湖北省綠色發展的現實挑戰與推進策略研究

王 慶，王鑫玥，何浩奇

(1.黃岡師范學院 建筑工程學院，湖北 黃岡 438000；2.黃岡師范學院 商學院，湖北 黃岡 438000；3.長江大學 經濟與管理學院，湖北 荊州 434023)

自黨的十八大把生態文明建設納入到中國特色社會主義“五位一體”的總體布局以來，全國上下把生態環境保護提到了新的戰略高度。黨的十八屆五中全會明確提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念，成為新常態下我國經濟社會發展的行動指南，其中，綠色發展成為推動生態文明建設的根本途徑和現實選擇。為此，湖北省委、省政府提出了“綠色決定生死、市場決定取舍、民生決定目的”的三維綱要，將“綠色決定生死”放在首要位置，充分表明了省委、省政府堅定推進生態文明建設的決心和態度。2018年4月24日至28日，習近平總書記視察湖北時對推動長江經濟帶發展明確提出了“共抓大保護、不搞大開發”的指導思想，為湖北省綠色發展提出了更加具體的實現路徑。只有加快經濟發展方式的轉變，促進產業結構的轉型，實現經濟社會發展與人口、資源、環境相協調，才能更好地加快生態文明建設，走好綠色發展之路，為富強湖北、創新湖北、法治湖北、文明湖北、幸福湖北“五個湖北”建設奠定堅實的基礎。

一、湖北省綠色發展的有利條件

(一)日益雄厚的經濟基礎 良好的生態環境能夠為地區經濟發展提供堅實的外部環境，而雄厚的經濟實力也使地方政府在加強生態文明建設方面擁有戰略空間和資金保障。根據湖北省統計局公布的信息，2018年，全省地區生產總值達到39366.55億元，同比增長7.8%，年均增長10.5%，占全國的4.37%，穩居全國第七位。人均地區生產總值高達66616元，相當于全國的103.5%。全省生產總值的持續穩定增長，表明湖北省經濟不斷向好發展。從發展質量來看，全省三次產業結構由2011年的13.1∶50∶36.9調整為2018年的9.01∶43.41∶47.58。三次產業拉動率也由0.6∶8.7∶4.5調整為0.3∶3.1∶4.4，(注：三次產業對生產總值增長的拉動指GDP增長速度與各產業貢獻率之乘積)產業結構進一步優化，第三產業比重超過第二產業，表明湖北省產業結構服務化的趨勢進一步增強，產業轉型升級趨勢日益明顯。這些都為綠色發展奠定了堅實的物質基礎，有助于湖北省在經濟發展目標和生態環境保護目標之間能夠更好的統籌協調，實現二者的有機統一。

(二)優越的自然生態資源稟賦 湖北是自然生態資源較為豐富的省份，在全國特別是長江流域具有重要的生態戰略地位。作為生態大省，湖北省自然氣候適宜，屬亞熱帶季風性濕潤氣候，年降水量800-1600mm，年平均氣溫15-17攝氏度，主要生態系統類型是由森林、湖泊和濕地構成。根據2018年湖北省人民政府工作報告，全省森林覆蓋率達到41.6%，森林面積712.36萬公頃，高于全國森林覆蓋率近20個百分點。全省境內大小河流1195條，百畝以上湖泊728個，20畝以上城中湖27個，水庫6275座，全省水庫總容量1201億立方米，占全國的12.8%[1]。永久性河流，除長江干流和漢江干流之外，5千米以上的河流有4228條，河流總長5.9萬千米。濕地面積達到144.5 萬公頃，占國土面積的7.8%，居中部六省首位。目前，全省已建濕地保護區和濕地公園面積57.2萬公頃，占全省濕地總面積的39.6%[2]。擁有11家5A級景區，9家4A級景區，347家A級景區的高等級景區集群。另外，湖北大別山、武陵山、秦巴山、幕阜山等四大連片特困地區，是國家主體功能區戰略的生態保護功能區，擁有豐富的生態資源和物種資源，是湖北省重要的生態屏障區、水源涵養區和資源潛力區，對全省的生態安全尤其是長江中下游流域的生態安全起到了重要的支撐作用，成為湖北省綠色發展的重要依托和載體。

