中國碳排放權交易市場發展歷程
——從試點到全國

(北京中創碳投科技有限公司，北京 100007)

習近平總書記向國際社會承諾我國力爭于2030 年前二氧化碳排放達到峰值的目標與努力爭取于2060 年前實現碳中和的愿景，是我國履行負責任大國責任、推動構建人類命運共同體的重大歷史擔當。而碳排放權交易(以下簡稱碳交易)作為運用市場機制控制溫室氣體排放的政策工具，已成為全球主要的氣候政策，也是我國加強生態文明建設、實現美麗中國目標的重要政策工具。

中國早在2005 年便以開發核證減排量(Certified Emission Reduction，CER)和自愿減排量(Voluntary Emission Reduction，VER)項目的方式參與國際碳市場，作為減排量的賣方獲得了不少實質性的收益[1]。自2011 年起，我國探索建立國內碳排放權交易市場(以下簡稱碳市場)，并在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳7 個地方開展試點工作。經過多年實踐，七個試點已基本建成主體明確、規則清晰、監管到位的區域碳市場。在試點的基礎上，國家啟動全國碳市場建設。2020 年12 月，生態環境部連續公布了《碳排放權交易管理辦法(試行)》及《2019—2020 年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案(發電行業)》，并發布了配額分配方案和首批重點排放單位名單。2021 年1 月1 日起全國碳市場第一個履約周期正式啟動，2225 家發電企業將首先分到碳排放配額。全國碳市場的啟動，有助于發揮市場機制在實現碳達峰目標與碳中和愿景中的重要作用。目前，我國已成為全球第一大碳市場，在全球碳定價機制發展史上具有里程碑意義。

1 清潔發展機制為國內碳交易機制奠定基礎

清潔發展機制(CDM，Clean Development Mechanism)是國內碳市場發展的起點，為國內碳交易機制的發展奠定了基礎。CDM 的基本運作是以項目為基礎，買方是發達國家，賣方是發展中國家，碳減排要經過監測和核準，最后確定項目總排放量。

作為全球最大的CDM 供應國(約占全球CDM 總供應量的60%)，中國為附件一國家完成《京都議定書》第一承諾期減排目標作出了重要貢獻。由于減排規模大、減排成本低、CDM 質量較高等特點，我國的CDM 項目一度深受國際買家青睞。但2013 年后，由于國際CDM 需求和國際政治環境發生較大變化，特別是《京都議定書》履約期的持續性問題，中國CDM 項目開發和簽發基本上趨于停滯(圖1)。

圖1 我國CER 簽發量及其全球占比

不可否認的是，中國在開發CDM 項目的數年間顯著提高了應對氣候變化的意識和能力，為中國減排項目開發提供了寶貴的經驗，也為中國碳市場培養了第一批技術性人才。以CDM 項目收入為基礎成立的中國清潔發展機制基金，對中國國內碳市場的發展起到了支撐作用。同時，CDM的制度架構及其相關技術文件，為中國國內碳市場的制度設計提供了參考模板。在2012 年后CDM 逐漸失去其作為中國減碳驅動力的主導地位后，中國通過CDM 累積的應對氣候變化能力轉而在相當短的時間內，為國內碳市場的設計和運行做出了巨大貢獻。

2 碳交易試點為全國碳交易提供實踐經驗

2011 年10 月，國家發展和改革委下發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳開展碳排放權交易試點工作。經過2～3 年的建設，自2013 年6 月至2014 年4 月間各試點陸續開市交易。截至2020 年底，七試點累計配額成交量約為4.45 億噸二氧化碳當量(CO2e)，累計成交額突破104.31 億元，企業履約率普遍維持在較高水平，基本形成了要素完善、特點突出、初具規模的地方碳市場。

2.1 碳交易試點制度建設

試點工作啟動以來，7 個地方高度重視碳交易體系建設，根據自身的產業結構、排放特征、減排目標等情況，進行碳市場頂層設計。在此基礎上，組織相關部門開展各項基礎工作，包括設立專門管理機構，制定地方法律法規，確定總量控制目標和覆蓋范圍，建立溫室氣體排放測量、報告和核查(Monitoring，Reporting，Verfication，MRV)制度，制定配額分配方案，建立和開發交易系統和注冊登記系統，建立市場監管體系，以及進行人員培訓和能力建設等，參見表1。

