衢常鐵路：地方政府推動的官民合作

從投資的結構來看，衢常鐵路并非是資本追逐利潤下的安排。在這次的合作中，地方政府對鐵道部做出了很大的讓步。

浙江常山水泥有限公司位于錢塘江源頭常山縣的輝埠鎮，這個常山縣最大的引資項目距離縣城大概有40多公里，公司正門前面一條正在大修的公路，已經被載滿貨物的重型卡車壓得坑坑洼洼，運送原料和成品的卡車經常要在門口排起長隊。

作為一個日產水泥5000噸的大企業，原材料和成品的運輸都需要很大的運力。據常山水泥內部人士稱，目前的運輸能力已經無法滿足公司上新的生產線了，必須開拓新的運輸方式。

于是，他們把目光投向了衢(州)常(山)鐵路。衢常鐵路是規劃中的九(江)景(德鎮)衢(州)鐵路的組成部分，建成以后連接浙江和江西，將極大完善當地的路網結構。

對于常山縣政府而言，“這條鐵路是我們十幾年的夢想。”縣財政局副局長謝誠向本刊表示。由于常山多產石灰石，為浙江省四大水泥生產基地之一，而水泥產業耗費運力極大，運輸成本更為低廉的鐵路運輸就成為不二之選。

常山的運力窘境只是當下國內運輸能力短缺的一個縮影，其中鐵路運輸能力短缺尤為突出。

建設新的鐵路需要大量投資，錢從何處來？2004年，鐵道部與全國22個省市自治區簽署了《會談紀要》，希望以“部省合資”模式解決鐵路建設的高額投資難題。

在這種背景下，衢常鐵路“三家和約”的簽訂就顯得順理成章——3月22日，鐵道部上海鐵路局、常山縣國有資產經營管理公司和由民營企業浙江紹興光宇集團投資的常山水泥有限公司正式簽訂合同書，合資組建衢常鐵路有限公司，三方股比依次為35%、31%和34%。

本刊記者從常山有關方面獲得的最新消息是，新的公司將于4月底掛牌成立，目前相關的管理層人選都已經確立：公司董事長由上海鐵路局方面擔任，常山縣國有資產經營有限公司總經理謝誠出任董事。

至于線路運營究竟采取哪種模式，未來的收益究竟如何分配，衢常鐵路籌建辦一位不愿透露姓名的官員稱，目前還不明確。

衢常鐵路的模式甫一推出，就獲得了各方的大力贊揚。今年2月2日至3日，鐵道部副部長王兆成專赴衢州考察衢常鐵路籌建工作時稱，“衢常鐵路的‘民資參建’模式，開了全國的先河。”常山縣衢常鐵路籌建辦主任孫勤在接受本刊記者采訪時也表示：“這是一個三贏的結局。”

不過，本刊記者多方采訪發現，此種模式只具有部分的可復制性。在衢常鐵路的談判過程中，地方政府是最大的推動者，而真正要形成資本逐利性的進入，則需要鐵路體制方面更為深刻的變革。

地方政府的動力

修建衢常鐵路的想法肇始已久。早在1993年6月，衢常鐵路就已經由上海鐵路局勘測設計院完成初步設計編制，然而有關方面急于將這個想法付諸實施，是在浙江紹興光宇集團投資常山水泥有限公司之后。

本刊記者在常山水泥有限公司得到的投資前的一份項目可行性報告中看到，在引資談判時，雙方即在運輸方面達成協議，常山縣政府負責將縣內的一條三級公路升級為二級，常山縣政府和常山水泥合作建一條鐵路專用線。

一直參與引資談判的縣財政局副局長謝誠告訴本刊記者，常山水泥有限公司正在打算上二期項目，目前的運輸能力無法滿足其要求。同時，常山水泥有限公司的投資商紹興光宇集團還要將一條玻璃生產線放在常山。這也對常山目前的運輸能力提出了要求。

修建鐵路滿足的還不僅僅是常山水泥有限公司的需要。常山地處閩、浙、贛、皖四省咽喉，素有“四省通衢，兩浙首站”之稱。然而，在經濟上，常山卻一直處于全省的中下游水平。由于盛產石灰石，常山縣目前已經被確立為省里的四大水泥生產基地。僅輝埠鎮就聚集著縣里最大的三家水泥廠：常山水泥有限公司、常山天馬水泥廠、常山虎子水泥廠，每年全鎮水泥的生產量達350萬噸。同時，全鎮有輕鈣企業9家，現有的生產線年產量達32萬噸。還有水泥、輕鈣和軸承等企業的原料需求，每年要從外地運進煤炭等原料近80萬噸。僅水泥、輕鈣兩個主要產業，該鎮每天貨物的進出量就達1.4萬噸。以10噸的貨車計，一天要有1400輛車裝運貨物。

此外，據常山縣財政局副局長謝誠稱：“常山縣礦產資源豐富，受制于交通條件的限制，石煤、瑩石礦等資源至今尚未形成規模開采。”

因此，地方政府把推進衢常鐵路的建設視為一項重要任務。2003年4月15日，常山縣政府即安排人員、撥出資金組建鐵路籌建辦，開始做前期的報批工作。籌建辦位于縣計委大樓的四層，據稱是因為籌建鐵路需要很多的審批手續，在計委大樓便于辦公。雖然只有“四五條槍”，但籌建辦卻是一個正科級單位。

在縣政府的努力下，審批環節一路綠燈。2004年5月，衢常鐵路項目被省里列為重點A類預備項目。2004年9月10日，鐵道部部長和浙江省省長在杭州簽署了《關于浙江省鐵路建設有關問題的會談紀要》。在該紀要中，衢常鐵路被列入浙江省11個鐵路建設項目之一。2004年12月，衢常鐵路初步設計通過省發改委審批后，成為浙江省重點建設項目。

