美國環境法實施機制之透視
——以環境公益損害救濟為例

呂忠梅，楊詩鳴

建立合理的環境法實施機制，是環境法治成熟的重要標志。污染和破壞環境的行為造成的后果包括對生命和財產的損害，也包括對自然環境和社會的損害。污染和破壞環境的行為如對生態系統的破壞或者尚未造成嚴重后果的環境違法行為，可能對兩者同時造成損害，也可能只損害環境公益。因此，環境公益可以獨立存在[1]。對環境私益損害，主要是通過修訂已有法律提供救濟手段。但對環境公益損害，則需通過專門的環境法律建立新的救濟機制來使環境得到修復和補償。本文以美國環境補救補償機制為例，重點分析不同主體的權利和訴求工具、環境補救補償的方式、資金來源和實施效果。盡管美國環境法體系(包括其對公益和私益的定義和法律實踐)與中國的不同，但兩者都面臨自然環境保護和修復的共同挑戰并提出了各自的救濟方式。美國的環境補救和補償機制體現了其環境法治的特點，是我們觀察美國環境法實施機制的一個良好視角。通過理解美國環境法的公益損害救濟機制，并借鑒其成功之處，為補齊中國環境法實施機制的“短板”提供理論與實踐參考。

一、美國環境公益損害救濟制度的展開

根據環境法，對違法行為可以進行行政罰款，也可以要求其對損害加以補救和補償。罰款是否威懾污染者，補救和補償是否能修復環境損害，是檢驗環境法實施有效性的重要標準。本節以美國主要環境法律為例，分析其對各主體的權利設置以及因此產生的三種主要環境公益救濟方式。

(一)環境公益損害救濟的主體及其權利

美國主要的環保法律如《清潔空氣法》《清潔水法》《超級基金法》《資源保存和回收法》等法律將公民、政府和企業作為環境公益損害救濟的主體并規定了不同的權利。總體來說，政府(聯邦環保局和州政府)是環境法的主要執行者，當其發現環境違法行為時，可以通過行政和訴訟(民事/刑事)手段使違法者守法，并采取強制措施。公民有權監督環境法律的執行，當政府相關部門執行環境法律失職時，公民可以通過法律訴訟督促其履行職責；當環保部門的執法行為與環境法律沖突時，公民可以向法院要求司法審查。企業是環境法的遵守者，但企業如果對環保部門的處罰不滿，也可以向法院提起訴訟或要求司法審查。根據立法目的的不同，這些環境法律對政府、公民和企業的權利規定也有一定差別①。

《清潔空氣法》和《清潔水法》主要從保護環境要素免受污染角度，根據大氣污染和水污染的不同特性進行制度安排。《清潔空氣法》規定：聯邦環保局局長對任何違反環境法的個人、團體和地方政府發出違法通知，如果違法者在30天內沒有改正，環保局可簽發守法整改命令，強制禁止違法行為，對違法者處以行政罰款或在地區法院進行民事或刑事訴訟。《清潔空氣法》規定了最寬泛的公民訴訟，規定任何人都(無論是否受到污染的損害)有權在地區法院起訴各級政府、企業和個人的違法行為(包括違法排放和申報程序違規)以及政府的執法失誤。此外，還規定任何人都有權對政府環境部門的空氣質量標準、排放標準、技術標準、控制和禁止措施及其對政府、企業或者個人的最終執法決定，在60天之內向巡回法院提起司法審查。《清潔水法》在行政執法措施和期限方面與《清潔空氣法》有相似規定，也允許公民訴訟，但將“公民”限定為相關利益方或者違法行為受害人。基于水的流動性，《清潔水法》允許受害州的州長對聯邦環保局失職行為提起訴訟。

《瀕危物種法》旨在保護動植物、菌類和無脊椎動物等各種生物不因人類發展而滅絕。本法禁止對瀕危和受威脅生物的損壞、占有、運輸和買賣。對于違反上述行為的會針對每一項違法處以25 000美元以內罰款，對于參與進出口并違反其他條款的處以12 000美元以內罰款，對于其他違法行為將采取500美元以內的罰款。對于構成刑事犯罪的損壞、占有、運輸和買賣瀕危生物行為，將處以50 000美元或/及一年以內監禁，對其他刑事犯罪行為將處以每項25 000美元或/及半年以內監禁。當政府罰款和沒收財物所得超過500 000美元時，需將超過部分轉入瀕危生物保護專項基金。政府可以用罰款和沒收財物對舉報人員進行獎勵和對(短期)照顧瀕危生物的人員進行補償(公職人員除外)。公民有權對任何人(包括政府部門)的違法或失職行為在地區法院提起訴訟。《超級基金法》和《資源保存和回收法》是為保護公眾健康免受已廢棄和使用中的工業有害廢物影響的專門制度安排。基于有害垃圾的特殊性，法律對行政部門的授權更大且更靈活。首先，《超級基金法》直接授權美國總統制定“國家應急方案”并據此應對相關有害物質導致的環境健康災害，且總統是否使用此權利不受司法審查限制②。其次，《超級基金法》授權聯邦環保局和美國海岸警衛隊為直接執行機構(Executive Order No.12580)。聯邦環保局的職責是通過行政、協商或司法手段使潛在責任方減少對公共健康和環境的不良影響。與此同時，《超級基金法》也允許公民對任何人(包括各級政府)的違法及失職行為提起訴訟。

