政策偏差的指數構建與PPP項目落地規模

楊 晨，孫 毅

（青島大學經濟學院，山東青島，266061）

PPP作為一種公共產品和服務的創新供給機制，近年來取得快速發展。截至2019年10月，財政部全國PPP綜合信息平臺管理庫累計項目數9 299個，累計投資額超過14萬億元。不過，PPP發展過程中也暴露出一些“亂象”，如明股實債、關聯交易等。政府積極推動PPP模式，其動因之一就是PPP模式可以彌補政府財政短缺和基礎建設需求之間的不足。

但這種看法可能是有問題的。首先，這個解釋意味著，在地方政府存在債務壓力的情況下，就不應該使用PPP模式。而現實中，PPP模式恰是在政府財政投入不足時才會采用的融資創新。Sharma和Chandan（2012）研究表明政府的財政缺口和負債支出壓力越大，越會更多地推行PPP模式進行基礎設施建設。［1］其次，這個解釋也意味著，在發展PPP項目中，地方政府似乎存在著巨大的權力尋租空間，可以基于自身的財政收入狀況，通過采取更為靈活的政策，在很大程度上控制PPP項目發展的進程。

那么，地方政府在發展PPP項目中真的具有很大的政策自由度嗎？而且，這種自由度對本地的PPP項目規模真的重要嗎？基于這兩個問題，本文首先擬采用文本相似度分析方法，構建政策偏差指數，考察地方政府與中央政府在PPP相關文件上的差異；其次，通過統計方法考察指數的意義及其與PPP項目的關系。

一、文獻綜述

（一）PPP項目落地規模的影響因素

本文從地方政策的自由度角度分析各地PPP發展的原因，實質上，在迄今有關PPP模式的大量研究中，除了前述財政方面的原因外，與此相關的研究還有很多。如Hammami（2011）等發現，良好的制度質量——較少的腐敗、有效的法律法規等是促進PPP的重要因素。堅實的制度基礎既為民營合作者的利益提供基本的保障，又為合同的可執行性提供了依據。［2］程哲等（2018）發現GDP、城鎮化率、財政收入和資金總量等因素通過交互作用共同影響了中國PPP的發展，但在影響程度上存在差異。［3］Mu和Jong等（2010）認為，中國特色的政治、文化和制度背景是影響PPP績效的重要因素，它們也是導致次優狀態的根源。［4］

這些研究為本文提供了更廣闊的視角。財政、金融等原因會促使地方政府盡力發揮主觀能動性，推動PPP項目的發展。這種主觀能動性居于中心地位，它既可以是地方在規范PPP項目發展中所確立的制度基礎，也包括在具有中國特色的政治、文化和制度背景下地方政府做出的一些調適。

（二）地方政府的政策偏差研究

地方政府的政策自由度，即地方政府的政策偏差，歷來被學者重視。從一般意義上來說，中央與地方政府行為會出現變異，導致政策在制定與執行中發生偏差。Kosar（2011）指出，政策制定與執行是存在一定界限和間斷的兩階段，政策執行者往往也有重新設計和安排政策的傾向。［5］關于政策偏差的產生原因，國內學者主要持兩種觀點：一種觀點認為這種行為偏差是在地方政府自我理性主導下產生的。萬江（2014）指出，由于中央與地方利益發生分離，地方政府并未嚴格執行中央政策，而是根據政策完備度、沖突程度和處罰力度等因素來選擇具體的執行策略。［6］另一種觀點認為可以從財政分權的視角解釋地方政府經濟行為。陳抗（2002）指出，中央與地方政府之間分配財政資源方式的不同會引起地方政府的利益機制和行為的重大變化。［7］

（三）地方政府政策偏差的測度

對于政策偏差的測度，學者們也逐漸開始進行研究和探索。高霞等（2019）采用改進DEA法和德爾菲法，構建土地儲備決策效率評價指標體系測量政策執行偏離度，發現土地儲備政策執行偏離現象普遍存在，且偏離程度較高。［8］孫科技（2019）基于政策工具理論運用文本分析的方法，探究了教育精準扶貧政策執行中政策工具應用的偏差及其矯正措施。［9］總體來看，目前對政策偏差的研究主要停留在性質研究層面，也有少量文獻開始關注政策偏差的測度問題，但大部分研究主要采用文本分析的方法，沒有對偏離度進行精準量化分析和研究。隨著計算機和大數據技術的發展，有研究者開始通過推進政策文獻解讀分析的方法對政策文獻進行量化研究，如黃萃（2015）等指出政策文獻量化研究是研究府際關系的新途徑。［10］