(三)不斷完善的綠色發展制度體系和外部環境 進入21世紀以來，湖北省各級政府積極推進體制機制創新，統籌人與自然和諧發展，出臺了一系列規章制度，為綠色發展提供了有效的制度保障。湖北省2013年提出“生態立省”戰略， 2014年正式啟動全國生態省建設試點，特別是2007年12月，武漢城市圈正式獲批為全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區以來，全省圍繞主體功能區布局、節能減排、生態環境保護、循環經濟、低碳經濟等，先后出臺了《關于發展低碳經濟的若干意見》《湖北省主體功能區規劃》《湖北省生態省建設規劃》《湖北省生態保護紅線劃定方案》《湖北省流域環境保護生態補償辦法》《湖北省環境功能區劃》《湖北林業推進生態文明建設規劃綱要(2014—2020年)》《湖北省湖泊保護條例》《湖北省濕地公園管理辦法》《關于加快推進綠滿荊楚行動的決定》《關于大力推進長江經濟帶生態保護和綠色發展的決定》等政策性文件，印發了《湖北省生態文明建設目標評價考核辦法》《湖北省綠色發展指標體系》和《湖北省生態文明建設考核目標體系》等綠色發展考核管理辦法，推出了排污權交易、碳排放權交易、綠色發展基金、綠色信貸、綠色保險等一系列創新舉措，構建了綠色發展的制度體系框架，在全社會營造了綠色發展的良好氛圍。

(四)全省各地推進綠色發展的積極探索 自黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”中國特色社會主義總體布局以來，湖北省各地積極探索綠色發展路徑，深入實施“綠滿荊楚”行動，全面推行“河(湖)長制”，全力打好藍天、碧水、黑土“三大保衛戰”，在扎實踐行綠水青山就是金山銀山重要理念的同時，大力推進傳統產業改造升級，努力構建生態產業體系，走出了一條以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路徑。2015年1月，咸寧市在全國率先編制出臺綠色崛起發展規劃，致力于構建“綠色產業——綠色城鎮——綠色生態——綠色文化——綠色管理”五位一體的綠色發展體系，在打造中國中部“綠心”和國際生態城市的道路上邁出了堅實的步伐。2016年5月，作為長江中游重要生態功能區的黃岡市，在全省率先啟動長江大保護環境整治“雷霆行動”，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，堅持問題導向，統籌山水林田湖草系統治理，先后實施了40個專項整治行動，構建了生態環境保護的長效機制。同年，三峽生態經濟合作區生態治理“宜昌試驗”作為全國首個生態治理試驗區正式啟動，經過幾年的試點，已經基本建立了資源有償使用制度和生態補償制度體系，積極探索開展了區域治理、國家公園、生態資本化、生態公民等多項治理試驗，在區域生態保護和綠色發展方面取得了明顯的成效。荊州市、荊門市、襄陽市均以產業轉型升級為主要抓手，大力推進循環經濟體系建設，以國家級循環產業示范基地為抓手，積極打造循環經濟現代產業園區，以“綠色循環低碳”的發展理念加快改造提升傳統產業，大力發展新型戰略性產業，著力構建了“資源-產品-再生資源-再生產品”的循環經濟發展模式，為地區綠色發展奠定了堅實的產業基礎。另外，被列為資源枯竭型城市的黃石市推動了發展理念從“工礦興市”向“生態立市”的轉變，對傳統產業進行生態化、綠色化改造，成功實現了經濟結構從“資源型”向“生態型”的轉變，實現了經濟效益、生態效益和社會效益的有機統一。

二、湖北省綠色發展面臨的現實挑戰

根據國家統計局、國家發展和改革委員會、環境保護部、中央組織部等聯合發布的2018年生態文明建設年度評價結果來看，湖北省資源利用指數排名全國第4位，綠色發展指數排第7位，環境質量指數排第13位，生態保護指數排第17位，增長質量指數排第13位，綠色生活指數排第17位。這一結果總體反映了湖北省當前生態文明建設的基本情況，既說明了取得的成績，也凸顯了存在的問題。這些問題也正是制約湖北省綠色發展的瓶頸問題。