(二)環境公益損害的行政救濟

當企業、個人或政府違反了環境管理規制，法律授權政府通過行政命令、協商和起訴的手段進行行政罰款和對受損害環境進行公益補償。

1.環境行政罰款

環境行政罰款是為了威懾違法者，使違法成本大于違法所得并及時有效地遏制違法行為，同時也作為籌集環保資金的途徑。《清潔空氣法》規定，公民訴訟產生的罰款收入進入國庫中一個特別基金，用于環保局的職權范圍內的相關執法。《超級基金法》下的罰款收入大部分進入超級基金，用于有害廢物的清理。當法案相互關聯時，會對罰款的歸屬進行規定。《清潔水法》第311條規定所有和油相關的排放和污染的治理經費出于漏油基金，而相關收入也歸于此基金。環境罰款主要由環保局計算和征收。環境罰款的目的有三，即“對被管理者的威懾，公平和平等的處理，以及迅速解決環境問題”[2]。其中，“威懾”是規制目的，旨在通過提高違法成本遏制違法行為；“公平且平等的處理”是法治目的，要求執法者綜合考量違法者和違法行為的各種因素來調整罰款數額。“高效制止違法行為以迅速解決環境問題”是直接目的，旨在用較小的行政資源促進環境問題的解決，為此，環保局可以采取協商或在訴訟過程中與被告私下和解來執行；有的州法律還規定了“賞金獵人”條款，如果勝訴，原告可以獲得向政府繳納的環境罰款的一部分。

2.環境行政補救與補償

法律賦予環保局針對環境違法最直接和廣泛的執法權。當環保局發現違法行為時，有權要求違法者停止違法，采取整改措施守法，并補救其對環境產生的破壞。補救措施可以采取行為賠償或者金錢補償形式，用強制和非強制的方式執行。按照環境破壞的程度以及恢復原狀的可行性，可歸納為三種主要補償模式。

一是對較嚴重或突發性的環境污染及自然災害事件實行“先治理后追償”。對于在短期內可能造成(或已經造成)較大的公共健康和環境危害、污染場地的清理任務緊迫、需要大量資金和時間的事件，《超級基金法》規定了以政府為主導的“先治理后追償”原則。政府可以從基金中支付費用，及時清理對公眾健康危害較大的環境破壞。在短期緊急清理完成后，政府可向污染者追討賠償。考慮到超級基金項目很多涉及廢棄工業場地，時隔多年難以找到責任方，超級基金項目的預算主要來自國會撥款，小部分來自污染者的賠償。如果存在潛在責任方，則環保局會對其進行追償。追償渠道有四個：第一個是環保局和主要潛在責任方簽訂和解協議(或起訴要求賠償)，讓其一次性賠償清理費用。第二個是環保局責令潛在責任方采取補救行為，清理污染場地。第三個是環保局與非主要潛在責任方和解，回收一小部分清理費用。第四個渠道是“混合資金”。當污染場地涉及多個責任方時，環保局為了提高回收資金效率，先和一部分愿意和解的責任方和解，并不再追究他們今后在此項目中的其他責任。這四個渠道通常同時使用，以增加追償效率。

二是對于一般環境違法行為，包括環境信息的漏報和瞞報，超標排放大氣污染物和(非有害)水污染物等，環保局可在責令停止違法的同時，對已造成的生態破壞進行環境補償(environmental mitigation)。如果情況不允許就地補救，則可以選擇賠償性補償(compensatory mitigation)③。具體措施可以由環保局與企業達成協議自愿履行，也可以通過訴訟強制履行。2013年環保局對美國東部的一家大型發電和輸電企業Dominion發出違反《清潔空氣法》“防止嚴重惡化”條款的通知④。盡管Dominion否認違法，但還是簽訂了和解協議。協議在340萬美元罰款外還約定了一系列環境補救措施，包括25萬美元給美國林務局用于修復其管理的土地，50萬美元給國家公園局修復Dominion給國家公園屬地造成的損失，(上至)250萬美元用于修復和擴大密歇根湖流域和印第安納沙丘國家湖濱保護區，(上至)95萬美元用于伊利諾伊州的兩個能效項目，254.5萬美元用于州的柴爐替換項目[3]。同年，環保局與隸屬美國第二大天然氣生產商的Chesapeake Appalachia公司達成和解協議，對其在建設天然氣開采運輸和儲存設施過程中，未獲許可向水體中傾倒廢物影響12 874英尺的河流和3.74英畝濕地的行為進行補償，包括因其違反《清潔水法》的行為分別繳納160萬美元給環保局和西弗吉尼亞州，并且保證改善企業運行以確保不再有此類違法行為。環保局對27個環境破壞場地進行評估，令其對所有可能修復的場地進行修復(修復計劃需經環保局批準)并進行長期監測。對無法修復的場地則按照環境損害的程度向獲得政府許可的“補償銀行”(mitigation bank)⑤購買相應的河流或濕地信用點(stream/wetland mitigation credits)[4]。

三是對于輕度環境違法行為，以企業和公民/環保組織為執行主體實施的補充性環境項目(supplementary environmental project)。其與環境補救的相似之處是都針對輕度環境違法，其目的都是最大限度補救環境違法造成的不良后果，也都是違法者和管理者合作的結果，但兩者在性質上有幾點區別：環境補救是一種強制救濟，而補充性環境項目不屬于強制救濟。環境補救必須作用于特定違法行為造成的后果，而補充性環境項目可以從廣義上提高公共和環境健康，比如資助對特定污染物的研究。當一些環境違法行為并未造成環境損害時，補充性環境項目就是更合適的選擇。環境補充項目因其和特定環境違法行為的關聯性較弱，更多存在于和解協議中，對其適用經常和罰款減免掛鉤。2016年，環保局對紐約賽馬協會屬下的一處馬場向雨水管道排放動物飼養廢水處以15萬美元罰款，在終止所有違規排放的同時，實施一項以減少雨水徑流為目的的補充性環境項目，以減少進入同一水體的受污染雨水[5]。2013年，環保局認為內華達州三家金礦公司沒有按照《緊急預案和社區知情權法案》申報“有毒物質釋放清單”，對其處以27.8萬美元罰款，并要求其中一家金礦實施34萬美元的補充性環境項目，用于研究其生產工序中的金屬化合物，以提供額外的“信息補償”。另一個案例是2012年，俄亥俄州一家大型殺蟲藥公司Scotts Miracle-Gro在缺少部分環保局登記程序并提交虛假資料的情況下銷售殺蟲藥。此公司的行為違反了《聯邦殺蟲藥、殺真菌劑和滅鼠劑法案》，被處以605萬美元罰款，并實施總價值200萬美元的補充性環境項目用來購買相關水體周圍土地，減少因農藥徑流導致的水體污染[6]。