表1 碳交易政策法規

經過多年的探索，目前各試點地區在體系的設計和運行方面均積累了豐富的經驗，并從實踐上比較和驗證了各種不同政策設計的適用性，為建設全國統一碳市場積累了經驗和奠定了基礎(表2)。

表2 碳交易試點基本情況匯總

續表

2.2 碳交易試點實踐取得顯著成效

2.2.1 配額市場交易情況

截至2020 年12 月31 日，試點碳市場配額現貨累計成交4.45 億噸二氧化碳當量(CO2e)，成交額104.31 億元。廣東、湖北、深圳累計成交量位列前三位，廣東、湖北、北京累計成交額位列前三位，天津、重慶累計成交量和成交額均相對較低，參見圖2 和圖3。

圖2 試點碳市場累計成交量(截至2020 年12 月31 日)

圖3 試點碳市場累計成交額(截至2020 年12 月31 日)

從試點開市以來的交易數據看，試點碳市場普遍經歷了前期碳價走低、后期價格回調的過程。具體而言，各試點市場開市前半年的時間內，控排企業對碳市場政策情況不熟悉、對自身配額盈缺情況了解不充分，不敢輕易開展配額交易，碳價普遍保持在開盤價格(政府指導價格)附近；2015—2016 年，試點開始階段存在的市場制度不完善、配額分配整體盈余的現象開始顯現，碳價開始探底，上海碳價一度下跌至每噸5 元，廣東、湖北碳價也一度下跌至每噸10 元以下；此后，隨著碳市場制度在逐年修訂中不斷完善，企業對碳市場控排的長期預期形成，配額分配方法趨于細化，配額分配整體適度從緊，碳價隨之開始回調。從整體來看，目前試點碳價變化逐步趨穩，呈現出自然的波動狀態，表明我國碳交易市場均衡機制已經形成，市場成熟度不斷提高[2]。參見圖4。

圖4 試點碳市場配額價格走勢

從試點成交量發生時間來看，“潮汐”現象明顯，即臨近履約截止日期前，各試點成交量顯著放大；年度履約完成后，成交量明顯縮小。2020 年這一現象仍有體現，加之疫情的影響，成交量集中于下半年出現。然而，成交已不再大比例集中于履約前的一個月，特別是廣東碳市場成交時間明顯前移，上半年也出現了不小比例的成交，反映出企業正在積極開展碳資產管理。參見圖5。

圖5 試點碳市場成交量的時間分布

2.2.2 自愿減排市場交易情況

2012 年國家發展改革委辦公廳發布《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》和《溫室氣體自愿減排項目審定與核證指南》，這兩個文件基本確立了中國自愿減排項目的申報、審定、備案、核證、簽發等工作流程，意味著國內自愿減排市場跨出了實質性的一步。此后，我國溫室氣體自愿減排交易體系不斷完善，與此同時還推動了碳排放權交易試點工作的有效實施，為全國碳排放權交易市場在制度建設、技術儲備和人才培養方面作了積極準備[3]。

中國核證自愿減排量(CCER，Chinese Certified Emission Reduction)的入市豐富了碳市場的交易品種，降低了重點排放單位的履約成本，提升了碳市場活躍度與運行效率，也為控排企業、投資機構等碳市場參與方提供了更廣闊的空間。自愿減排項目于2015 年1 月正式啟動交易，國家發展和改革委在2017 年3 月發布公告暫停CCER 項目和減排量備案申請，目前尚有待生態環境部明確最終的自愿減排交易改革方案，重啟CCER 項目和減排量審批。截至CCER 恢復備案前，國家發展和改革委公示CCER 審定項目累計達到2856 個，備案項目1047 個，獲得減排量備案項目287 個。獲得減排量備案的項目中掛網公示254 個，合計備案減排量5283 萬噸二氧化碳當量(CO2e)。從項目類型看，風電、光伏、農村戶用沼氣、水電等項目較多。參見圖6。

圖6 CCER 項目備案數與減排量①CCER 項目備案情況來源:中國自愿減排機制官網。

雖然項目和減排量審批尚未重啟，但已簽發的CCER 交易仍在繼續。截至2020 年12 月31 日，全國CCER 累計成交2.68 億噸。其中上海CCER累計成交量持續領跑，超過1 億噸，占比41%；廣東排名第二，占比20%；北京、深圳、四川、福建和天津的CCER 累計成交量在1000 萬噸～3000 萬噸之間，占比分別在4%～10%之間；湖北市場交易不足1000 萬噸，重慶市場暫無成交。參見圖7。