近些年自然語言技術（NLP）的發展也為政策文獻量化分析提供了強有力的支持。Grimmer和Stewart（2013）指出自動化文本分析顯著降低了分析大量文本集合的成本，但為了使自動文本方法成為政策分析的標準工具，必須探索新的方法和新的驗證方法。［11］目前，國內也逐漸有學者基于文本相似度方法進行文獻對比和分析。王雄元等（2018）將文本相似度分析方法應用于年報風險信息披露與審計費用關系的研究上。［12］蔣堯明、張雷云（2019）測算了同一事務所中同年度、同行業客戶之間的余弦相似度，并把余弦相似度作為審計師-客戶兼容性的代理變量，分析了審計師-客戶兼容性對審計收費和審計質量的影響。［13］

以上文獻對PPP和政策偏差進行了相對較為深入的研究，但仍存在一定的局限：一是由于我國PPP起步相對較晚，基于數據可得性的問題，現有研究主要停留在文獻分析和定性研究上。二是研究視角相對單一，以政策文獻為起點對政策偏差進行研究還沒有引起學界的重視。因此，本文擬將文本相似度方法引入政策偏差測度的研究中，通過定量化方法構建中央與地方政策的偏差指數，以探究這種政策偏差與各地市PPP項目規模的關系。

二、PPP政策偏差指數構建

（一）數據搜集與整理

PPP模式自2016年起在全國范圍內得到推廣。此前，各省市PPP發展相對較為緩慢，以試點為主。考慮數據可得性，為準確分析地方與中央PPP政策差異度對PPP發展程度的影響，本文以2016年及2017年中央政府和各地市政府出臺的PPP政策文件為分析對象。政策文獻選取主要來源于中央和各地市的發改委及政府門戶網站。經過篩選，我們選取國家發改委官方網站截至2017年的28個PPP政策文件構建政策文本對比數據庫。需要注意的是，在2016年的指數計算過程中，我們剔除了政策文本對比數據庫中兩份2017年的中央政策文件，即2016年共有26份中央政策文件參與對比。剔除披露格式不規范及無PPP政策文件披露的地市，最終得到2016年115個地市和2017年188個地市的政策文件與政策文本對比數據庫進行對比。其余有關變量數值來自明樹數據及2016年和2017年各地市統計年鑒和統計公報。

（二）指數構建方法

目前，政策分析量化研究方法總體上可以分成兩類：一種是基于編碼框架，另一種是基于自然語言處理（NLP）。前者主要依賴人工判讀，工作量大且適用性差；后者利用自然語言處理方法可實現文本數據批量化處理，應用性強，在政策文獻差異度對比分析方面發展潛力較大。基于自然語言處理的語義判別與分析方法，可以有效克服PPP政策往往以條文形式零散分布、難以觀測和量化的問題。基于此，本文在前人研究的基礎上，結合PPP政策自身的特點，將自然語言處理（NLP）引入政策對比分析量化研究，構建基于語義分析的政策對比量化分析模型。

關于自然語言處理文本相似度所使用的算法，現在主流使用文本余弦相似度算法。即首先利用Python對計劃對比的基準文本進行分詞，經過篩選，從文本中選取關鍵詞組成一個分詞集合，并計算分詞集合中詞的詞頻。然后根據TF-IDF模型計算生成對比文本與基準文本的詞頻向量，并計算其余弦相似度，值越大證明其政策文本相似度越高。在本文中，我們分別計算有PPP項目的各個地市的PPP相關政策文件與28個中央PPP政策文件的余弦相似度，得到28個分指數，再通過主成分分析方法、加權平均法等構建總指數，最終發現，加權平均法得到的結果相對較好。

（三）全國各地市PPP政策相似度排序和分析

從我們計算得出的指數中，基于算術平均法，可觀察到它們具有以下幾個明顯的特征：

1.在總體水平上，PPP政策偏差指數與PPP規模之間存在一定的相關關系

初步來看，2016年，PPP政策偏差指數與PPP規模之間的正相關關系較明顯，但2017年則略弱一些。圖1是根據同一地市政策偏差指數排名與其PPP規模排名（按PPP占GDP比重）之間的差值做的頻數分析。如圖所示，2016年的115個地市中，一個地市的政策偏差指數排名高，其PPP規模的排名與其差值在±15以內所占比重為25.22%，在±45以內比重為60.87%，意味著總體呈正相關關系。但2017年的188個地市中，兩者之間的差值在±30以內的地市比重為26.6%，在±70以內的比重為55.3%，正相關關系已經弱了很多。