(三)環境公益損害的訴訟救濟

美國環境法通過公民訴訟條款鼓勵公民和非政府組織參與執法，既對環境公益損害進行救濟，也提高政府執法效率。《清潔空氣法》和《清潔水法》規定：公民可以向任何違反排放標準或相關規定者提起訴訟。當環保局未履行執法義務時，也可以起訴環保局。《資源保存和回收法》規定的公民訴訟范圍更廣，公民不僅可以對違反法律標準者提起訴訟，也可以依據過去違法行為導致的現在或即將發生的重大環境或健康損害而對有害垃圾的擁有者、運輸者、處理者及相關方提起訴訟。法院依原告請求，可以在必需的情況下“抑制這些固體或有害垃圾的擁有、運輸、處理者及相關方的行為”(RCRA §7002)。在2010年美國保育法基金會(CLF)訴波士頓給排水委員會(BWSC)案中，CLF訴BWSC在2001至2009年擅自減少1999年環保局發放的排污許可證中的監測點，且在排放多種細菌和金屬超標的情況下未作改進，根據《清潔空氣法》的規定，要求法院判定BWSC違法，處以相應罰款，令其整改，并承擔原告訴訟費用。十個月之后，環保局加入原告行列，最終和被告達成和解, 被告繳納235 000美元罰款，且根據協議對其雨/污水排放口進行采樣檢驗，確定其符合水質排放要求[7]。在自然資源保護協會(NRDC)就緬因州Penobscot河下游潛在的水銀污染起訴化工廠HoltraChem案件中，被告在20世紀70年代至80年代涉嫌排放含有水銀的廢水和污泥，環保局和緬因州環保部門已經進行過執法。但NRDC針對遠離工廠的河流下游水銀污染，依據《清潔水法》提起訴訟，請求法院認定工廠下游河床中的水銀影響了居民的正常生活和娛樂，要求被告出資研究下游污染的程度和解決辦法，進行相應清理，并承擔原告訴訟費用。地區法院根據雙方意見選出一個三人研究小組來決定污染的具體情況(第一階段)和清理方式(第二階段)。巡回法院最終判定被告按第二階段研究結果進行清理并負擔清理費用[8]。

2002年，NRDC 等環保/公民組織訴洛杉磯港(政府)未經環境影響報告就批準China Shipping 在洛杉磯港西盆地區域建設和使用泊位。在該案件中，洛杉磯港認為China Shipping項目所需的環境影響報告包括在了1997年對港口西盆地區的環境影響報告,而原告則持反對意見，認為此項目需要新的環境影響報告(新的環境影響報告會包括新的排放源，也就意味著需要新的環境補救措施來抵消這些排放源的影響)。巡回法院部分支持部分駁回了原告的要求。最后雙方達成和解，洛杉磯港拿出5 000萬美元用于補償新項目造成的空氣污染及對當地社區的影響，包括將港區卡車換成非柴油車，并鼓勵停泊船只使用電力而非柴油，減少港口交通，等等⑥。

二、美國環境法有效實施的“硬核”

從對美國環境公益損害救濟制度的法律規定和實施過程可以看出：這是一種以行政執法為主體、行政與司法相互銜接、公民和社會組織廣泛參與的法律機制。從主體上看：環保局作為主要的執法者，可以通過行政和訴訟手段執法；公民有權對行政執法行為進行監督，可以對政府提起訴訟，也可以對(不具自由裁量權的)執法行為或政策與環境法律的沖突向法院要求司法審查；企業是環境法的遵守者，但企業如果對環保部門的處罰不服，也可以向法院提起訴訟或者要求司法審查。從目的上看，主要是通過提高違法成本震懾違法、通過程序正義實現公平對待、通過多渠道解紛提高執法效率。從內容上看，環境公益損害救濟的方式既有行政手段也有經濟手段，救濟范圍既包括生態環境也包括公眾健康，救濟目標既考慮緊急狀態下污染和健康風險控制也考慮長遠的生態恢復或修復，兼顧效率和公平。這些特點也許可以用美國法的實用主義傳統簡單帶過，但深入觀察后卻發現，事情并不簡單：美國的主要環境法律以成文法形式存在，其興起和發展建立在生態倫理觀、環境正義運動、公民在良好環境中生活的權利基礎等理論之上，既沒有采取普通法形式，也對普通法理論進行了“革命”[9]；在環境法實施實踐中，尤其是環境公益損害救濟過程中，適用普通法的案件較為少見⑦。如果我們承認，美國作為世界上環境法治的先進國家，取得了公認的環境治理成效，那么，我們在關注美國環境法的實施效果時，更應該關注其背后的法學理論及其制度實踐，追問支撐其制度運行的價值、方法和制度保障的一系列“硬”措施，探討其運行規律。