圖7 試點碳市場CCER 累計成交情況(截至2020 年12 月31 日)

2.2.3 減排成效

經過多年的實踐，試點碳市場減排成效初顯，全國碳市場試點范圍內的碳排放總量和強度保持雙降趨勢。與2014 年相比，2015 年、2016 年和2017 年湖北試點碳市場納入重點排放單位碳排放分別下降了3.14%、6.05%和2.59%，完成了控制溫室氣體排放的目標。上海試點2019 年電力熱力行業、石化化工行業、鋼鐵行業碳交易企業碳排放量分別下降8.7%、12.6%和14%[4]。北京試點2020 年碳強度預計比2015 年下降23%以上，碳強度為全國省級地區最低。此外，由于碳排放管理直接影響到企業的盈利、投資和現金流，隨著試點工作的持續推進，越來越多的企業通過參與碳市場交易提高了減碳意識，節能減排成了企業的自覺行為。實踐證明，制度合理、市場有效、監管有力的碳市場不僅可以減少納管企業溫室氣體排放，還可以推動經濟增長。

2.3 碳交易試點為全國碳市場提供實踐經驗

通過近十年大量細致探索性的工作，碳交易試點為全國碳市場建設營造了良好的輿論環境，提升了企業和公眾實施碳管理、參與碳交易的理念和行動能力，鍛煉培養了人才隊伍，推動逐漸形成碳管理產業，更重要的是逐漸摸索出建設符合中國特色的碳交易體系的模式和路徑，為設計、建設和運行管理切實可行、行之有效的全國碳市場提供了寶貴經驗[4]。

一是建立了企業碳排放核查體系。各試點投入力量開發了分行業的核算報告指南或地方標準，建立了電子報送系統和核查機構管理制度，規定對企業的排放報告進行第三方核查，對第三方核查機構/核查員的準入設立標準，實行備案和監管，以確保排放數據的真實可靠。近3000 家企業2013 年起連續的排放數據揭示了企業和行業的排放狀況與趨勢，為應對氣候變化決策、制定減排政策提供了有力的支撐[5]。

二是建立了針對強度控制的配額分配體系。各試點在確定配額總量時均綜合考慮各時期碳排放強度下降和能耗下降目標，將強度目標轉化為行業碳排放量控制目標。此外，試點還進一步考慮優先發展行業和淘汰落后產業的安排、國家及各省份產業政策與行業發展規劃、產業結構改變對碳排放的影響等行業和產業因素，采用“自上而下”和“自下而上”相結合的方法來最終確定配額的總量。

三是建立了以自愿減排交易為主的抵消機制。試點地區在碳交易體系設計中均引入了抵消機制，即允許企業購買項目級的減排信用來抵扣其排放量。但作為配額市場的補充，如果抵消信用過量供給，將嚴重沖擊配額市場價格，因此各地從項目所在地、項目類型、簽發時間、抵消信用使用比例等方面對抵消機制的使用均進行了嚴格限制[6]。

四是培養了專業人員和服務市場。通過參與試點體系的建設和運行，一批市場參與主體，包括主管部門、重點排放單位、第三方核查機構、交易所和交易機構等的意識和能力得到了極大提高，同時培養了一批了解碳市場相關政策、掌握碳市場交易規則、熟悉企業碳資產管理工作的專業性人才，這些機構和專業人員在全國碳交易體系的建設中積極幫助非試點地區進行能力建設，起到了種子作用[7]。

圖8 試點碳市場配額分配及履約流程(時間節點以各地實際為準)

2.4 試點碳市場面臨的挑戰

試點碳市場為全國碳市場的建設積累了諸多寶貴的經驗，但同時面臨一定的挑戰。首先，在全國碳市場啟動初期試點碳市場將繼續發揮作用，條件成熟后會逐步向全國碳市場過渡，符合條件的控排企業將逐步被納入全國碳市場實行統一管理，為此試點碳市場的規模勢必會不同程度地相應縮減，因而試點碳市場流動性和交易活躍度會受到影響。其次，盡管從2014 年起，北京、上海、廣州、深圳、湖北等試點先后推出了近20 種碳金融產品，但由于國內有關碳交易的法律法規不健全，相關業務的財務會計處理機制缺乏，試點市場流動性不足，缺乏社會資金支撐碳金融業務的持續開展，導致部分產品市場參與度較低。種種外部性原因導致各試點的市場缺乏創新和活力，使得整體市場表現欠缺[8]。