(一)產業結構重型化增加了綠色發展的難度 湖北是我國重要的鋼鐵、汽車、重型機床和包裝機械、聯堿、農藥和磷、鹽化工及纖膏等生產基地，也是國家光電子信息產業基地、國家中藥現代化產業基地和中國重要的紡織基地之一[3]。根據發達國家的經驗，在一個國家或地區完成工業化之前，重工業仍將保持一個較長時期的增長態勢，2018年湖北省重工業企業數量占58.8%。目前，湖北省正處于工業化中后期的階段，以武鋼集團、 東風汽車集團股份有限公司以及中石油、中石化為首的鋼鐵、汽車、石化等行業仍然是國民經濟的支柱產業，這些以煤炭、石油為主的能源工業和以冶金、建材、化工材料為主的原材料工業成為湖北省能源消耗的主體。從表1可以看出，湖北省規模以上工業能源消耗量占全省能源消耗量的比重從2011年的74.36%提高到2017年的82.56%；全省能源消耗量6年來年均增長率僅為0.56%，而規模以上工業能源消耗量年均增長達到2.34%，遠高于全省能源消耗的增長幅度。由此可見，節能降耗在湖北省規模以上工業中的任務尤為艱巨。

從湖北省經濟發展的趨勢來看，在短時期內，重化工業以煤炭為主的能源消耗結構將難以改變，這也意味著這些高耗能產業所帶來的高污染仍將是湖北省綠色發展所面臨的主要環境問題。盡管近年來，湖北省第三產業發展迅猛，高新技術產業比重不斷提高，但從整體看，產業結構優化升級對減輕環境污染作用有限，第二產業對環境污染有正向的增加作用[3]。由此可見，湖北省產業結構重型化的傾向必將繼續對生態環境產生巨大的壓力，進而增加綠色發展的難度。另一方面，湖北省鋼鐵、化工、建材等傳統產業在經濟總量中的比例較高。以化工產業為例，全省現有化工企業1021家，其中約105家處在沿江1km 范圍內，約455 家處于15km 以內范圍[4]，雖然在2018年10月按照《湖北省沿江化工企業關改搬轉工作方案》沿江497家化工企業關停、整改、搬遷，使得全省“化工圍江”的局面有所好轉，但要完成對全省范圍內化工產業的調整升級，任務量和可行度無疑是要全面考慮的。除了化工產業體量巨大、轉型升級難度大意外，全省規模以上工業企業的綠色發展之路也面臨著資金壓力大、技術創新難、成果轉化慢等突出問題。

表1 湖北省規模以上工業能源消耗量與全省能源消耗量的比較

(二)快速發展的城鎮化給綠色發展帶來的壓力 伴隨著工業化進程的加快，湖北省城鎮化水平逐年提高，2018年，全省城鎮化率達到60.3%，比2011年的51.8%提高8.4個百分點，城鎮人口數也由2011年的2984.40萬人增加到2018年的3567.95萬人。城市人口的增加，必將進一步降低城市人均資源擁有量，同時給生態環境帶來巨大的壓力。根據2019年《湖北省統計年鑒》，從2011年到2018年，湖北省城鎮化率年均提高2.19%，而生活垃圾清運量從736.3萬噸增加到954.18萬噸，年均增長3.77%，高于城鎮化率1.58個百分點。雖然全省生活垃圾無害化處理率從2011年的61%迅速提高到2018年的100%(見表2)，但生活垃圾無害化處理不包括廣大農村隨意傾倒的生活垃圾，因此，做到全省各地垃圾無害化處理的任務依然十分艱巨。從廢水排放來看。2011年至2018年，湖北省廢水排放總量由293064萬噸降低到269605萬噸，同期工業廢水排放總量由104434萬噸下降為45849萬噸，年均降低11.2%，城市污水排放量則由170698萬噸增加到238456萬噸，年均增長4.89%(見表3)。伴隨著城鎮化進程而日益增加的城市污水已經成為湖北省重要的污染來源。根據湖北省出臺的《關于進一步加強城鎮生活污水處理工作的意見》，目前湖北省的污水處理率還不到90%，并且工業企業處理廢水日處理能力由2015年的1052萬噸/日下降到2018年629萬噸/日。這也意味著大量的城市污水特別是生活污水未經處理流入江河，對水域生態環境產生嚴重的影響。很顯然，隨著湖北省城鎮化水平的進一步提高，綠色發展所面臨的生態環境問題將更加嚴峻。