(一)通過立法優化資源配置，為環境法實施提供體制依據

美國環境法理論認為，環境法是一個“由聯邦和州之間的關系和沖突、行政法、行政程序、民法、刑法以及國家關于科學、技術和能源的發展政策組成的復雜的混合體”[10]。從學理上看，環境法包括三個層次：最低層次的環境法表現為對付諸如汽車設計、瓶罐處置和水壩建設等形形色色問題的法規、判決和條例，它們變化迅速，以至于不可能進行有穩定規范意義的分析；最高層次上的環境法涉及廣泛的社會政策問題，對這些問題，經濟學家和生態學家的分析可能比法學家的分析更有用；中間層次的環境法是環境政策與社會制度一體化過程的產物，這種過程在程序上表現為環境政策必須通過強調行政自由裁量權、司法制約和尊重各級政府權威的法律體制得到貫徹，在實質上表現為環境機制必須適應我們社會的經濟現實、傳統財產權和國家能源政策[11]。也就是說，環境法實際上是國家為了保護環境的需要、經濟和社會發展的需要同現行制度協調和統一的結果，其存在的前提是適應現行的政治、法律、經濟體制和國家能源政策[12]。根據這樣的理論，環境公益損害救濟機制實際上是對傳統法律機制的再造。為此，美國專門制定了《國家環境政策法》，明確要求行政機關在決策中采用環境科學的方法，根據生態學的情報將環境價值與經濟和技術問題一并加以考慮；為保證決策方法的改變，設立環境影響評價制度，建立公眾參與制度[12]。由此，通過立法確定了國家環境管理的三個目標：一是改革行政方法以實現環境保護；二是法律與科學技術相結合；三是行政管理與公眾參與相結合。為實施環境法，美國設立了直屬總統的聯邦環保局，它由國會通過立法成立，是直接向總統負責的獨立行政機構，環保局局長可以列席內閣會議。總統在建立環保局的行政命令中指出，環保局是一個“標準研究、制定和執行部門”，主要承擔四項職責：一是“建立和執行環保標準”；二是“研究污染危害和治理污染，以及為制定政策進行信息收集并提出建議”；三是“協助環境質量委員會輔佐總統”；四是“協助/資助他人的環保治污行為”。按照這個職能定位，環保局主要管理五大環境污染：空氣污染、水污染、固體廢物污染、農藥污染和輻射污染。環保局接收了原屬于衛生部和內政部的環境相關職能，衛生部還為環保局的建立貢獻了40%的人力資源。根據總統令，環保局是一個以規制(regulate)和研究為主的機構，其職責不僅是保護人類的健康，還包括對動物、生態的保護[13]。

由此，通過特別立法設立專門機構并劃定工作職責方式，明確了執法主體和工作范圍，自始建立了環保局執法為主體、環境污染控制與公眾健康保護為工作目標、公眾廣泛參與的環境治理體制。這種體制與美國的訴訟制度的結合，形成了具有鮮明特色的環境公益救濟機制。在這種機制中，環保局發現違法行為時，首先通知違法者(notice of violation)，通過法院采取強制措施(injunctive relief)包括要求違法者停止違法，并對違法者予以處罰或責令違法者對已經產生的損失進行補救。環保局可以和違法者達成和解協議(civil settlement)，但需報送相關法院進行30天公示以征求公眾意見，公示期滿后法院核準(consent decree)。如果和解不成，則由環保局起訴相關企業。企業對環保局的強制措施不服，可以起訴環保局要求司法審查。

與此同時，將公眾參與作為環境管理的一個重要方面，也是對國家環境管理的重要補充，如環境影響評價中的公眾參與、對行政機關行政行為的司法審查等。行政管理與公眾參與相結合，形成了一種新的權力制衡機制：它一方面授權國家環境管理機關作為環境法的主要實施者，負責全面的環境管理，另一方面又以公眾參與刺激和監督行政管理，彌補行政管理的懈怠和缺陷。兩者相互作用的結果，形成了環境法實施的“閉環”運行(圖1)。

圖1 政府、公眾和企業在環境法實施中的功能

(二)通過建立環境標準體系，為環境法實施提供科學判斷基礎

美國著名環境專家萊斯特·R·布朗提出了生態安全的概念，他警告：“生態威脅遠遠沒有軍事威脅那樣明顯，因為生態系統的崩潰過程是逐步和累積的，在他們發生災難之前，很少為人們所考慮到。”[14]隨著環境問題的出現，風險規制逐漸成為政府面臨的新型管理任務。在法學意義上，規制被定義為三方面基本元素的結合：制定規則、監督與檢查、執行與制裁[15]。實現規制目標需要設立專業的公共機構，對可能造成公共危害的風險進行評估和監測，并通過制定規則、監督執行等法律手段來消除或者減輕風險[16]。

因為環境風險是人類活動造成的環境負荷超過了環境可以容納的一定限度、不能通過環境的自凈作用予以降解或消除所導致，因此對人類危害環境行為的控制就必須依據科學、通過定量的方法來預測和判斷環境的負荷。用這種定量的方法來判斷人類行為是否符合環境要求的客觀規定就是環境標準。“我們所理解的環境標準，是任何對因人類活動所致的環境變化的可接受性的判斷，并需要滿足如下條件：(1)它是經過仔細考慮后，適用于確定類型案例的正式規定。(2)因為它和特定處罰、獎勵和價值相關聯，因而被期望能直接或間接地對那些影響環境的人類活動施加影響。”因此，環境標準可以作為執法、司法判斷的科學依據⑧。

