長江經濟帶涉礦生態環境協同治理對策

(生態環境部南京環境科學研究所，南京 210042)

長江經濟帶發展和長三角一體化發展是國家實施的重大戰略[1-2]。2016 年1 月5 日和2018 年4 月26 日，習近平總書記在兩次推動長江經濟帶發展座談會上指出，推動長江經濟帶發展必須“走生態優先、綠色發展之路，要求當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發”“沿江‘化工圍江’問題突出，特別是磷化工污染問題，從磷礦開采到磷化工企業加工直至化工廢棄物生成，整個產業鏈條都成為長江污染隱憂”。礦山生態破壞與環境污染被認為是影響區域生態安全的一大誘因[3-4]。對長江經濟帶而言，礦產資源開發為部分地區經濟社會發展做出了巨大的貢獻，但也直接或間接導致了許多類似“三磷”的長江生態環境問題[5-6]。分類查明礦山生態環境破壞是長江經濟帶生態安全監控的重要內容，也是推進礦山生態環境保護與恢復治理的基礎和前提[7-10]。

中央生態環境保護督察是解決突出生態環境問題和改善生態環境質量的重要手段。2015 年12 月31 日至2016 年2 月4 日，中央生態環境保護督察試點在河北省展開，而后大約兩年時間實現了對31 個省區市的全覆蓋，2018 年起對20 個省份進行了“回頭看”。2016 年9 月，《財政部、國土資源部、環境保護部關于推進山水林田湖生態保護修復工作的通知》(財建〔2016〕725 號)提出，“我國部分地區歷史遺留的礦山環境問題沒有得到有效治理，造成地質環境破壞和對大氣、水體、土壤的污染，特別是在部分重要的生態功能區仍存在礦山開采活動，對生態系統造成較大威脅”[11]。中央生態環境保護督察“回頭看”陸續通報了內蒙古霍林河礦區12 家露天煤礦生態恢復治理嚴重滯后，河南新鄉、三門峽兩市礦山環境治理緩慢等典型案例。《北京青年報》、央視財經《經濟半小時》等先后曝光了湖南湘西花垣縣數萬噸重金屬尾砂肆意堆放、毀掉了農田、污染了當地水源等問題[12]。《瞭望》新聞周刊反映，嘉陵江上游200 余座尾礦庫猶如懸著的“達摩克利斯之劍”，成為威脅流域水環境安全和人體健康的不定時“生態炸彈”，亟待強化礦山生態環境治理[13]。

2019 年4 月，《自然資源部辦公廳關于開展長江經濟帶廢棄露天礦山生態修復工作的通知》明確要求，“對長江干流及主要支流沿岸廢棄露天礦山生態環境破壞問題進行綜合整治，到2020 年底全面完成長江干流及主要支流兩岸各10 公里范圍內廢棄露天礦山治理任務，2021 年6 月前完成驗收評估”[14]。結合長江經濟帶沿線礦山生態破壞與功能修復，2016 年以來，圍繞劃定并嚴守生態保護紅線的要求，開展了湖北省、江西省、湖南省、四川省、江蘇省等省份廢棄礦山生態環境問題及生態保護修復情況調研。本文基于前期研究、第一批中央生態環境保護督察反饋的長江經濟帶涉礦問題和涉保護地問題，探析了礦山生態環境破壞和修復監管存在的問題，提出了加強長江經濟帶礦山生態環境監管對策。

1 材料與方法

1.1 研究區概況

長江經濟帶包括上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州11 個省市，面積約205.3 萬km2，人口5.8 億。長江經濟帶耕地、頁巖氣、地熱等資源條件優越，是我國水資源配置的戰略水源地、重要能源戰略基地、橫貫東西的“黃金水道”和珍稀水生生物的天然寶庫[15-17]。從西往東，長江經濟帶橫跨我國大陸地勢三級階梯和4 個氣候帶，流域內具有高原、山地、丘陵、平原等各種地貌，山水林田湖草渾然一體，孕育了豐富的生物多樣性。長江流域分布有自然保護區560 個，面積33 萬km2；森林公園581 處，總面積3.17 萬km2；風景名勝區353 個，占全國的52%。長江經濟帶現有礦山5.4 萬多座，鐵、錳、鉛、鋅等金屬礦多為小規模分散開采，大中型礦山僅占7%，低于10%的全國平均水平；傳統開發利用方式嚴重破壞了礦山地質環境，截至2014 年，累計損毀土地約5000km2，固體廢棄物存量達84 億噸，年排放廢水超過27 億m3[15]。

