法治化營(yíng)商環(huán)境：內(nèi)涵、困境與進(jìn)路

蔣博涵

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢，430073）

法治化是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的首要目標(biāo)。“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”在當(dāng)下中國(guó)并非只是政策倡導(dǎo)與理論闡釋，還表現(xiàn)為豐富生動(dòng)的制度實(shí)踐［1］。中央及地方陸續(xù)出臺(tái)了眾多規(guī)范性文件以推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的法治化。但由于新型冠狀病毒疫情的影響，2020年初各地經(jīng)濟(jì)均受到不同程度的沖擊，并產(chǎn)生一系列連鎖效應(yīng)。疫后經(jīng)濟(jì)振興迫在眉睫，疫情之前各地已形成的營(yíng)商環(huán)境優(yōu)勢(shì)亟需繼續(xù)鞏固。從政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的角度看，疫后法治化營(yíng)商環(huán)境的發(fā)展面臨著諸多挑戰(zhàn)，有賴于更加完善、科學(xué)的法律制度設(shè)計(jì)去解決。

一、法治化營(yíng)商環(huán)境的內(nèi)涵認(rèn)知

（一）商事規(guī)則制定的法治化

體系完整、規(guī)制得當(dāng)?shù)纳淌路审w系是塑造優(yōu)良營(yíng)商環(huán)境的制度保障。立法是否具備科學(xué)性、民主性是衡量營(yíng)商環(huán)境法治化的重要指標(biāo)。法治化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)追求“良法善治”，而良好的商事法律規(guī)則是政府依法行政的前提與準(zhǔn)則。政府作為為企業(yè)提供法律保障的主體之一，主要著眼于市場(chǎng)準(zhǔn)入、稅收征管、政府采購(gòu)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和投資者權(quán)益保護(hù)、勞動(dòng)者就業(yè)與權(quán)益保護(hù)等實(shí)體法律規(guī)則方面。與此同時(shí)，在商事規(guī)則制定過程中亦需要遵循程序正義的價(jià)值理念，注重規(guī)則制定程序的規(guī)范化、法治化，這將深刻影響著企業(yè)參與市場(chǎng)的意愿、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的成本等營(yíng)商環(huán)境要素。值得注意的是，部分地區(qū)的政府在制定涉及企業(yè)利益的政策文件過程中依舊存在著征求意見對(duì)象范圍不廣、代表性不足或意見采納反饋機(jī)制不健全等［2］與法治化趨勢(shì)背離的問題，亟需規(guī)范。

（二）政務(wù)運(yùn)行機(jī)制的法治化

這是一個(gè)信息化的時(shí)代，也是一個(gè)金融資本充分涌流的經(jīng)濟(jì)時(shí)代。全方位、透明化、高效率服務(wù)的政務(wù)環(huán)境將會(huì)節(jié)省企業(yè)設(shè)立的時(shí)間、資金流通的時(shí)間等，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本以及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。而政務(wù)運(yùn)行機(jī)制的法治化既能將行政行為納入法治化軌道以期達(dá)到依法行政的效果，又能夠增加政商關(guān)系的透明度，對(duì)政商關(guān)系的規(guī)范化和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升有著重要意義。

政務(wù)運(yùn)行機(jī)制法治化的核心要義在于權(quán)力約束與權(quán)利保障，要求政府履行服務(wù)職能要有明確的法律依據(jù)，最大化地保護(hù)商事自由與商事公平，為企業(yè)主動(dòng)表達(dá)訴訟，積極行使自己的合法權(quán)利［3］提供法治渠道。同時(shí)，政務(wù)運(yùn)行機(jī)制法治化也對(duì)政務(wù)工作監(jiān)督機(jī)制的健全作出要求，即由行政監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督構(gòu)成協(xié)同一體的內(nèi)外部監(jiān)督體系。