美國最早在《清潔空氣法》中確立聯邦政府在污染治理中的主導作用并授權新成立的聯邦環保局制定并執行主要污染物的環境標準。《清潔空氣法》將六種主要空氣污染物(一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、光化學污染物、固體懸浮顆粒、鉛)列為指標污染物。因其普遍性和對公共健康的顯著危害，其標準制定全盤基于公共健康考慮。環保局在每個地區辦公室設立了若干污染防治實驗室進行日常和環境緊急事件中的監測、采樣和實驗分析工作，并設立了進行環境與健康風險評價的跨部門合作研究機構——研究與發展辦公室，這個機構由環保局領導，多學科參與，多部門合作協同，其工作人員來自環境與健康相關的各個部門，衛生部在這個中心工作的人較其他部更多。各實驗室研究成果為制定和實施環境法提供科學基礎和信息服務(圖2)[13]。

圖2 環境與健康風險評估研究機構運行機制

環境標準以環境基準為依據制定。美國《清潔空氣法》第108條規定，對于每一種被列入空氣污染物質清單(即已經或者極有可能危害公眾健康和福祉的污染物質)的污染物質，環保局都必須公布空氣質量基準，該基準應當反映當前最新的科技水平所能探知的事實，以及盡可能全面覆蓋所有對公眾健康和福祉造成影響的因素，并在基準文件發布之日起六個月內公布以公眾健康保障為目的的首要空氣質量標準和以公共福祉保護為目的的次要空氣質量標準。環境基準(environmental criteria)是一個科學術語，由環境物質與特定對象之間的“劑量—效應”關系確定，它無涉價值判斷，不包含社會、經濟、技術等人為因素，也不具有法律效力，但卻是制定環境質量標準的科學依據。由于環境基準是根據當前的科學認知加以確定的，因此需要不斷收集新的科學知識，在新的基礎上進行合理的科學判斷。《清潔空氣法》第109條規定環保局每五年審查一次現行的空氣質量基準并及時更新。此外，從1970年代起，聯邦環保局還陸續發布了《比較風險評估》《致癌物健康風險評估技術指南》《發育毒性健康風險評估指南》《暴露評價技術指南》等，為環境健康風險評估提供了技術方法及數據基礎。同時，為了支持這些技術方法標準的執行，建立了包含化合物毒性數據庫的綜合風險評估系統，發布了規定每十年更新一次的《暴露參數手冊》，為環境健康風險評估提供了很好的參考數據基礎⑨。

以環境基準為依據，聯邦環保局制定出以保護公共健康為核心的空氣質量標準,并要求州政府制定相應的排放標準和達標計劃(State Implementation Plan)。隨著更多環境保護法律的制定，環境標準制度也被用于水污染和固體廢物污染等領域。環境質量標準包括大氣環境質量標準、水環境質量標準、固體廢物處置場規范及污染物排放相關標準等。污染物可分為兩類：普遍及對公共健康危害較大的污染物(如指標空氣污染物)，其標準制定直接取決于對公共健康的影響；污染范圍較小或對公共健康危害較小的污染物(如飲用水污染物和有害空氣污染物)，其標準制定則在考慮公共健康影響外，也兼顧技術和經濟可行性。由于大部分環境標準都有立法依據，其標準制定方式不可避免受到政治環境等非科學因素的影響[17]。

除了對現有環境指標的周期審查和修改，聯邦環保局也可以根據排放物對公共健康的損害程度，依法添加或廢除污染物的環境標準。立法部門、企業、公眾和環保組織均可對環境標準提出質疑。如果企業或環境組織不滿意最終出臺的標準，可以向法院提起訴訟。法院則會判決環保局在制定標準上是否有越權或失職的行為。1978年，美國自然資源保護委員會通過訴訟的方式使聯邦環保局將鉛加入指標空氣污染物中加以治理[18]。1997年，在環保局再次公布臭氧和PM2.5質量標準時再次受到經濟和技術可行性的質疑，而美國聯邦法院亦做出了環境質量標準僅考慮健康影響的判決[19]。

通過立法建立環境標準制度，設立環保局領導的跨學科研究機構，為環境法將科學判斷與法律判斷有機結合奠定了物質基礎。在環境法實施中，無論是許可證的發放還是行政處罰，都以環境標準為依據；而環境現場執法，則由環境工程師和律師同時進行，以確保科學性與合法性同時具備。因此，我們才看到了在環境公益損害救濟過程中，環保局面對各種違法情況都有相應的執法策略。

(三)通過明確利益導向，提高環境法實施效率和效能

美國的環境法具有由環境保護運動推動的明顯特征，其中環境正義運動具有重要的地位和作用[20]。這場運動大致可分為三個階段[21]：20世紀初，知名環境保護人士如約翰·繆爾、西奧多·羅斯福等人推動在美國國家體系內建立了國家公園管理局(The Organic Act)和森林保護區(The Forest Reserve Act)，劃定了野生動物保護區和為人們休閑和惠享的休憩區(The Lacey Act)。20世紀60年代到70年代，律師在環境保護中的作用越來越強，除了在國會中參與起草很多重要的環境保護法律之外，律師還在行政機關中加強環境保護法律和規則的實施；這一時期，成立了許多環境保護團體，如自然資源保護協會(NRDC)、塞拉俱樂部(Sierra Club)、美國環保協會(Environmental Defense Fund)等等，另外也有像環境法研究所(Environmental Law Institute)等智庫致力于環境保護法律和規制的研究。環保團體和智庫的工作富有成效，促使尼克松總統、福特總統和卡特總統簽署多項總統令應對環境問題[22]。從20世紀70年代末至今，出現了許多環境保護領域的社會活動家，促成了1980年《超級基金法》的通過。這項法律賦予保護局一項非常重要的職權，即找尋污染嚴重地區的相關利益主體，并監督其清理或配合清理污染場地；此外，對于那些缺乏明確利益主體的“孤零零的污染地區”，有權進行清理[22]。

