重塑美國創新體系的五大核心議程

編譯 方陵生

美國的創新，從歷史上的軋棉機、飛機到現代的半導體、互聯網和癌癥免疫療法等，都足可引以為傲，美國對人類創新的貢獻可與世界上任何其他國家比肩。但是，越來越多的人意識到美國的創新體系存在缺陷：突破仍有，但速度較慢；創新經濟利益的分配越來越不均衡，獲益人群主要集中在沿海地區；在國際競爭力對比上，美國的競爭力和各項創新指數都呈下滑趨勢，包括從聯邦研發投資到學生數理科成績等。

在當前這場持久而廣泛的病毒危機形勢下，人們普遍擔心，也許正在開發的技術，如人工智能（AI）和自動化所創造的就業機會最終仍然抵消不了更多失去的工作。美國歷史上技術和創新推動社會進步的信念今天受到了前所未有的挑戰。

因此，是時候采取積極行動，恢復人們對“創新作為社會和經濟進步潛在力量”的信念，重新開發創新的潛力，造福美國和世界。報告提出了重塑創新體系的五大核心議程。一是弘揚創新理念：在“創造一個對所有美國人有效的包容性創新經濟”的背景條件下，積極重申創新理念，以取得社會各階層的支持；二是強化創新管理：明確創新的權力和責任，有代表性的利益相關者共同制定高級別議程，確定各方權力和責任，協調政府、企業、高校和個人之間的關系，確立良好的公私合作機制；三是制定創新戰略：制定一個以“整個社會”為視角的協調一致的國家戰略，各利益相關者是國家戰略的貢獻者，同時也是國家戰略的受益者，如創立國家創新基金會，優先關注氣候變化、醫療健康、新興技術，制定短中長期規劃等；四是提高戰略擴展性和普適性：新的創新戰略要有意義，并使所有美國人受益，應擴大影響力和普及性，如擴大投資、激勵政策的覆蓋面，增加立足長遠的研發創新投入；五是開發創新資源：重塑美國創新體系必須最大限度地利用三個最重要的資源，即人才、知識和金融資本，發展科學、技術、工程和數學（STEM）教育，完善監管、稅收和知識產權保護環境等。以此作為未來十年美國創新議程新構想的一部分。

弘揚創新理念

美國信息技術與創新基金會（ITIF）和布魯金斯學會最近研究發現，目前1/3的創新工作崗位集中于美國某些地區，因這種創新發展的不平衡，在全國范圍內培養“創新對整個社會來說都很重要”的共識是一項相當艱巨的任務。

因此，美國需要通過弘揚創新理念將社會各界公民聯系起來，在不同的支持者之間建立聯盟，解釋“為什么”要創新，產生 “實現同一個國家目標”的緊迫感和實現共同國家價值觀的滿足感。但弘揚創新理念不能說空話，尤其是在華盛頓特區，那里對創新理念的宣傳往往言之無物，很少能與實際行動或真正的變革結合起來。與此相反的是，創新理念必須要有明確的目標，激勵社會朝著一個共同目標前進，為所有人帶來有意義的利益。

約翰·肯尼迪（John Kennedy）總統的登月計劃被稱為一個雄心勃勃的目標，登月計劃促使美國實現了一個更偉大的目標。或許今天的美國也需要同樣的精神，無論是在疾病治療、大幅度消除貧困，還是在氣候變化方面取得可衡量的進展，都需要這種精神。誠然，一個雄心勃勃的目標，甚至兩三個目標，其本身并不代表美國創新議程的最終目標。但各方面的努力、計劃和投資都將成為實現最終目標的組成部分。例如，登月計劃最持久的影響可能不是太空計劃，甚至不是登月本身，而是在此之后的大規模聯邦研發計劃，國家資助和培訓的一代科學家和工程師，以及這些人才創辦的數千家公司和開發的各種新技術，從而引發了一場改變全球經濟和社會的數字革命。

強化創新管理

無論是企業、政府機構、大學還是個人，要想在創新上取得成功，都需要個人和機構明確各自在創新中所需要承擔的責任和義務。換句話說，成功的創新需要明確管理職責。如果沒有人承擔創新職責，創新不會發生。相反，雖然所有美國人都有能力而且也確實應該為創新做出貢獻，但如果只是簡單地說創新是每個人的責任，也是一種不負責任的說法，因為那樣的話，創新又會成為搭便車現象的犧牲品。沒有完善的組織管理結構，就不能高效率地開發和擴大國家的創新潛力。

