充。

(4)確定投融資運作模式

從填補建設資金缺口的角度提出以下兩種運作模式。

①社會投資人+EPC模式(圖8)

圖8 社會投資人+EPC模式示意

由政府下屬平臺公司在熟化協議和框架協議下通過公開招標采用社會投資人+EPC模式引入社會投資人，由政府平臺公司與社會投資人共同成立項目公司，由項目公司負責改造建設項目、土地一級開發項目的投資、融資、建設等工作，如果社會投資人具有實施本項目的設計、施工能力，則由中標社會投資人自行承擔工程項目設計、施工等工作，否則由項目公司通過公開招標方式選定設計、施工單位。

政府相關部門按照協商確定的土地成本返還流程，由財政部門將土地整理成本返還至土地收儲中心，收儲中心將土地整理成本支付至政府平臺公司資金專戶，由平臺公司支付給項目公司，用于彌補社會投資人建設成本及合理的利潤[20]。

②PPP模式(圖9)

圖9 PPP模式示意

由政府下屬平臺公司通過PPP模式引入社會投資人，由政府平臺公司與社會投資人共同成立PPP項目公司，由項目公司負責改造建設項目的投資、融資、建設等工作，由于鐵路改造屬于公共基礎設施建設項目，除票務收入以外，自身盈利能力較弱，因此，可采用“使用者付費+可行性缺口補貼”的運作模式，根據合作期內票務收入、項目建設、運營成本情況，社會投資人與政府約定每年財政補助金額，以及合理收益利率。

兩種模式應根據改造工程本身的盈利能力方面來進行選擇。當上一階段選取了公共交通的模式，且預計運營以及附帶的站點商業或旅游開發收入較好，使用者付費能夠達到可行性缺口的約30%以上，則優先考慮PPP模式。對于使用者付費比例較低的公共交通或者公共綠地以及市政道路，則建議選擇社會投資人+EPC的模式。

6 結論

本文在供給側改革背景下對婁邵鐵路改造模式進行研究，提出了“交通+”即新型軌道交通配合道路及景觀改造，文旅產品開發的模式，同時結合有軌電車站點開展TOD土地開發，利用土地收益彌補工程投資，實現項目整體較好的社會及經濟效益。最后，結合婁邵鐵路案例，總結出一套我國的閑置鐵路改造標準流程，可分為以下4個階段：(1)根據歸屬不同，梳理鐵路改造工程的產權關系；(2)確定改造模式提出公共交通、公共綠地、市政道路3種模式的適用條件；(3)確定附屬工程內容，提出附屬景觀工程、道路交叉形式以及文旅產品開發分別的適用條件；(4)確定投融資運作模式，提出社會投資+EPC與PPP兩種模式以及適用條件，對于其他城市面臨此類問題時提供現實依據和參考。