除了去跑審批，縣里還張羅著入伙。這次合作中，常山縣國有資產經營管理公司是第三大股東。謝誠除了擔任常山縣財政局副局長，還是常山縣國有資產經營管理公司總經理，作為第三大股東的代表，他將在新的公司中擔任董事。在接受本刊記者采訪時，他說國資公司的8000萬資金已經到賬了。國有資產經營公司的主要職責就是為地方經濟服務，這次出資衢常鐵路，主要還是考慮區域經濟的發展，他作為國有資產經營公司的總經理，就是按照領導的要求把錢打出去。

政府方面付出的不僅僅是這8000萬。按照協議規定，征地拆遷需要的一億多元由縣財政先行墊付，按照謝的說法，這部分將會折合成股權，但由于目前具體的股權比例已經確定，這部分股權怎么折算尚未開始討論。

鐵道部的控股需求和民資的猶疑

常山的運輸困境是當下中國運力緊張的一個縮影。依據國務院常務會議原則通過的《中長期鐵路網規劃》顯示，到2020年時，我國鐵路營業里程要達10萬公里。這意味著需要的投入要從目前每年500多億元增加到1000億～1200億元。而目前每年的鐵路投資規模僅為500億元人民幣。于是，鐵道部與地方的合作成為解決資金短缺的一個嘗試。

然而，缺錢的鐵道部依然擁有最大的話語權。在合資公司中，鐵道部方面要求控股。常山縣衢常鐵路籌建辦公室2004年10月收到的鐵道部發展計劃司發來的《關于明確衢常鐵路項目業主和出資方案的意見》(計合資函[2004]305號)中明確表示，“上海鐵路局為鐵道部出資人代表，投入35%的資本金，參與衢常鐵路建設并相對控股”。

起初，按照光宇方面的想法，由他們和常山縣政府兩方合作來建這條鐵路。然而，報告打了上去卻沒有獲得批準，無奈之下，只好調整策略，把鐵道部拉進來。然而，鐵道部馬上就要求控股。

作為民營企業的光宇集團無法像政府那么豁達。據知情人士透露，此后，光宇方面對于談判有些不太積極，出席談判的經常是常山水泥方面的高層，而光宇總部的人很少涉及。光宇的這種態度也引起了常山縣政府方面的不滿。此后，政府方面做了一些工作，光宇方面的態度才有所轉變。

此外，在簽約初期，鐵道部方面堅持要求將若干年后回購其他股東股份的條款寫入協議，導致談判一度陷入僵局。在此前的鐵路與民資或者外資的合作中，鐵道部都會要求在幾年之后回購股份，第一條股份制的金溫鐵路中的外資股份已經被鐵道部回購了。談判陷入了僵局，其間，浙江衛視經濟頻道報道稱談判已經破裂，引起了諸多猜測。其后，國務院公布了非公經濟36條，鐵道部方面的態度發生了變化。在鐵道部一位副部長赴浙江視察時，由浙江省省長出面協調，終于把這個條款從協議中撤掉。

據知情人士稱，經過有關方面做工作以后，光宇方面也認識到，委托鐵道部方面經營管理能夠降低許多協調的成本畢竟，這條鐵路還是要接出去的，要與其他路網相連。

民資的光宇仍然在力圖爭取更多的話事權。在簽約前幾天，三方的股權結構進行了調整。鐵道部上海鐵路局、常山縣國有資產經營管理公司和常山水泥有限公司所占股份分別由原來的35%、32.5%、32.5%調整為35%、31%和34%。據常山縣國有資產經營管理公司總經理謝誠透露，常山水泥方面堅持要求得到一個否決權，“根據公司章程，公司決議必須獲得董事會2/3成員(股權)通過。常山水泥現在34%的股份已超過了1/3的比例，意味著擁有了對公司決議的‘一票否決權’。”

可部分復制的模式

對于有媒體提到的常山水泥方面可能獲得的從鐵路沿線土地開發以及稅收優惠中的收益，衢常鐵路籌建辦主任孫勤表示，他沒有聽說。謝誠則認為，土地開發不太可能，因為按照目前規定，商業性用地的開發是需要通過招標來確定的，至于稅收優惠，在政策允許的范圍內應該是可以的。常山水泥有限公司負責人則表示，他們并不擔心將來的運營問題，從節省運價方面，常山水泥有限公司就可以有很好的回報。

在多種運輸方式中，鐵路的運費僅比水運略高一點，而公路的運費比鐵路要高出數倍。據悉，目前衢常鐵路的地方定價預計在0.15元／噸·公里左右，而目前公路的費用是0.3元／噸·公里。

衢常鐵路的投資可行性報告顯示，目前衢常鐵路的投資回收周期約為12.7年，主要收益包括鐵路運輸，以及相關聯的物流產業，包括裝卸、倉儲等。

分析人士認為，在浙江這樣的省份，區域經濟的發展對于鐵路建設有著超乎尋常的需求，因此，地方政府愿意承擔大部分的成本，也愿意竭力推動當地龍頭企業的參與，這也正是衢常鐵路能夠達成協議的一個重要原因。自去年以來，浙江省已經與鐵道部簽署了鐵路與地方合辦協議11個，合作勢頭非常積極。

原鐵道部經濟規劃研究所所長文力在接受《中國新聞周刊》采訪時稱，衢常鐵路只是一個孤立的案例，很難具有復制性。從投資的結構來看，并非是資本追逐利潤下的安排。在這次的合作中，地方政府對鐵道部做出了很大的讓步。文力稱，真正的形成資本逐利性的投資，需要打破鐵道部的行政性壟斷，把審批制改為備案制。而打破行政性壟斷以后，外部資本進入后能否盈利讓市場去檢驗就行了。