（三）市場(chǎng)秩序維護(hù)的法治化

“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”是對(duì)市場(chǎng)功能的貼切表達(dá)。所謂市場(chǎng)，即是各方參與交換的多重系統(tǒng)，參與交換的前提、過程、結(jié)果皆為市場(chǎng)因素所涵蓋的內(nèi)容。參與交換的前提可以理解為市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件；參與交換的過程需要考慮市場(chǎng)交易是否具備公平性。市場(chǎng)準(zhǔn)入、競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法是否公平影響著市場(chǎng)秩序維護(hù)的法治化程度。當(dāng)下，我國(guó)正在逐步施行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單模式，并根據(jù)市場(chǎng)實(shí)際運(yùn)行情況分階段、分程度開放原屬自然壟斷的行業(yè)，但是仍存有改革未能觸碰的“硬骨頭”。同時(shí)，法治化營(yíng)商環(huán)境的塑造也需要實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的公平。不僅僅是體現(xiàn)在“相同情況同樣對(duì)待”，對(duì)待實(shí)施了同一違法違規(guī)行為的企業(yè)要同等對(duì)待；也體現(xiàn)在“不同情況區(qū)別對(duì)待”，因?qū)Ω?jìng)爭(zhēng)損害后果、主觀狀態(tài)等等的不同而給予不同的處理。同時(shí)，為了充分釋放市場(chǎng)活力，政府在競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法過程中可以酌情對(duì)民營(yíng)企業(yè)、小微企業(yè)等新興市場(chǎng)力量多引導(dǎo)規(guī)范，避免“一刀切”以及過重的處罰，以期實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。

二、塑造法治化營(yíng)商環(huán)境的現(xiàn)實(shí)困境

（一）商事主體參與立法的機(jī)制不完備

在商事規(guī)制立法進(jìn)程中，我們將重心放在行政審批、稅收征繳和融資環(huán)境、政府采購(gòu)等實(shí)體法律規(guī)則的構(gòu)建與完善，而忽視了立法中的程序性規(guī)則，未能有效保障立法程序的透明度與規(guī)范化；僅僅注重立法實(shí)施機(jī)關(guān)、法律專家的立法建議，卻并未有效賦予或是保障立法實(shí)施對(duì)象的知情權(quán)、參與權(quán)和要求反饋建議等權(quán)利。《中華人民共和國(guó)立法法》第五條規(guī)定“堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)”，為商事主體參與立法提供了高位階的法律基礎(chǔ)。同時(shí)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第六十二條規(guī)定，與市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切相關(guān)的立法文件制定，應(yīng)充分聽取市場(chǎng)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的意見，這也為我國(guó)各省市制定優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例提供了上位法基礎(chǔ)。從我國(guó)部分省（直轄市）已頒布的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境相關(guān)條例中，我們可以發(fā)現(xiàn)，其中不乏有商事主體立法參與權(quán)的明文規(guī)定，但大都止于概括式的提及，并未對(duì)權(quán)利的行使程序、立法參與權(quán)主體范圍等事宜進(jìn)行具體闡明。在表1所列的六省（直轄市）中，都已明確了參與立法的范圍，即與市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切相關(guān)或是涉及市場(chǎng)主體權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件。但是，有半數(shù)尚未規(guī)定商事主體如何參與到營(yíng)商環(huán)境相關(guān)立法中，并且未明晰立法參與權(quán)行使的法律后果，對(duì)立法機(jī)關(guān)而言這是一種極為寬松的軟約束，同時(shí)也折射出商事主體在營(yíng)商環(huán)境相關(guān)立法中話語(yǔ)權(quán)微弱，公眾促進(jìn)立法的正向作用并沒有得到充分發(fā)揮。以上種種皆屬于立法參與機(jī)制不完備的表現(xiàn)，立法參與機(jī)制的不完備將直接或間接地影響到立法的科學(xué)性與民主性。