根據環境正義基本原則及相關法律，環保局在衡量特定地區的環境風險和危害時會選擇環境、健康、社會和經濟四大指標進行綜合性評估，然后采取相應執法措施。四個指標建立在詳盡的數據基礎之上，對該區域生態環境現狀和未來趨勢進行判斷，以服務于最后的環境決策(圖3)[22]。

圖3 環保局環境正義評估圖

由于這種評估會受到多種因素影響，其結論也可能是比較宏觀甚至是不確定的。在運用到具體執法過程中需要有更明確的規則，以保證各種利益的平衡、各種主體得到公平對待，以實現環境正義。

1.環保罰款的用途和計算

如前所述，罰款的主要目的是威懾違法者，使違法成本大于違法所得。一般情況下，環保局的罰款收入進入國庫，國庫再通過批準環保局預算的形式將錢用于環境保護(預算中包括各類環境執法經費和環境整治專項基金)。環保局的收入(包括行政、民事、刑事罰款和收費)和支出大致持平。以2009-2011年為例，環保局的罰款收入在1.45～1.86億美元。

環境罰款由環保局計算和征收。罰款的計算根據不同環境法律而有別，但其考慮因素大致相同。環保局對大多數環境民事罰款有統一的計算方法。其“違法所得”由三個部分組成：(1)因為違法而推遲的經濟成本，比如未安裝應該安裝的儀器、未進行相應的取樣和測試、未對廢物進行合理處置，等等。由于推遲這些成本所產生的“所得”計算為這些花費的5%乘以推遲的年數。(2)因為違法而(永久)避免的成本，包括未安裝(或已安裝未運行)儀器的運行費用，未配備足夠人手以及未對廢物合理處置(且不可能重新處置)而避免的費用等。(3)由于違法而獲得的(市場)競爭優勢產生的獲益，包括銷售已禁售的產品，銷售沒有所需標識的產品，有償移除法律要求的環境控制裝置(比如汽車尾氣裝置)，等等。第三部分所得的計算來自對違法行為信息的收集，當信息不足時，則由專業人員基于行業知識進行估算[23]。環保局發展了一套模型來計算不同程度的各類環境違法的“違法所得”[24]。

為達威懾目的，大多數罰款金額會不同程度地高于違法所得。其考慮的因素包括違法行為是否已經造成實際損害、(其違反的)環境法規的重要性、違法者的實際情況(企業大小等)。違法造成的損害可以根據污染物的毒性、劑量、被污染環境的敏感度、污染行為的時間來計算。

2.賦予環保局一定裁量權與協商權

環保局可以根據違法者和違法行為的各種因素，酌情調整罰款數額。這些因素包括：違法行為是否故意、是否有前科、合作態度以及承受罰款的能力等，每一因素又可以分為幾個方面。環保局可以在20%的范圍內調整罰款額，如果調整度超過20%則需要一定解釋。對這些因素的考量能平衡環境執法對經濟和社會目標的影響，進而使環境管理更有效。

為了更加有效執法并節約公共資源，環保局會與違法者協商處罰金額，目的是讓違法者傾向于和環保局達成協議，省去訴訟過程。如果協商不成，則按照最高罰款額提起訴訟。此外，違法者越早繳納罰款，罰款金額也會相應減少。如果違法者已經采取了補救措施或者提出其他修復環境的行為，也可以適量減少罰款的數額。

3.賦予環保局決定補救和補償方式的權力

為了實現恢復環境的終極目標，環保局除了有權對違法者進行行政處罰外，還有權決定對被污染和破壞的環境的修復措施。《清潔空氣法》創立了在聯邦政府領導下的中央—地方合作控制空氣污染的制度。該法明確規定從源頭上預防和控制空氣污染是州和地方政府的主要責任。在聯邦范圍內設立空氣質量控制區是聯邦環保局的職責，美國已設立247個州內控制區和263個州際控制區，對污染物排放實施許可證制度[25]。如果違反了許可證設定的排放限額，環保局可要求違法者采取相應的補救和補償措施。違法者可以自己修復，也可以給付資金，用于其他有利于生態環境的項目。環保局在罰款上的裁量權讓污染者更愿意主動采取補救和修復措施來減少罰款。一個案例是Guardian Industries Corp.在生產汽車和建筑物用玻璃時無許可排放氮氧化物、二氧化硫、固體懸浮顆粒和硫酸蒸汽等。2015年環保局與Guardian公司達成和解協議，要求Guardian公司花費706萬美元來關閉或改善設施，減少空氣污染物的排放，并額外支付15萬美元給加利福尼亞州San Joaquin山谷聯合空氣質量控制區的“清潔燃燒激勵項目”，從而降低當地的空氣污染[26]。也就是說，雖然Guardian造成的空氣污染不可撤除，但它可以通過治理其他的污染源，來提高當地的空氣環境，變相“收回”了其違法排放的污染物。

4.鼓勵公民訴訟提高執法效率

環境法律允許公民訴訟并降低了公民訴訟的成本。公民個人和團體只要認為自己受到了不法侵害，就可以起訴違法者。如果被告敗訴，將承擔原告的訴訟費用。也就是說，雖然原告不能獲得經濟利益，但可以制止違法者的違法行為，并且原告律師可以獲得經濟利益。公民訴訟制度一方面提高了公民的執法積極性，另一方面，訴訟本身可以促進原告和被告私下和解，節省訴訟費用，讓污染者有可能把資金用于改善當地環境。

有的州為了提高公民訴訟積極性，為發現違法行為的個人和團體提供“賞金”。如加州《安全飲用水和毒物執法法》(簡稱“65號提案”)目標是通過加強知情權，保護消費者不受各種有害物質的影響。此提案要求政府列出所有可能致癌或導致遺傳缺陷的物質并警告消費者，并包含一條“賞金獵人”條款：允許公民/團體起訴任何沒有在產品上標注所有危險物質警告的生產商；如果起訴成功，原告可以獲得一部分(本應全部交給政府的)環境罰款。