3 全國碳市場建設啟動

2014 年，在國家發展和改革委的組織和指導下，借鑒試點碳市場建設經驗，開始了全國碳市場制度頂層設計和建設。2018 年4 月國務院碳交易主管部門及其主要支撐機構由國家發展改革委轉隸至生態環境部后，全國碳市場建設持續加速。2020 年12 月生態環境部發布《碳排放權交易管理辦法(試行)》，全國碳市場迎來了第一個履約周期(2021 年1 月1 日—2021 年12 月31 日)。

3.1 從數據開始不斷完善的全國市場

為統一和確保全國體系下重點排放單位排放數據的質量，國家發展和改革委發布了重點行業溫室氣體排放檢測、核算、報告、核查的管理細則和技術指南，組織開展了2013—2015 年和2016—2017 年兩次企業溫室氣體排放數據報告核查。轉隸工作完成后，生態環境部持續強化排放數據管理制度建設，持續推進重點排放單位歷史碳排放數據報告和核查工作，進一步強化了對碳排放監測工作的要求，完成了2018 年度及2019 年度數據報告核查，在2021 年3 月啟動了2020 年度數據報告核查，碳排放數據報告核查工作已形成常態化。

在摸清碳排放數據的基礎上，主管部門研究制定了發電行業配額分配方案和技術指南。2019 年10 月—12 月，生態環境部在全國15 個地市舉辦了17 場碳市場配額分配和管理系列培訓班，為全國碳市場發電行業的配額分配方案做好數據收集、分析等基礎工作，為發電行業配額分配方案的出臺奠定了堅實基礎。

3.2 全國碳市場頂層設計

碳排放權交易市場作為政策創造的市場，需要強有力的法律政策支撐主管部門執行碳市場各項管理工作。結合應對氣候變化工作新形勢，生態環境部門于2020 年12 月發布了《2019—2020 年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案(發電行業)》，并公布了首批納入的2225 家發電企業名單。這些企業總排放規模預計超過40 億噸，約占全國碳排放總量的40%。加上2021 年2 月生效的《碳排放權交易管理辦法(試行)》和2021 年3 月發布《關于加強企業溫室氣體排放報告管理相關工作的通知》，構成了全國碳市場(發電行業)管理的綱領性文件。

表3 全國碳市場頂層設計

目前，生態環境部從推動碳交易立法、建立健全制度體系、加快基礎設施建設、強化基礎能力建設等方面穩步推進全國碳市場建設，并以問題為導向，積極安排部署對各省區市碳交易主管部門、技術支撐單位、重點排放單位人員開展全國碳市場能力建設活動，提升各方建設碳市場、參與碳交易的能力。

根據全國碳市場規劃，國務院下一步將發布《碳排放權交易管理條例》作為碳市場最重要的法律依據，核心是由國務院賦予生態環境部足夠的權力，突破一般部門規章的行政懲罰力度，對未履約企業執行高額處罰。同時，生態環境部將繼續改革自愿減排項目體系，重啟CCER 項目審批和減排量簽發，使重點排放單位能夠購買減排量抵消其排放。

圖9 全國除港澳臺地區外各省份及新疆生產建設兵團納入碳市場管理的發電企業的地區分布②數據來源:《納入2019—2020 年全國碳排放權交易配額管理的重點排放單位名單》。

3.3 全國碳市場面臨的挑戰

我國的碳市場建設現階段面臨三方面挑戰:首先，我國正處在全面深化改革的進程中，與碳排放權交易市場相關領域的改革也在同時進行，如能耗總量和強度的雙控制度、電力體制改革等，這些改革也直接影響企業的溫室氣體排放，因此與碳交易之間存在著直接的交叉影響，需要在更高層面進行有效的協調[7]。其次，碳市場既是政策工具，也是一種商品市場，從市場化、碳期貨的角度來看，證監會的監管必不可少。但目前我國碳市場最高管理機構是國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組，小組成員單位中并沒有證監會，不利于碳市場的進一步發展③在具體監管工作的落實方面，目前生態環境部主抓碳市場建設，基于本身職能的限制，其只能發展碳現貨交易市場。從國際上活躍的幾個碳市場的運行經驗來看，期貨市場才是碳交易的主要市場，期貨市場給投資者提供長期穩定的預期，能豐富碳交易品種，活躍碳市場。此外，期貨交易給履約企業提供可預期的履約成本信號，使其能盤活自身的碳資產，降低履約風險。。第三，我國碳市場當前缺乏自上而下的配額總量目標，不利于市場參與者進行長期投資決策，應根據國家即將出臺的達峰行動方案，盡快過渡到總量控制下的碳市場[9]。此外，全國碳市場是一項比較新的工作，各地政府部門、監管執法隊伍、控排企業、技術服務機構等的能力建設亟待跟上，以確保全國碳市場真正發揮作用[10]。