表1 部分省（直轄市）營(yíng)商環(huán)境條例有關(guān)商事主體參與立法的規(guī)定

（二）地方官員懶政怠政問題的存在

在政府為企業(yè)提供政務(wù)服務(wù)過程中，一些政府和部門服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、辦事效率不高，存在懶政、怠政問題，對(duì)政務(wù)運(yùn)行機(jī)制的法治化產(chǎn)生了一定阻礙，相當(dāng)程度上提升了企業(yè)的制度性交易成本。“懶政”不是法無(wú)授權(quán)內(nèi)的不可為，而是法定職責(zé)內(nèi)的不作為［4］，與依法行政相背離。對(duì)于這些不積極作為的地方行政官員而言，其缺乏發(fā)展?fàn)I商環(huán)境的內(nèi)生動(dòng)力與外在約束。地方行政官員積極履職的驅(qū)動(dòng)力很大程度上受到政治利益的影響。就內(nèi)生動(dòng)力而言，地方官員多以政績(jī)考核為指向標(biāo)，期以得到可能的晉升機(jī)會(huì)。不健全的激勵(lì)機(jī)制對(duì)地方官員形成的政策驅(qū)動(dòng)力不足。《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第五十一條只是概括地介紹了獎(jiǎng)勵(lì)的條件與獎(jiǎng)勵(lì)原則，并不涉及具體的程序，獎(jiǎng)勵(lì)并無(wú)統(tǒng)一、規(guī)范的法律條文遵循。在干部提拔使用上，長(zhǎng)久以來(lái)存在一些不合理、非客觀的標(biāo)準(zhǔn)，譬如論資排輩、與上級(jí)關(guān)系親疏等因素，使得干部職務(wù)晉升瓶頸化困境未能得以充分化解。［5］在外在約束方面，多表現(xiàn)在對(duì)行政行為的監(jiān)督以及因監(jiān)督產(chǎn)生的懲罰后果。地方行政官員實(shí)施行政行為的首要出發(fā)點(diǎn)就是要能夠保障其政治生存。行使權(quán)力的同時(shí)也意味著責(zé)任的產(chǎn)生，問責(zé)機(jī)制的異化可能會(huì)導(dǎo)致一部分官員更傾向于避免積極作為，長(zhǎng)期處于一種被動(dòng)的服從狀態(tài)或是不作為狀態(tài)。加之新型冠狀病毒疫情的強(qiáng)烈沖擊，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境并不理想，地方官員若是不審慎發(fā)揮政府的干預(yù)作用，平衡管理與服務(wù)的雙項(xiàng)職能，前期營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化積累的資源與優(yōu)勢(shì)很可能會(huì)部分流失。