在公民訴訟中，環保公益組織發揮了重要的作用。主要環境法的公民訴訟條款規定，環保公益組織既可以起訴企業違法，又可以起訴政府不作為或違法行為。環保組織比之個體公民有巨大的信息優勢和豐富的訴訟經驗。這些組織對當地社區十分了解，更有能力與責任方合作來修復當地環境。事實上，環保公益組織作為大部分公民訴訟的原告，既是環境法律的主要監督者，在某種程度上也參與了環保法律的制定。環保公益訴訟根據被告的不同可以分為兩種類型，即污染企業/個人，以及政府或政府部門。當被告為污染企業/個人時，環保公益組織通過訴訟降低了環保部門由于資源限制而不愿或不能執法的行為。加州近年來雨水徑流相關的罰款收入有83%來自公民訴訟[27]。對不明顯且尚未造成嚴重后果的違法行為，公民訴訟大大降低了政府環保部門的執法成本。同時，公民訴訟也減少了環保部門不愿對其他公共部門進行執法的行為。一項對《安全飲用水法》的違法和執法行為的研究表明，公共飲用水設施與私人企業相比，違法行為更多但較少受到環保部門的執法懲罰[28]。比如本文中的美國保育法基金會訴波士頓給排水委員會案，被告為政府部門，原告作為環保公益組織收集其違法行為的證據，得以讓環保局加入原告行列，并成功使波士頓給排水委員會停止其違法行為。除了監督環境法律的實施，針對污染企業的公民訴訟也促進了當地的環境修復。很多公民訴訟最終協議中含有“補充性環境項目”來幫助當地社區的環境修復。僅2013-2017年，加州公民訴訟就帶來了880萬美元的資金用于補充性環境項目，包括原生魚類棲息地修復、河流保護和支流修復、環境教育項目、街道綠化等[27]。

環保公益組織和環保局既是互相合作也有監督的關系。環保公益組織起訴污染者時，兩者是合作關系。但當起訴對象是環保局時，則是監督關系。環保公益組織對環保局的訴訟可以分為兩類，第一類是挑戰已有的環保局政策。第二類是起訴環保局的不作為，包括未按法律要求在規定期限內完成政策制定和修改，以及其他程序上的違法違規行為。針對這類起訴的法院判決通常會支持原告所訴，責令環保局在期限之內完成法律規定的職責。這一類訴訟是環保公益組織常用的監督手段，但在其使用上有爭議，爭議的中心是“起訴然后和解”(sue and settle)。這種現象指環境公益組織以未能完成法定(非自由裁量權)職責為由起訴環保部門，而環保部門選擇不辯護而與原告達成協議。這種協議經法院核準生效，使環保局需在協議規定的時間內完成相應職責[29]。這種訴訟在奧巴馬執政期間大量使用，加大了州和地方上環境政策執行成本，引起了受影響企業和地方政府的不滿[30]。反對“起訴然后和解”者認為，這種做法提供了環保局與環保公益組織“合謀”推進環境政策/標準制定的可能，損害了其他潛在相關方，比如受影響地方政府和企業和公眾的知情權和參與權。鑒于此，環保局局長Scott Pruitt在2017年發布一項命令，旨在加強環保局的和解協議的信息公開和公眾參與[31]。“起訴然后和解”提供了一種可能，讓環保局繞過國會和其他法律規定的程序，通過隱秘的方式修改法律。以2013年西北保育會訴美國森林局和土地管理局案為例。案件起自受影響伐木業起訴美國森林局和土地管理局的“西北森林計劃”中的環境補救條款“勘測和管理”一項違法。此案于2003年達成協議，從計劃中移除此條款。但此后兩次通過環境影響評價來移除此條款的嘗試都被環保組織起訴，并被法院認為違反《國家環境政策法》而無效。此后，當局與環保公益組織協商修改“勘測和管理”項細則，并達成和解協議.由于此協議的協商排除了伐木業的參與，且協議雖然減少了部分生物的勘測要求，但新增了對“干擾地面環境行為”進行勘測的條款，于是伐木公司在巡回法院起訴此協議違法，理由是這項協議改變了“西北森林計劃”的內容，而根據《國家森林管理法》《聯邦土地政策和管理法》和《國家環境政策法》，森林局和土地管理局的法規修改需要經過正式的修改流程、信息公開和公眾參與程序。巡回法院支持了伐木公司的觀點[32]。此案以及其他類似案件表明，環保部門與各相關方達成的和解協議不能違反或逃避現有法律的法律規定。

通過明確的利益導向，建立從風險評估原則性規定到具體的行政罰款、行政補償計算方法和執行方式，鼓勵公民訴訟參與執法，既貫徹了公平對待不同主體，盡可能消除種族、地域、收入差距所可能帶來的非正義結果；也注重程序正義的價值，通過建立多元執法機制，盡可能地提高執法效能，降低執法成本。

三、對借鑒美國環境法實施的關鍵要素的未盡思考

中國自1973年制定第一個環境保護規范性文件,1979年頒布《環境保護法(試行)》，開啟現代環境保護的法治進程。經過40年的理論與實踐探索，中國的環境保護法治從無到有、從局部單項立法到全面推進生態環境法治建設，改革環境管理體制機制、充分發揮環境資源司法功能、有序擴大公眾參與；與此同時，主動參與國際環境保護事務，逐步提出全球環境治理的“中國方案”，走出了一條適合中國國情的生態環境保護法治道路，實現了從跟跑到領跑的飛躍[33]。在這樣的背景下，我們是否還需要學習借鑒美國經驗以及學習借鑒美國的哪些經驗，是值得認真思考并加以回答的問題。