圖1 政策偏差排名與其PPP規模排名之差

2.部分地市出現一定程度的異化

上文分析表明，各地市PPP模式的發展程度與PPP政策相似度指數的表現大體上是一致的，但也有部分地市出現一些異常情況。一些地市PPP模式應用廣泛，但PPP政策文本相似度相對偏低。南京市PPP政策文本相似度為0.072 3，位于2017年各市排名后10位，而該市PPP資金總額為360.43億，在188個地市中處于第5位。武漢PPP資金總額為600.80，在2017年排名第一，但其PPP政策文本相似度僅為0.139 6。青島市也存在同樣的情況，PPP資金總額為100.79億，而PPP政策文本相似度為0.121 8。總體上看，出現這種異常的地市大多為省會城市或東部沿海城市，這些地市均有較高的GDP和財政收入。上面提到的南京、武漢和青島GDP均超萬億，財政收入也都超過千億。

一些地市PPP政策文本相似度較高，但PPP模式尚處起步階段。其中，最具代表性的是晉城市，其PPP政策文本相似度為0.273 4，2017年在188個地市中排名第1位，但該市2017年僅有一個PPP項目，金額僅為1.75億，排名后5位。另外，河源市、吉安市、陽泉市等也存在這種情況，三市PPP政策相似度分別為0.204 9、0.211 6、0.200 2，而PPP資金總額分別為2.78億、4.20億、5.70億。總體上看，出現這種異常的地市大多集中在中西部地區，這些地市的GDP和財政收入均處于中下游。和理論假設一致，中西部地區更需要PPP模式進行融資。較高的PPP政策相似度在一定程度上反映了地方政府對PPP模式的重視，因此PPP發展程度較低可能與其他因素相關。

當然，這種相關關系的分析還只是初步的，需要加入其他變量，在模型中更進一步確認它們之間的內在關聯性。

3.區域差異顯著，中西部地區上升幅度較大

PPP項目的地區差異顯著，且隨時間變化顯現明顯。如圖2、圖3所示，各地區PPP的發展均在一年內取得了大幅進步。其中，中部和西部的進步幅度較大，從2016年項目數落后東部72個，到2017年超過東部。值得注意的是，程哲等認為對于政府而言，PPP的作用之一就是引入社會資本彌補財政投入的不足，因此理論假設應當是經濟落后的地區和發展緩慢階段更需要采用PPP模式。但過去30年的實踐卻是在經濟發達的地區和經濟發展迅速的時期PPP用的更多。［3］此處我們得到不同的結論，由圖2和圖3可知，2016年的結果與程哲等結論一致，東部地區項目總數為161，中部和西部均為89；從PPP項目金額上看，中部和西部地區占比分別為22%和21%，而東部地區占比為57%，超過中西部地區的總和。但經過一年的發展和調整，情況出現明顯變化。中部和西部地區的PPP項目得到了迅速發展，不僅在項目數量上超過東部地區，在PPP資金額上也呈現出同種趨勢，中部和西部地區占比合計為72%，而東部在2017年占比僅為28%，這與經濟落后地區更需要采用PPP模式的理論假設是相符的。

圖2 中國東中西部PPP項目數量分布

圖3 中國東中西部PPP資金額分布

而且，東、中、西部地區在PPP政策文本相似度方面差異明顯（如表1所示）。三個地區2017年的相似度分別為 0.159 9、0.160 8、0.147 3，中部地區最高，東部地區次之，西部地區最低。三個地區2017年均比2016年有進步，中部地區改善幅度最大，東部地區改善幅度最小。其中，中部地區2017年超過東部地區，位列第1位。這說明中西部地方政府在一年時間內正逐步提高對PPP模式的重視，努力與中央政策保持一致性。

表1 東中西部PPP政策文本相似度

三、實證設計與數據描述

（一）實證設計

前文中已提到，地方與中央政府間的PPP政策差異與PPP項目的發展有一定關系，下文通過更規范的模型予以檢驗。

地區PPP項目的發展水平可以從PPP項目數量和投資額兩個方面來考察，所以實證研究選取PPP項目數量（pppq）和PPP項目投資額（lnppp）作為被解釋變量。2016年全國115個地市PPP項目的總投資額為8 006.66億元，但各地市PPP項目投資額差距較大，如在2016年，排名第1位的青島市PPP項目投資額為640.85億元，而排名末位的懷化市只有一個PPP項目，投資額僅為0.25億元。為保證數據的平穩性，將PPP項目投資額取對數。

核心解釋變量為地方與中央PPP政策文本相似度（index），影響PPP項目發展水平的經濟因素有財政收入、金融機構存貸款總額、固定資產投資額、地方債總額等。由于衡量地區經濟發展速度的上述變量高度相關，本文引入人均財政收入的對數（lnpr）代表經濟因素，并將其作為控制變量，另外引入交互項PPP政策文本相似度與人均財政收入對數的乘積（a=index?lnpr）。模型設定如下：