（三）“親疏有別”的選擇性競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法

《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》提出要“保障各類市場(chǎng)主體公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”。然而在行政管理過程中，“選擇性執(zhí)法”問題突出，并未完全實(shí)現(xiàn)不同企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或是基于人情關(guān)系，或是基于涉事企業(yè)本身的資源條件，或是基于特定時(shí)間段①每逢國(guó)家重大節(jié)假日、會(huì)議日，執(zhí)法人員就會(huì)加大執(zhí)法力度。參見：王裕根.選擇性執(zhí)法研究述評(píng)及其展望［J］.河北法學(xué)，2019，37（10）：122-136.等因素的考量差別對(duì)待管理對(duì)象。其中，兩對(duì)執(zhí)法對(duì)象在地方競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法過程中對(duì)比較為顯著：一是國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)，二是本地企業(yè)與外地企業(yè)。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的出臺(tái)和推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)融資的國(guó)家政策保障雖使得國(guó)企與民營(yíng)企業(yè)差異化對(duì)待日趨弱化，但在競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法環(huán)節(jié)依舊存在很大改善空間。民營(yíng)企業(yè)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系中的被管理對(duì)象，發(fā)展環(huán)境較之其他具有國(guó)營(yíng)背景的企業(yè)長(zhǎng)期處于劣勢(shì)。同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)由于起步晚、缺乏充足的管理經(jīng)驗(yàn)等原因，多存在商事經(jīng)營(yíng)行為不規(guī)范的問題，未能得到競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)的妥善指導(dǎo)，新生資本力量很容易被“棒殺”在搖籃之中。在本地企業(yè)與外地企業(yè)的執(zhí)法問題上，不論是論及鄉(xiāng)土社會(huì)的人情關(guān)系還是官商合作中的利益關(guān)系，本地企業(yè)都占據(jù)一定優(yōu)勢(shì)地位。本地企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益良好，就會(huì)為當(dāng)?shù)貛?lái)更多的稅收、更多的就業(yè)崗位。地方政府在財(cái)政體制和政績(jī)考核的約束下，具有比較顯著地維護(hù)地方利益的動(dòng)機(jī)，往往對(duì)本地企業(yè)給予傾斜性保護(hù)，使本地經(jīng)濟(jì)及市場(chǎng)主體在競(jìng)爭(zhēng)中處于較為有利的地位。［6］競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有較強(qiáng)的自由裁量權(quán)且所受約束不足，很容易產(chǎn)生選擇性執(zhí)法問題。以《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十條為例，對(duì)以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品的企業(yè)，可以“處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品貨值金額百分之五十以上三倍以下的罰款”，具體罰款數(shù)額是由地方競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)情節(jié)輕重、行為影響程度來(lái)自由裁量的。面對(duì)同一種類的違法行為，某省市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)本地企業(yè)處以貨值金額60%的罰款，而對(duì)外地企業(yè)處以120%的罰款。①參見湖北省市場(chǎng)監(jiān)督管理局官網(wǎng)“陽(yáng)新縣金龍精英校服廠銷售校服（馬夾）以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品案（MB1686999/2020-37394）”以及“項(xiàng)城市東星被服有限公司生產(chǎn)銷售機(jī)織學(xué)生服（實(shí)物為針織學(xué)生服）以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品（MB1686999/2020-374500）”。而處罰公告中并未對(duì)違法行為情節(jié)進(jìn)行詳細(xì)說明，故無(wú)法探尋是何原因?qū)е铝俗杂刹昧糠秶鷥?nèi)處罰力度的不同。地方競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法自由裁量權(quán)的約束是復(fù)雜的，加之各類政策文件中多為“執(zhí)法公平”的宣示性表述，這就使得選擇性執(zhí)法的亂象叢生且難以制約，這是阻礙不同形態(tài)、不同地域企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的隱形壁壘，必須予以破除。

三、法治化營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化進(jìn)路

（一）科學(xué)立法，保障商事主體的立法參與權(quán)

為提高法律程序的透明度、更好地保障商事主體的立法參與權(quán)，商事活動(dòng)相關(guān)立法應(yīng)具體做到如下幾點(diǎn)：一是及時(shí)、充分公開立法信息，不僅僅是依照法律規(guī)定在政府公報(bào)、中國(guó)政府法制信息網(wǎng)及相關(guān)行政區(qū)域內(nèi)報(bào)紙上刊載，還可將立法的征求意見稿精準(zhǔn)下發(fā)到各個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)，充分保障利害關(guān)系人立法知情權(quán)，為市場(chǎng)主體及利益相關(guān)方廣泛參與立法提供現(xiàn)實(shí)路徑；二是注重吸納商事主體，尤其是有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的立法意見及訴求。“水能載舟、亦能覆舟”，商事主體是商事立法過程中不容忽視的社會(huì)力量，商事主體營(yíng)商的滿意度、參與度也是衡量營(yíng)商環(huán)境是否良好的軟指標(biāo)，在行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展較為普及的商人社會(huì)中，行業(yè)協(xié)會(huì)代表的意見最能集中反映商事主體的一些共性問題和訴求，從行業(yè)協(xié)會(huì)著手能夠更有效率地吸納商事主體的立法建議。同時(shí)，可將不同行業(yè)、不同企業(yè)類型的商事代表納入到營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化人才智庫(kù)中，在法律制度構(gòu)建層面為穩(wěn)定、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境提供智力支持；三是開辟多元化的立法參與方式，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，從多媒體平臺(tái)開辟信息收集渠道。譬如可以通過微信公眾號(hào)留言收集立法建議，或者利用視頻會(huì)議軟件與相關(guān)商事主體代表、行業(yè)協(xié)會(huì)代表進(jìn)行遠(yuǎn)程的線上交流；四是嚴(yán)格意見反饋機(jī)制，以地方政府規(guī)章等形式明確規(guī)定反饋意見的合理期間、反饋方式、意見是否被采納及原因、違反反饋機(jī)制的法律后果和利用倒逼機(jī)制激勵(lì)政府及時(shí)、依法梳理并回應(yīng)公眾（特別是相關(guān)商事主體）的立法建議和意見，從而實(shí)現(xiàn)立法的“理性選擇”。