表1 長江經濟帶14 個大型礦產資源基地和礦山數量[15]

1.2 數據來源

數據資料包括:(1)第一次中央生態環境保護督察反饋的涉礦問題和涉保護地問題，來源于中央生態環境保護督察辦公室網站(http://dcb.mee.gov.cn/)。(2)新聞媒體報道的長江經濟帶典型涉礦生態環境問題，來源于民建中央、新京報、瞭望、第一財經日報等相關網站。(3)長江經濟帶11 個省市生態保護紅線劃定情況數據，來源于上海市等各省市人民政府網站。

2 結果與分析

2.1 中央生態環境保護督察反饋的涉礦問題

由表2 可見，長江經濟帶11 個省市中有8 個省份發現涉礦生態環境問題，包括安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重慶市、四川省、云南省、貴州省。從礦種類型來看，涉及石英砂礦、稀土礦、磷礦、錫礦、石灰石礦和石煤礦，主要環節包括礦山開采、磷石膏堆放、尾礦庫、歷史遺留礦山、廢渣露天堆存和恢復治理不到位等。有3 個省份(湖南省、四川省、貴州省)出現保護地采礦生態破壞嚴重問題，其中有湖南省衡陽市及常寧市沒有清理自然保護區內違規設置的采礦權、探礦權，以調整保護區范圍代替整改，四川省攀枝花市擅自放寬攀鋼集團所屬礦業有限公司石灰石礦在自然保護區違法生產活動的整改時限，貴州省黔南州甕安縣江界河國家級風景名勝區內以治理地質災害之名，行開采磷礦之實。可以看出，長江經濟帶礦山生態環境問題存在以下特點:(1)種類多，涉及廢渣、廢水、保護地管理等；(2)數量多，湖南省、四川省等個別省份涉及多起；(3)分布廣，中央生態環境保護督察反饋的涉礦問題遍及長江流域的上中下游地區。

表2 第一批中央生態環境保護督察反饋的長江經濟帶涉礦問題

續表

2.2 中央生態環境保護督察反饋的涉保護地問題

由表3 可見，長江經濟帶的11 個省市中均發現了涉及保護地的問題，包括飲用水水源保護區、湖濱濕地、長江岸線和重要濕地、海洋保護區、風景名勝區。上海市和浙江省主要為飲用水水源保護區內存在浮吊船長期違法違規作業、排污口、違建別墅。江蘇省主要為圍湖造地、占用長江岸線和重要濕地。安徽省和貴州省主要為自然保護區和風景名勝區存在排查清理不徹底、違建項目和動物棲息地“瘦身”等問題。江西省、湖北省、湖南省、重慶市和四川省主要為自然保護區存在違規建設項目、違法排污行為、非法碼頭、水電項目、礦產開發和風電項目、調規減少面積、未按要求整改到位和高爾夫球場違規侵占等問題。