表2 2011-2018年湖北省城市生活垃圾無害化處理能力統計表

表3 2011-2018年湖北省廢水排放總量統計表 單位：萬噸

(三)體制機制不健全制約了綠色發展的進程 目前，湖北省綠色市場競爭處于無序狀態，缺乏綠色市場準入門檻，綠色生產和消費缺少統一的標準。從各個企業角度來看，一些企業生產并不符合環保標準的產品卻號稱是綠色生產，這樣做不但耗費有限的自然資源，還使得綠色企業的整體形象下降。其中部分高端產品企業存在重復建設和產能過剩的現象，這種不規范行為和體制機制的不健全都在一定程度上對湖北省綠色發展形成制約。從政府角度來看，長期以來，以GDP的增長速度以及政府的財政收入狀況作為考察干部工作能力、績效和決定升遷的核心指標，給綠色發展帶來較大的障礙[5]。傳統的績效考核更偏重于經濟指標增長，在社會發展、環境保護和生態平衡等方面的考核所占比重偏低，再加上資源消耗和環境質量退化很難進行量化，從而也制約了地區政府開展綠色GDP核算的工作。另一方面，由于資源、環境屬于外部產品，具有很強的公共屬性，在我國目前的政府治理體系和治理結構中，地方政府可以看作是獨立的利益主體，按照環境經濟學原理，地方政府個體的理性行為往往會選擇犧牲環境利益而使自身個體效益最大化[6]。作為綠色發展的法規、政策的制定者、執行者和監督者，地方政府在綠色發展體制機制建設方面的創新程度和推進魄力，決定了地區綠色發展的總體進程和整體水平。雖然全省在消除貧困方面取得了顯著的成效，但在后精準扶貧時代，地方政府在鞏固脫貧成效、防止返貧和新增致貧方面仍需要付出艱辛的努力，追求經濟發展與保護生態環境之間的矛盾將始終存在。如何依托地區特色資源實現產業轉型升級、走綠色發展之路考驗著地方政府的能力和智慧。

(四)綠色發展的行動自覺還需進一步增強 黨的十八大以來，我們黨關于生態文明建設、綠色發展的思想不斷豐富，制度體系建設逐步完善，人與自然和諧共生的新發展理念得到全社會的普遍認同，但是要把綠色發展的理念轉化為思想自覺、行動自覺還需要在制度設計、思想教育和行為引領等方面付出艱辛的努力。在生產領域，以追求“利潤最大化”為目標導向的企業在自身發展與生態環境保護之間的矛盾關系難以有效協調，由于路徑依賴和認知局限，企業在綠色生產技術開發和環保設備的投入等方面缺乏力度，過度追求短期利益最大化依然是大多數企業的戰略目標。在消費領域，廣大居民的“綠色消費”意識特別是綠色消費行為還有待進一步增強。由于市場體系建設不夠完善，在監管缺位和不到位的情況下，綠色產品消費市場上存在著較為普遍的逆向選擇行為，“劣幣驅逐良幣”使得綠色產品難以真正實現其價值，特別是在質量參差不齊的農產品消費市場上，這一現象尤為突出，嚴重影響了綠色產品市場上消費者的消費信心。

三、促進湖北省綠色發展的政策措施

國務院印發的《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》中明確提出建設生態文明的先行示范帶，因此，綠色發展是長江經濟帶建設的主基調[7]。湖北省作為長江經濟帶的“龍腰”，應積極推動綠色發展，建設長江經濟帶綠色發展先行區，率先挑起長江經濟帶“脊梁”的重擔。