（二）審慎監(jiān)管，內(nèi)外聯(lián)動(dòng)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)機(jī)制

為營(yíng)造良好的政務(wù)環(huán)境，政府需在法治政府的理念指引下，通過行政系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)督機(jī)制的拓補(bǔ)與外部政務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制的構(gòu)建，加強(qiáng)對(duì)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化政務(wù)工作的監(jiān)管。

1.恪守法治理念，擢升內(nèi)部監(jiān)管。政府開展政務(wù)服務(wù)工作的重要前提是恪守法治理念。唯有樹立有限政府與責(zé)任政府等法治理念，才能實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的不濫用、不缺位。有限政府的法治理念要求政府要明晰政府與市場(chǎng)的合理邊界，在肯定市場(chǎng)決定性作用的前提下，充分發(fā)揮政府的作用，國(guó)家干預(yù)僅局限于市場(chǎng)失靈范圍內(nèi)［7］，國(guó)家干預(yù)的手段和方式不能超過必要的限度。“法無(wú)授權(quán)即禁止”是政府依法提供行政服務(wù)的準(zhǔn)則遵循。“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”，責(zé)任政府理念與有限政府理念休戚相關(guān)，亦是法治政府理念的應(yīng)然之義。落實(shí)政府責(zé)任，優(yōu)化對(duì)政務(wù)服務(wù)工作的內(nèi)部監(jiān)督管理，需要依靠懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的雙重激勵(lì)作用。一方面，要嚴(yán)格落實(shí)政府經(jīng)濟(jì)職能責(zé)任追究制度，充分發(fā)揮懲罰機(jī)制的警示作用，對(duì)于存有懶政、怠政問題的行政官員進(jìn)行公示與教育。另一方面，要利用獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)行政人員履職積極性。在監(jiān)察體制改革與首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的背景下，瀆職以及失職行為的責(zé)任主體很容易定位到個(gè)人，換種邏輯表達(dá)，即違法行為的追責(zé)率較高且懲罰并不輕，行為主體的違法性成本較高。在這種情形下，行政工作人員怠政、懶政的不作為問題較為顯著，行政服務(wù)水平依舊存在可以提升的空間。針對(duì)行政工作人員的不作為問題，獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制在提高行政主體積極性方面有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制作用的發(fā)揮，需要實(shí)體內(nèi)容與程序要求的雙管齊下。在獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)體內(nèi)容方面需要滿足行政工作人員對(duì)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)及精神獎(jiǎng)勵(lì)的需求，比如公平合理的績(jī)效工資獎(jiǎng)勵(lì)制度和一個(gè)符合現(xiàn)實(shí)需要且穩(wěn)定的培訓(xùn)、晉升制度。在程序方面需要滿足獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的透明化、制度化要求。首先，激勵(lì)信息要公開、透明，使每個(gè)人都能平等獲得贏得激勵(lì)的機(jī)會(huì)。其次，摒棄重結(jié)果輕程序的傳統(tǒng)思維模式和做法，嚴(yán)格依照程序進(jìn)行考核評(píng)價(jià)及獎(jiǎng)勵(lì)。