表3 第一批中央生態環境保護督察反饋的長江經濟帶涉保護地問題

續表

續表

3 討論

礦山地質環境是生態環境的重要組成部分[18]，礦山生態環境保護與恢復治理工作不僅要包括礦山地質環境恢復和土地復墾，還要針對礦業活動產生的“點—線—面”開發利用格局對重要生態空間實施區域生態修復，積極打造自然保護地/生態保護紅線(面)+生態廊道(線)+礦山生態環境修復(點)的新模式。要推進長江經濟帶礦山生態環境修復，《關于開展長江經濟帶廢棄露天礦山生態修復工作的通知》要求的“長江干流及主要支流兩岸各10 公里范圍內廢棄露天礦山治理任務”是解決突出問題的第一步[14]，更重要的是突出保護地、生態保護紅線等重要生態區以及居民生活區廢棄礦山治理，以基于自然的解決方案理念實施人工修復，在建和在產礦山企業履行生態環境保護與恢復治理的主體責任，建立礦山生態修復基金[19]。自2006 年財政部、原國土資源部、原國家環境保護總局制定與印發《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》(財建〔2006〕215 號)，至2017 年財政部、原國土資源部、原環境保護部印發《關于取消礦山環境治理恢復保證金、建立礦山地質環境恢復基金的指導意見的通知》(財建〔2017〕638 號)的10 余年間，礦產資源開發生態環境恢復治理的行政法規和技術標準數量偏少[20-22]，與中央生態環境保護督察和新聞媒體報道的礦山生態環境問題的嚴峻形勢不相適應。機構改革前，礦山生產與生態修復監管存在部門條塊分割、職責模糊的問題，已有的相關礦山生態環境保護與恢復治理技術政策存在可操作性差和針對性不強的問題，但在新的技術政策發布前仍是礦產資源開發生態環境監管的重要依據。

2018 年6 月22 日，自然資源部發布《非金屬礦行業綠色礦山建設規范》等9 項行業標準(2018 年第18 號)，從礦區環境、資源開發方式、資源綜合利用、節能減排、科技創新與數字化礦山、企業管理與企業形象6 個方面對綠色礦山建設作出規范要求。目前正在按煤炭、金屬、建材、化工、稀土、油氣等類型制定礦山生態修復技術規范、礦山生態修復驗收規范，這些行業標準將彌補礦山生態環境保護與恢復治理監管的技術政策缺乏的現狀，為長江經濟帶礦山生態環境修復監管提供行業技術依據。礦山生態修復標準系列化和細化可以增強可操作性[3]，但也有兩點需要特別注意:一是處理好礦山景觀型破壞、環境質量型破壞和生物型破壞的關系，協同實施礦山地質環境和水、土、氣、生態等綜合治理[11]，做好礦山生態修復關鍵指標的定性和定量判別；二是科學界定礦山生態修復目標，處理好“挖礦掙錢”和“修復掏錢”的關系，拓展資金來源，有效銜接國土空間生態修復與區域經濟社會發展規劃，打通礦山生態修復的“綠水青山就是金山銀山”轉化通道，促進區域生態功能提升和經濟可持續發展。

4 對策

2019 年6 月7 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《中央生態環境保護督察工作規定》，第二輪中央生態環境保護督察已經開啟，將聚焦于污染防治攻堅戰、聚焦于“山水林田湖草”生命共同體。為維護長江經濟帶生態安全、有效推進礦山生態功能修復，建議在礦山生態環境監管方面做好以下幾點:

(1)科學制定礦山生態修復目標。一是基于“綠水青山就是金山銀山”理念，合理劃分礦山生態修復階段:礦山地質環境治理→植被恢復/土地復墾→生物多樣性重建→區域生態功能修復，科學制定礦山生態修復目標管理體系，因地制宜，實現國土空間生態修復、生態系統服務功能提升與區域經濟社會可持續發展相協調。二是堅持礦山生態破壞與環境污染協同治理，以國土空間生態功能恢復和可持續發展為目標，實施好礦山生態環境一體化恢復治理工程。

(2)定期開展礦山生態保護修復成效評估。一是以自然保護地和生態保護紅線監管為重點，從生態環境全要素(水環境、大氣環境、土壤環境、地質環境、生態環境等)的角度，開展重要生態空間涉礦問題調查與評估，制定礦山生態保護修復成效評估技術規范。二是以生命共同體理念為指導，突出整體性和系統性，明確礦山生態環境修復工程實施與部門、地方政府的管理權限，定期開展長江經濟帶礦山生態保護修復成效評估，比如大型礦產資源基地1 年、重點生態功能區礦山5 年，并實施礦區生態安全預警。

(3)提高礦山生態環境監管執行力。一是基于“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的監管思路，提高礦山生態環境保護與恢復治理監管執行力。二是突出重點，建立大型礦產資源基地、沿線露天礦山、尾礦庫等生態環境敏感區礦山生態修復監管平臺。三是按照標準化的要求，加強長江經濟帶涉礦生態環境監管能力建設，建立高效和精準的礦山生態環境損害快速評估制度。