(一)制定綠色發展戰略規劃，實施區域分類管理 縱觀湖北省全局，實行綠色發展應從宏觀到微觀，從制度設計到具體舉措，從指標體系到評價方法等全方位、系統謀劃。首先要對全省各地市綠色發展的實際水平有清晰的認識，在此基礎上依據不同區域的資源環境承載力和目前已經開發的強度以及發展潛力，因地制宜的統籌規劃。建議湖北省委、省政府盡快完成湖北省綠色發展的頂層設計，編制湖北綠色發展戰略規劃。規劃應包括湖北綠色發展的指導思想、基本原則和總體目標，湖北綠色發展的基本內容和主要任務，湖北綠色發展的重大舉措和實現途徑，湖北綠色發展的制度保障，湖北綠色的人才和科技支撐，各級黨委和政府在湖北綠色發展中的各自責任等等。同時，強化“全國主體功能區規劃”牽引作用，將其作為制定差異化區域發展策略并實現區域均衡和綠色發展的重要決策與行動的依據。以優化開發、重點開發、生態限制開發和禁止開發為分類，遵循科學規律，按照因地制宜、分區指導的原則，實施差異化的綠色發展管理，努力構建層次分明、功能完善的區域網絡化生態安全保障體系，切實維護湖北生態安全。在具體實踐過程中，既要把人口密集的城市作為管理的重點，注重產業發展與城市功能的協調，又要關注廣大農村的生產與生活對環境造成的影響，穩步推進鄉村生態振興，實現鄉村生產、生活、生態的融合發展。

(二)促進地區產業結構優化升級 產業結構優化升級是地區經濟發展的核心內容和永恒課題，既關系到地區經濟發展的速度、質量，也直接關系到地區的能源消費結構和資源利用開發程度。對于湖北省而言，要實現綠色發展，走“資源節約、環境友好”的發展道路，就必須要根據時代發展需求和產業發展實際，加大供給側結構性改革的力度，合理配置能源資源，積極解決傳統產業過剩產能的問題，淘汰落后產能，促進產業結構的優化重組[8]。重點抓好石化、鋼鐵、有色等重點行業和企業的節能減排，加快節能減排技術研發、推廣和應用，科學規劃產業發展，做好“去產能化”工作，同時探索形成有利于促進節能減排的長效機制[9]。湖北省可效仿北京市的做法，讓武鋼集團有計劃、有組織地遷出武漢市，為武漢市提升產業層次、改善空氣質量、緩解城市交通做出貢獻。同時，要加快發展高新技術產業和高端裝備、新材料、新能源、節能環保等戰略性新興產業，推進自主創新能力建設，大幅度提升商貿物流、電子商務、金融服務、信息技術、現代旅游業等第三產業的比重和水平，加快農村一、二、三產業融合發展，促進全省產業發展提質增效升級。

(三)完善促進綠色發展的體制機制 當前，湖北省正以十大綠色戰略性舉措為抓手，積極推進區域經濟的高質量發展。2018年8月，省政府出臺的《湖北長江經濟帶綠色發展十大戰略性舉措分工方案》為加快發展綠色產業、推進綠色宜居城鎮建設、開展綠色發展示范提供政策指導和支持。當前，要進一步加強頂層設計，創新體制機制，為湖北省綠色發展提供制度保障。一是完善綠色發展的綜合協調機制。建議由湖北省發改委組織，湖北省環保廳、食品藥品監管局、國土資源廳、安監局、林業廳等部門配合，實現統一管理、統一布局，強化綠色發展戰略實施的凝聚力、決策力與執行力。二是創新資源價格形成機制。進一步放松資源價格管制，加快資源性產品價格的市場化改革進程，并結合財稅政策的配套改革，逐步建立能夠反映資源稀缺程度、供求關系和環境成本的價格形成機制，充分發揮價格杠桿的作用，有效抑制因價格扭曲而造成的資源浪費，使資源約束和環境保護成為企業和社會的自覺行動[10]。三是完善綠色發展政績考評和監督機制。要堅決貫徹落實《生態文明建設目標評價考核辦法》，把綠色發展指標作為干部政績考核評價體系的重要內容，探索建立領導干部生態業績離任審計與考核制度，將“綠色政績”作為各級領導干部提拔任用的重要依據，加強對地方政府綠色發展的輿論引導和公眾監督。