我們應該還記得，在中國環境法治的起步時期，曾經有很多是向美國“抄作業”的結果。但是，我們也發現，在美國用得很好的一些制度被借鑒到中國實施以后并未達到預想的效果或者發生了“變異”。比如說被稱之為美國環保法“支柱性”制度的環境影響評價、許可證、現場檢查，在中國的環境法實踐中似乎并沒有起到這樣的作用，反而是區域限批、環保督察、黨政同責等“本土化”的制度威力無比。還有如中國最早的環境保護機構設立也是參照美國模式，從相關部門抽調人員組建最早的環境保護職能部門，其中有相當多的人來自衛生健康部門[34]；但歷次機構升級后，環境保護部門與衛生健康部門在環境與健康管理職責上漸行漸遠，直到現在，生態環境部也未明確管理環境與健康問題的相關職能[35]。

在中國的環境法治取得歷史性成就的新時代，“中國方案”令世人矚目，我們還有必要借鑒美國環境法的實施機制嗎？回答應該是肯定的。與四十年前相比，當我們不再有“美國的月亮比中國圓”的心態時，既可以更從容地檢視美國的環境法實施機制，也可以更深刻地反思我們“抄作業”的過程。客觀而言，我們引進的一些美國或者其他西方國家的環境法律制度，的確存在“水土不服”現象，深入思考產生這種現象的原因，可能情況有所不同。一種情況是，因為中國與美國的法律傳統和司法體制存在本質差異，有些制度的確無法“復制”，比如美國的“公民訴訟”，在中國必須經過改造成為“公益訴訟”制度[36]，否則，根本無法實施；另一種情況是，因為我們在引進制度時，只注意了制度條款的引進而輕視甚至忽視了制度保障條件或者“硬制度”的引進，導致制度實施“變形”、實效不佳，如許可證制度、監督檢查制度。但無論哪種情況，都不存在不能借鑒的問題。實際上，中國環境法制度的實施效率和效能一直被詬病，歷次機構改革都有針對性地進行了制度安排但由于缺乏有效的“硬制度”支撐而始終難以見效。美國環境法實施機制中的國家體制安排、多元主體互動機制設計、具體程序和科學方法支持等，恰是中國環境法研究薄弱、立法考慮較少的部分。這也提示我們，對于美國及其他國家的環境法制度研究和立法借鑒，需要在更加深入研究不同國情、不同司法制度、不同執法條件的情況下，摒棄“照貓畫虎”的簡單思維，更多關注法律條文、制度規則的背后，去發現支撐和保障制度運行的基礎條件、基本能力和社會背景，由此借鑒先進制度的“精髓”，不斷完善我國的環境法理論與實踐，提升生態環境法治水平。在這個意義上，學習永在路上，借鑒永無止境。

注釋：

① 本文將公民等同為非環境破壞者或者環境破壞受害者，而企業等同為環境施害者。

② 美國總統授權給各應對機構，主要是聯邦環保局和美國海岸警衛隊，但不排除其他政府部門和私人的協同。海岸警衛隊主要負責與五大湖、海岸(和沿海河流)相關的場地清理。

③ 賠償性補償主要應用于《清潔水法》第404條范圍。

④ Prevention of Significant Deterioration條款。這一條款的目的是防止空氣質量較好的區域(比如國家自然保護區)的空氣質量惡化到國家空氣質量標準(NAAQS)的水平。這一條款對這些地區的排放源要求“最佳可得控制技術”。

⑤ 《清潔水法》第404條規定：“河流/濕地補償銀行”的產生彌補了第404條原有的就地生態補償和單一項目異地生態補償效率低下的問題。每一個“補償銀行”就是一片由獲得政府許可的機構所維護的河流/濕地區域。許可證會規定這片區域根據其能提供的生態服務有固定額度的“信用點”，企業可以通過購買相應的信用點來間接進行生態補償。這種政府監督、第三方執行的生態補償方式減輕了污染企業進行生態修復的執行難度，使生態補償更加高效。

⑥ 這一和解協議使港口卡車行業不滿，美國卡車協會起訴洛杉磯港，案件經過地區法院、巡回法院審理，最后到了最高法院，被判保留一部分(修改一部分)洛杉磯港對卡車燃料的新規定。

⑦ 這種現象的主要原因是美國環境法律規則詳細，環保局擁有對環境法律相當的執行和解釋權，環保局制定了詳細的環境公益損害救濟形式，比如超級基金、補充性環境項目、罰款收入轉化的環境治理專項基金等。由于法規清晰，大部分環境案件在企業違法事實清晰的情況下最后都以和解結束。也有一些重要的環境案件，比如Chevron v.EPA 和Massachusetts v.EPA等，由于其判決影響了環保局的權力范圍，成為被廣泛引用的案例。

⑧ The Royal Commission on Environmental Pollution, Setting Environmental Standards.21st Report,1998.參見談珊：《斷裂與彌合：環境與健康風險中的環境標準問題研究》，華中科技大學出版社, 2016年版，第85頁。

⑨ 參見段小麗：《美國環境健康工作的啟示》，載《環境與健康雜志》2008年第1期，第2-3頁；USEPA：Risk Assessment Principles and Practices(EPAll00/B-04/001)，Washington D.C.：USEPA Office of the Science Advisor，2004；USEPA.Human Health Research Program Multi-Year Plan(FY2006-2013)，Washington D.C.：USEPA Office of Research and D.C.Development，2006；USEPA.Human Health Risk Assessment Multi-Year Plan，Washington D.C.：USEPA Office of Research and Development，2005；孟偉、閆振廣、劉征濤：《美國水質基準技術分析與我國相關基準的構建》，載《環境科學研究》2009第7期，第757-761頁。