2.運(yùn)用政務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化外部監(jiān)管。加強(qiáng)對(duì)政務(wù)工作的監(jiān)管，一方面依賴于行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督與管理，另一方面有賴于外部監(jiān)督作用的發(fā)揮，尤其是社會(huì)監(jiān)督這一路徑。社會(huì)監(jiān)督具有行政監(jiān)督不可比擬的優(yōu)勢(shì)，監(jiān)督成本低，意見更加真實(shí)、客觀，尤其是政務(wù)服務(wù)對(duì)象的評(píng)價(jià)與建議更有針對(duì)性與參考價(jià)值，故應(yīng)重點(diǎn)落實(shí)對(duì)政務(wù)工作的社會(huì)監(jiān)督，依托政務(wù)工作評(píng)價(jià)機(jī)制來(lái)規(guī)范、監(jiān)督政務(wù)工作。《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》規(guī)定，“國(guó)家建立和完善以市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾滿意度為導(dǎo)向的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系”。但由于政務(wù)服務(wù)工作的主要對(duì)象為企業(yè)，故政務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制中的評(píng)價(jià)主體選取及內(nèi)容設(shè)置宜主要與企業(yè)密切相關(guān)。綜合來(lái)說，營(yíng)商環(huán)境語(yǔ)境下的政務(wù)工作評(píng)價(jià)，主要包含以下幾方面要義：第一，是將評(píng)價(jià)主體主要限定為企業(yè)，評(píng)價(jià)范圍限定在與企業(yè)相關(guān)的服務(wù)環(huán)節(jié)和服務(wù)事項(xiàng)中；第二，在評(píng)價(jià)指標(biāo)方面，將企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r及滿意度囊括進(jìn)來(lái)，同時(shí)建立評(píng)價(jià)指標(biāo)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；第三，注重經(jīng)濟(jì)效益原則，以企業(yè)的成本收益分析來(lái)衡量政務(wù)服務(wù)工作的優(yōu)劣，在不降低質(zhì)量的前提下若企業(yè)獲得相同收益所支付的成本愈少，則說明該地的政務(wù)服務(wù)工作水平愈高；第四，強(qiáng)調(diào)評(píng)估主體的中立性，除了政府的自我評(píng)價(jià)、企業(yè)的外部評(píng)價(jià)，還可引入獨(dú)立第三方評(píng)估主體，盡可能提高評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確度與客觀性。

（三）公平執(zhí)法，平等對(duì)待不同類型商事主體

我國(guó)現(xiàn)階段的行政執(zhí)法方式是一種單向的、以權(quán)力為重心的命令輸出，由行政機(jī)關(guān)作為管理者發(fā)布命令，相對(duì)人作為被管理者服從命令，具有強(qiáng)制性色彩。［8］執(zhí)法本應(yīng)遵循一視同仁的基本原則，不論企業(yè)所屬區(qū)域、控制力來(lái)源，都應(yīng)同種情況同等對(duì)待。但如前所述，基于自由裁量權(quán)的選擇性執(zhí)法是營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境中的一大“攔路虎”，對(duì)該行為的規(guī)范和克制可以從以下兩方面展開：

1.本地企業(yè)與外地企業(yè)間的執(zhí)法公平。若想實(shí)現(xiàn)本地企業(yè)與外地企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的公平，首要前提是實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的平等，使企業(yè)不因地域因素處于競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)［9］。2020年5月9日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局等四部門發(fā)文明確用3年左右時(shí)間基本建成公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度體系①《市場(chǎng)監(jiān)管總局等四部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的通知》（國(guó)市監(jiān)反壟斷［2020］73號(hào)）。。我國(guó)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系尚未完全形成，地方政府出臺(tái)的可能限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范性文件尚未被完全清理。為確保各省市競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的正當(dāng)性與公平性，應(yīng)定期通過立法評(píng)估等方式對(duì)政府規(guī)章等進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)效果評(píng)價(jià)，進(jìn)一步清理廢除本省市違反公平、開放市場(chǎng)規(guī)則的政策文件，在疫后經(jīng)濟(jì)建設(shè)階段要尤其防止政府為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)績(jī)效或是產(chǎn)業(yè)發(fā)展而出臺(tái)歧視、限制外地企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。對(duì)不同地域企業(yè)一視同仁的關(guān)鍵在于革除地方保護(hù)主義，強(qiáng)化不同地區(qū)的執(zhí)法溝通與合作。涉及企業(yè)跨區(qū)域的違法違規(guī)行為，企業(yè)所屬地、行為實(shí)施地的同級(jí)地方競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)信息溝通與執(zhí)法合作，暢通執(zhí)法信息共享渠道，這既能有效避免對(duì)同一行為的重復(fù)處罰，又能在一定程度上起到監(jiān)督執(zhí)法的作用。行政機(jī)關(guān)在自身執(zhí)法過程中不能因企業(yè)所屬區(qū)域不同而差別對(duì)待本地與外地企業(yè)，作出處罰決定時(shí)應(yīng)對(duì)違法情節(jié)輕重予以說明；在協(xié)助跨區(qū)域執(zhí)法過程中，也不能存在對(duì)本地企業(yè)包庇、提前放風(fēng)、人為設(shè)置工作障礙的不當(dāng)行為［10］，否則應(yīng)在內(nèi)外部監(jiān)督系統(tǒng)下承擔(dān)一定責(zé)任。