當今世界經濟中，許多不同管理模式相互之間有競爭，包括從中國特色的社會主義市場經濟管理模式，到歐洲的社會民主管理模式，再到英美等國家更為松散的自由市場管理模式。重點是，盡管一些國家已經接受了政府主導的創新發展和經濟增長方式，比如中國的五年計劃和中國制造2025戰略，但美國更傾向于一種基于公私伙伴關系的創新模式。僅在美國政府內部就可以找到各方參與者建立伙伴關系的例子，如17個國家合作的實驗室、國家科學基金會的I-Corps項目、美國制造業網絡和制造業擴展伙伴關系計劃等。在一系列聯邦項目的基礎上，各州政府也推出了大量項目計劃作為補充。當然，還有美國公司、大學和研究機構內部正在進行的層出不窮的創新工作。

目前各種要素都有了，但美國的創新潛力仍然小于各部分的總和。因此，目前需要的是一個有效的管理過程，確定各方的權力和責任，借助于公私各方利益相關者的投入，建立和執行創新議程。利益相關者包括政府和學術界、企業、民間社會的代表及非政府組織等。其目標不是建立一個自上而下的官僚機構，而是召集一組有代表性的、多樣化的利益相關者，共同起草一個高級別議程，一個將由眾多業主、執行者和贊助者共同制定的議程。

制定創新戰略

創新管理過程應產生一個有持續性的國家創新戰略。世界上至少有60多個國家擁有正規的國家創新基金會，這些創新基金會負責定期制定國家創新戰略。事實上，ITIF和布魯金斯學會長期以來一直認為，美國需要與國家科學基金會一起建立一個國家創新基金會，作為創新和技術商業化的管理機構。

但是，拋開這一聯邦體制問題不談，實際上直到奧巴馬執政期間，美國總統府才發布了美國歷史上第一個正式的國家創新戰略。制定國家創新戰略應該成為所有管理部門的常規做法，并通過本報告所述的流程成為一項持續性工作。國家創新戰略應具有連續性，負責協調不同領域內的政策，包括科學研究、技術商業化、信息和通信技術投資、教育和技能發展、稅收、貿易、知識產權、政府采購等，以互相協調的方式制定監管政策，進而通過促進創新推動經濟和就業增長。正如芬蘭國家創新戰略所主張的那樣，國家創新戰略必須全面解決一系列廣泛的政策問題，因為“各自為政的政策措施不足以確保一個國家在創新活動中處于領先地位，不利于提高國家生產力和競爭力”。

就美國現狀而言，美國創新戰略的重點應放在解決氣候變化和健康挑戰（從冠狀病毒到癌癥再到老齡化）等重大問題上，并幫助企業和員工學習和采用在激烈的全球競爭中生存下來所需的技術和技能（多為數字化技術）。創新戰略應重點考慮如何增強航空航天、生物技術、半導體、工業制造和互聯網經濟等對美國經濟至關重要的關鍵行業的競爭力，還應該確保美國軍方保持技術上的領先地位。創新戰略至少要在三個時間段內與這些領域內的創新進展相協調：近期、中期和長期。創新戰略應有“整個社會”的視角，既考慮到各利益相關方對創新戰略的貢獻，也考慮到利益相關者也將成為創新戰略受益者這樣一個多樣化的創新環境。國家創新戰略將明確定義一些要素，包括：具體的社會經濟和工業目標、所有的參與者和利益相關者、過程、計劃、投資、機制，以及對這些目標取得進展進行評估的適當指標體系。

提高戰略擴展性和普適性

要讓創新戰略有意義、有影響力，并造福于所有美國人，這個新的美國創新戰略需要擴展其規模，并在全國范圍內廣泛普及。例如，美國有四個州擁有超過80%的風險投資，因此必須努力確保聯邦投資和私人風險資本在全國范圍內的廣泛利用。美國在大蕭條后推出國家小企業信貸倡議（SSBCI），創建了一個15億美元的基金，這是旨在加強支持小企業和小制造商貸款的國家計劃。兩黨推出的新的《商業保護法》是繼SSBCI后的后續行動，這一行動通過“創新與初創企業股權投資計劃”向各州撥款20億美元，鼓勵全國各地組建風險投資公司，以匹配州一級對有發展潛力的企業的風險投資。

這些計劃令人鼓舞，但決策者可以而且應該站在更高的角度考慮問題。2020年夏天，參議員舒默（Schumer）和楊（Young）在國會提出了一項《無盡的前沿法案》，要求在未來五年內為聯邦研發和創新項目投資1 000億美元。該法案的一個組成部分是斥資100億美元在全國范圍內（如納什維爾、匹茲堡、羅切斯特等）建立起發展前景看好的技術中心構成的創新樞紐網，以增強區域創新能力。《美國芯片法案》中所體現的國會立法精神將有助于確保美國在下一代半導體技術領域內的領導地位。