其中，α、β表示自變量的系數。

（二）變量說明與數據描述

表2為主要變量的描述性統計結果。從中可以看出，地方與中央政策文本相似度（index）的均值為0.147 5，最大值為0.276 4，最小值為0.043 7，說明各地市在與中央政策保持一致性方面的差異是比較大的。

表2 變量的描述性統計

（三）實證檢驗

使用普通最小二乘法（OLS）對模型（1）和模型（2）進行回歸，表3報告了PPP政策文本相似度與PPP項目數量的回歸結果。除對全樣本進行估計外，本文分為兩個維度進行了分樣本估計。第一個維度分為東、中、西部三個地區，另外以人均固定資產投資5萬人民幣為界限劃分發達與落后地區進行估計。表3中全樣本估計的結果表明，財政收入與PPP項目數量之間呈負相關關系，與前文假設一致，財政短缺是地方政府推進PPP模式的重要動力。PPP政策文本相似度與PPP項目數量的相關系數為24.687 0，且在1%的水平上顯著，呈現出顯著正相關關系，說明地方與中央PPP政策文本相似度越高，PPP項目數量越多。

表3 PPP政策文本相似度與PPP項目數量

此外，分樣本回歸結果表明，不同地區存在明顯差異。首先，東、中、西部三地區PPP政策文本相似度與PPP項目數量的相關系數分別為27.968 3、22.200 9、15.616 2，且均在1%的水平上顯著，說明地方與中央PPP政策的一致性對PPP項目數量的促進作用在東部地區表現的尤為明顯，其相關系數高于全樣本下的結果24.687 0，而在西部地區表現相對較弱。另外，發達地區與落后地區PPP政策文本相似度與PPP項目數量的相關系數分別為28.836 8和11.809 6，這說明地方與中央PPP政策的一致性對PPP項目數量的促進作用在發達地區表現相對明顯。

表4報告了PPP政策文本相似度與PPP項目投資額的回歸結果。全樣本估計的結果表明，PPP政策文本相似度與PPP項目投資額的相關系數為20.021 0，且在1%的水平上顯著，呈現出顯著正相關關系。這說明地方與中央PPP政策文本相似度越高，PPP項目投資額越多。另外，交互項index*lnpr的系數為正，且在1%的水平上顯著，即index和lnpr表現出協同作用，政策一致性對于PPP項目投資額的促進作用隨著財政收入的增加而增大。與表3結果一致，分樣本回歸結果表明不同地區存在明顯差異。首先，東、中、西部三地區PPP政策文本相似度與PPP項目投資額的相關系數分別為19.567 6、24.263 6、15.104 5，且均在1%的水平上顯著，說明地方與中央PPP政策的一致性對PPP項目投資額的促進作用在中部地區表現更為明顯，該地區相關系數均高于全樣本下的結果20.021 0。另外，發達地區與落后地區PPP政策文本相似度與PPP項目投資額的相關系數分別為20.873 9和16.441 5，說明地方與中央PPP政策的一致性對PPP項目投資額的促進作用在發達地區表現相對明顯。

表4 PPP政策文本相似度與PPP項目投資額

（四）穩健性檢驗

為了增加研究結果的穩健性和可靠性，本文采用2017年的相關數據進一步展開穩健性檢驗，結果如表5所示，結果（1）和結果（2）被解釋變量分別為PPP項目數量和PPP項目投資額。實證結果與表3和表4的結果基本一致，表明前文回歸結果具有穩健性。

表5 穩健性檢驗

四、結論與建議

綜上所述，本文通過文本相似度分析方法，結合PPP文本，計算出2016—2017年各地市與中央PPP政策的文本相似度，并用該指標作為地方與中央政策偏差的代理變量，探究這種政策偏差與各地市PPP項目規模的關系。得到以下主要結論：

首先，各地政策確實與中央政策在一定程度上存在偏差。其次，雖然存在一些個別的特例，但通過更規范的實證結果分析，我們可以確認：PPP政策文本相似度與PPP項目規模之間存在顯著的正相關關系。PPP政策文本相似度越高，PPP項目數量越多，PPP項目投資額就越大。因此，要不斷提高地方與中央的PPP政策協同程度，促進PPP模式健康發展。

結合本文的研究結果，得到以下啟示：地方與中央PPP政策的一致性對于PPP項目的發展具有顯著的促進作用，應進一步提高地方與中央的PPP政策協同程度。完善地方政府公共服務的相關考核指標，減少地方政府的政策自由度，采取激勵與約束并行的手段，促使地方政府與中央政策目標趨于一致。