2.國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)間的執(zhí)法公平。《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》中提到“堅(jiān)持市場(chǎng)主體規(guī)則平等”，市場(chǎng)主體規(guī)則平等要求的是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)均應(yīng)符合法律地位平等、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)均等、權(quán)利與義務(wù)關(guān)系對(duì)等的要求，均不賦予任一類市場(chǎng)主體不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)。［11］因此，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中不能因資本控制來(lái)源的不同而區(qū)別對(duì)待違法行為，不應(yīng)給予國(guó)有企業(yè)不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而是應(yīng)平等對(duì)待不同資本來(lái)源的企業(yè)，對(duì)惡意違法企業(yè)依法嚴(yán)懲重罰；對(duì)于輕微違法、主觀無(wú)過錯(cuò)或能力不足導(dǎo)致違法的企業(yè)加強(qiáng)幫扶指導(dǎo)。同時(shí)應(yīng)盡可能地以包容審慎的態(tài)度對(duì)待民營(yíng)企業(yè)的不規(guī)范行為，這是由民營(yíng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)階段的發(fā)展?fàn)顩r及其在市場(chǎng)中的作用決定的。較之國(guó)有經(jīng)濟(jì)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)格局中處于弱勢(shì)地位，但其在國(guó)家間經(jīng)貿(mào)往來(lái)以及活躍國(guó)內(nèi)市場(chǎng)方面發(fā)揮著不可替代的作用，不論是在國(guó)家稅收來(lái)源，還是對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的影響，抑或是在進(jìn)出口總額占比方面都有著不俗表現(xiàn)。當(dāng)下是疫后經(jīng)濟(jì)振興的起步階段，今年亦是“十三五”規(guī)劃的收官之年，著力培育民營(yíng)企業(yè)，依法規(guī)范民營(yíng)企業(yè)健康發(fā)展，有著重要的戰(zhàn)略意義。因此，要完善并落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法“容錯(cuò)機(jī)制”，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)的不規(guī)范行為要盡可能地進(jìn)行規(guī)則釋明與指導(dǎo)，用發(fā)展的眼光對(duì)待并依法執(zhí)法，避免“一放就亂”與“一管就死”的尷尬局面，在具體設(shè)置上，宜以社會(huì)公眾利益影響程度來(lái)設(shè)置不同程度的容錯(cuò)率［12］。

四、結(jié)語(yǔ)

營(yíng)商環(huán)境的法治化涉及立法、行政、執(zhí)法各個(gè)方面，如何審慎地發(fā)揮政府的干預(yù)市場(chǎng)功能是疫后經(jīng)濟(jì)振興的關(guān)鍵。從政府角度來(lái)看，營(yíng)商環(huán)境的法治化不僅僅意味著政府職能內(nèi)涵的豐韻，更多地是行政系統(tǒng)內(nèi)部一場(chǎng)深刻的自我變革，通過規(guī)范暢通的法律制度破除政府工作中的疴疾弊病。各地市營(yíng)商環(huán)境相關(guān)立法的制定或?qū)嵤┒紤?yīng)準(zhǔn)確把握政府與市場(chǎng)的關(guān)系，堅(jiān)持權(quán)力制約與權(quán)利保障雙軌并行。