4 關于我國碳市場發展的建議

結合全國碳市場建設工作需求，針對現階段存在的問題，建議抓好以下工作:

第一，強化頂層設計，加強統籌協調和責任落實。以全國碳市場的法律法規和政策為導向，加強政策跟蹤評估，進一步明晰國務院各部門、地方主管部門、企業以及支撐機構的任務分工，加強協調溝通，充分調動各方積極性，抓好各項管理任務責任落實。

第二，盡快推動碳交易立法。碳交易立法是關系到碳市場建設成敗的核心因素，應加強國務院相關部門、地方政府、企業之間的協調溝通和統籌協調，積極推動將《碳排放權交易管理條例》列入立法優先工作事項，集中力量推動條例盡快出臺，為全國碳市場提供更堅實的法律保障。

第三，盡快推動注冊登記系統和交易系統投入使用。注冊登記系統和交易系統是全國碳市場的核心支撐系統，目前已完成基礎建設。生態環境部應制定出臺系統管理辦法，盡快將兩系統投入使用。注冊登記系統和交易系統建設中要注重功能協調和軟硬件相互匹配，運維管理兩系統以及兩系統用于監管碳市場時要實現統一監管。

第四，盡快完成溫室氣體自愿減排交易體系管理改革。相對于試點碳市場排放配額交易，CCER 交易相對活躍并積極參與試點碳市場碳排放權履約，在推動項目級碳減排、降低重點排放單位履約成本、倡導低碳生活等方面已發揮重要作用?？梢灶A見，CCER 及其交易體系可能是全國碳市場重要的補充機制，應在確保CCER 質量的前提下，簡化項目審定和減排量核證程序，進一步加快改革進程，盡快推動重啟溫室氣體自愿減排項目和減排量受理。

第五，充分調動大型企業積極性，發揮其在全國碳市場建設中的引領示范作用。大型企業是全國碳市場重要的參與主體，主管部門要使企業深刻認識到，建立全國碳市場是企業低成本實現碳排放總量控制目標的有效途徑，是推動企業低碳發展轉型的重要舉措，是企業自身高質量發展的內在要求。在全國碳市場建設中，碳交易主管部門應與大型企業及其管理部門建立互動管理機制，充分調動大型企業參與全國碳市場建設的積極性，充分利用大型企業的資金、技術和管理優勢推動全國碳市場建設[4]。

第六，進行碳金融創新，增加市場流動性和活躍度。我國試點碳市場的碳金融創新不足，碳金融產品規模有限，機構投資者對碳市場的參與度有待加強。提升碳市場流動性和活躍度，既能充分發揮碳市場支持實體經濟低碳轉型的作用，又能提升市場人氣，增加投資者信心。建議適度進行碳金融產品創新，在有效監管的前提下適時引入碳期貨、碳期權等碳金融工具，發揮金融衍生品的功用，擴大市場規模，激發市場活力，培育責任投資者[11]。

建設全國碳排放權交易市場是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放、推動綠色低碳發展的重大制度創新，也是落實我國二氧化碳排放達峰目標與碳中和愿景的重要抓手。鑒于全國統一碳市場還在起步階段，未來需要完善全國碳市場的抵消機制設計，盡快重啟國家核證自愿減排量機制；根據市場發展需要，也應進一步完善各類基礎設施功能和市場監管制度；逐步完善配套的碳交易會計制度并盡早出臺對應的稅務制度；重視碳市場的金融屬性，在加強風險管理的前提下，發揮碳價的投資指引信號作用，依托碳市場引導資本進入應對氣候變化領域?？偠灾仨殘猿忠詼p排為核心定位，以市場機制為核心手段，更好地利用生態環境管理體系的優勢，以大量扎實的工作為基礎，積極穩妥推進全國碳市場建設。