喬·拜登（Joe Biden）總統呼吁在未來四年內向美國的科技和研發企業投資3 000億美元，特別是在突破性技術方面。建立在特朗普政府擴大聯邦研發投資基礎上的這項投資的目標是未來五大關鍵產業：人工智能、量子計算/量子信息科學、包括5G在內的先進通信網絡、先進制造業和生物技術。

事實上，美國政府行政部門的重點任務將放在恢復被減少的聯邦研發投資上，目前聯邦研發投資占國內生產總值（GDP）的比例僅為0.62%，已降至1955年以來的最低水平，即人造衛星發射前的水平。聯邦政府每年需要在研發和創新支持項目上增加至少1 000億美元的投資，為許多新的國家創新項目提供資金。這個問題如此重要的一個原因是，聯邦政府的研發投資代表的是一種代際契約，今天的投資是未來發展的寶貴資源，是創造未來新職業和新產業的基礎。許多老一代美國人都愿意為更好的共同未來做出犧牲，但我們這一代人在這方面做得還不夠好。

開發創新資源

這是創新議程的最后一個，即為促進和支持大規模范圍內的創新所需的各種投入。具體來說，國家需要三種資源的最大化：人力、知識和金融資本。在由現代化的知識、技術和思想驅動的經濟中，國家競爭優勢的最可持續資源莫過于一個國家公民的教育水平和勞動力技能。美國在這些方面開始嚴重滑坡。如今15%的美國學生無法達到高中畢業程度；四年制大學學生的實際教育成績越來越令人質疑；美國在勞動力培訓項目上的投資僅為經濟合作與發展組織（OECD）平均水平的1/6。盡管吸引外國出生的人才無疑是美國創新體系的一大優勢，但令人擔憂的是，美國缺少自己的科學、技術、工程和數學（STEM）人才資源，美國81%的電氣工程專業全日制研究生和79%的計算機科學專業全日制研究生的來源都為國際留學生。

作為新的創新議程的一部分，美國需要在頒布的《國防教育法》基礎上出臺一項《國家創新教育法》，以培育下一代美國科學家和工程師。同時必須認識到，創新既有技術性的，也有非技術性的。因此，在高中、大學、公司和政府機構培訓公民有關創新和創業技術方面，還需要做更多工作。當今一些可獲得的工具和技術，從設計思維到商業模式，可以讓所有人都能獲得創新機會。因此，我們可以有大量機會在證書授予、勞動力培訓和再培訓等方面構想新的方法和途徑。

創新體系的其他要素還包括監管、稅收和知識產權環境，在這樣的背景環境下，創新將在國家層面上展開。例如，美國在1981年推出了研發稅收抵免政策，多年來提供了世界上最慷慨的研發稅收抵免，但如今在經合組織39個國家中，美國的研發稅收抵免程度已降至第34位。如果不能深入探討知識產權政策的缺陷，沒有知識產權保護的各種理念，創新很難真正得以實現。美國創新體系的一個真正的天才構想就是平衡創新者在有限時間內從他們的發現中獲利的權益，同時以創新平臺的形式將知識向社會公布。同樣，美國也得益于一種監管方法，這種方法通常更傾向于采用創新原則而不是防范原則，這意味著監管機構有責任對某些損害社會利益的新技術或商業模式進行監管。

談到創新，美國人已經把美國在許多領域的領導地位視為與生俱來的權利，認為這是理所當然的，但卻沒有認識到：首先，美國的創新領導力歷來都是有意識的努力和投資的產物；其次，越來越多的國家正在承擔起領導的責任，他們也愿意為此付出必要的努力。

但這不僅僅是哪個國家居于“領導地位”的問題，美國的聲音太多都反映在特朗普的“讓美國再次偉大”的口號和拜登在制造業平臺上強調的“購買美國貨”的呼吁上。而美國的獨特之處在于，它是為數不多的幾個不僅有能力，而且事實上有責任制定國家創新戰略的國家之一，創新戰略既可以解決增強美國競爭力和創造高價值、高工資就業機會等問題，同時也將思考如何通過應對共同面臨的惡劣挑戰，如流行病、氣候變化、貧困等，為全球福祉做出貢獻。登月計劃的偉大之處在于它讓美國樹立了一個更宏偉的目標，一個讓美國自身和全體人類都受益的目標。這正是我們需要的美國下一代領導人的思考方式，需要他們以新的理念帶領制定美國未來十年的國家創新戰略。

資料來源 ITIF