(四)加大對綠色發展的投入力度 在《湖北長江經濟帶綠色發展十大戰略性舉措分工方案》中，省政府決定投資1581億元，通過支持武漢市高標準規劃長江新城、支持襄陽產業綠色發展減量化增長工程、三峽生態合作區生態治理“宜昌實驗”、支持荊門建設循環經濟四大特色園區、黃石市綠色礦業示范區創建、加快推進神農架國家公園體制試點等重大事項及青山北湖生態試驗區綜合治理等重大項目，開展綠色發展示范。在現有投入基礎上，政府更要建立多元化的投入機制，積極調整財政支出結構，把綠色發展投入納入公共財政支出的重點，保證綠色發展投入的年均增長幅度不低于經濟增長速度。統籌使用生態環境治理資金、生態補償基金、生態環境保護投資基金等，重點支持綠色發展的科技支撐體系建設、環保產業的培育、長江流域重要生態屏障的保護工程等關鍵領域，提高地方財政資金利用效率。拓展“以獎促防”“以獎促治”“以獎代補”的實施范圍，推動地區重點領域的綜合治理。通過政府財稅政策措施，鼓勵民間資本、金融行業加大對生態環境保護領域的投資力度，進一步完善PPP模式，明確企業環保投資的主體責任，吸引更多的經濟行為主體參與綠色發展和生態文明建設；在企業環保設施投入上給予各類支持，促使企業更加重視環境保護。在激勵機制正向拉動的同時，還需約束機制的反向強制推動。規范所有社會主體的各種環境資源行為，按照生態優先的原則、高標準嚴要求構建綠色制度體系，多渠道、多方式的建立嚴密而靈敏的環境資源監管體系，及時發現環境資源違法行為。

(五)大力推進綠色理念教育 要想深入推進生態文明建設，更好地實現綠色發展，必須從根本上改變發展理念。構建資源節約型和環境保護型的發展理念，是顛覆“黑色發展”模式的根本[11]。因此，必須深入貫徹落實習近平總書記的綠色發展新理念，在全社會確立生產、生活、生態相統一、人與自然和諧發展的價值觀念，大力推行綠色發展生活方式。倡導低碳消費，引導綠色消費，防止過度消費，養成節約資源與保護環境的生活習慣，建立健康的消費模式[12]。政府部門要進一步增強對生態文明建設的緊迫性和必要性的認識，把綠色發展作為推動生態文明建設的總抓手，強化“綠色新政”理念，樹立正確的政績觀；要加快完善社會主義市場經濟體制，全面實施市場準入制度，加強市場監管體系建設，在全社會營造濃厚的綠色消費文化；要通過深入開展綠色發展的宣傳教育和知識普及活動，提高社會公眾的綠色消費意識，增強他們的社會責任感，才能更加有效地促進全社會生活方式的綠色轉型。只有綠色發展的理念在全民心中落地生根，綠色發展才能更好地實現有質量、有效益、可持續。

隨著我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，綠色發展在推進新時代社會主義現代化建設進程中的重要性和必要性更加凸顯。作為我國的傳統老工業基地和全國兩型社會建設綜合配套改革試驗區，湖北省在探索生態優先、綠色發展的轉型之路上所面臨的挑戰更為嚴峻，也極為艱巨。只有樹立正確的政績觀，依靠體制創新和技術創新，加快構建綠色生態的產業體系，才能為綠色發展奠定堅實的物質基礎；只有加強綠色發展理念教育，把綠色發展新理念轉化為整個社會的思想共識和行動自覺，綠色發展才具有持久的生命力。