基于新發展理念的城鎮化質量評價*

韋 淼 秦文文

(成都大學 商學院，四川 成都 610106)

21世紀以來，我國城鎮化進程明顯加快，城鎮化率從2000年的36.2%快速提升到2019年的60.6%，年均增長率達到1.28%。隨著城鎮化的快速推進，大量農村人口轉移進入城鎮，城鎮建成區域不斷擴大，帶來了大量的投資與消費需求，使城鎮化成為我國當前最大的內需潛力。然而，隨著城鎮化進程的不斷深入，城鎮化發展過程中重數量輕質量的問題也開始顯現，在追求城鎮土地規模擴大、城鎮數量增加、城鎮常住人口比例提升的同時，出現了諸如城鄉二元結構轉變為城鎮內部二元結構、城鎮化發展缺乏產業支撐、城鎮道路交通擁堵、城鄉生態環境惡化等一系列城鎮化質量不高的問題。城鎮化質量不高導致城鎮化對擴大內需的主動力作用無法充分發揮，不利于我國經濟的持續健康發展。

近年來，國內外學者從不同角度對城鎮化質量的內涵及評價做了深入的研究。國外對城鎮化質量的研究以聯合國人居中心(2002、2004)的研究較為具有代表性，為城鎮化質量研究提供了標桿和依據。其評價體系由城市發展指數(CDI)和城市指標準則(UIG)兩個部分構成，城市發展指數包括健康、教育、基礎設施、城市生產和廢品五個部分[1]，城鎮指標準則包括社會發展與消除貧困、經濟發展、管制、環境治理和居住五個部分[2]。國內學者結合我國的具體國情，對我國城鎮化質量的評價問題也進行了很多有益研究，這些研究大多是以定量分析的方法對我國城鎮化質量進行度量。國內較早以構建評價體系對城鎮化質量進行定量研究的學者是葉裕民(2001)，從城市現代化和城鄉一體化兩個方面構建指標體系評價我國城鎮化質量，評價結果顯示我國城鎮化質量較低[3]。此后，一些學者在這一研究基礎上，對城鎮化質量的評價體系進行了擴張和深化。方創琳(2011)將經濟發展指標納入評價體系中，從經濟城市化質量、社會城市化質量和空間城市化質量三個方面構建評價體系并測度，結果顯示我國城市發展質量總體處于中等水平[4]。魏后凱等(2013)將城鎮化的推進效率也加入評價體系中，從城市自身的發展質量、城鎮化的推進效率、城鄉協調的程度等三個方面構建了城鎮化質量的評價體系，并以此評價體系對中國地級以上城市的城鎮化質量進行評估，結果發現我國城鎮化質量嚴重滯后于城鎮化水平[5]。呂丹等(2014)首次將公共服務均等化這一指標增加到評價體系中，從人口城鎮化指數、經濟發展指數、生態環境支持指數、城鄉統籌指數、基本公共服務均等化指數五個方面構建城鎮化質量評價體系，并強調了公共服務均等化在我國城鎮化質量評價中的重要作用[6]。李剛等(2015)又將城鎮化質量的評價指標進一步歸類為物質城鎮化指標和精神城鎮化指標，并在精神城鎮化指標中增加人文道德和城市管理的評價指標，評價結果顯示中國的精神城鎮化滯后于物質城鎮化[7]。韓愛華(2017)[8]、曹文明(2018)[9]、鄒嫄(2018)[10]、馬奔(2019)[11]等學者在這些評價體系的基礎上進行調整和優化，用以對一些省或城市群的城鎮化發展質量進行評估。綜合現有關于城鎮化質量內涵及評價的文獻發現：大多數研究都是就城鎮化本身的發展特征來分析城鎮化質量，沒有結合我國經濟社會發展所處的階段特征以及當前我國所面臨的國內外形勢系統全面地剖析城鎮化質量的內涵和構建城鎮化質量的評價體系。

城鎮化質量是一個反映城鎮化發展狀況的綜合概念，其內涵隨經濟社會發展階段的不同而發生變化，新時代我國發展的戰略目標和方向發生了深刻轉變，城鎮化質量也被賦予了新的內涵。2016年2月，習近平總書記對深入推進新型城鎮化建設作出重要指示，要求新型城鎮化建設要堅持以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，促進中國特色新型城鎮化持續健康發展。[12]新發展理念作為我國實現經濟社會新發展的重要行動指南，是在深刻總結國內外發展經驗教訓、分析國內外發展趨勢的基礎上提出的，能夠科學地破解城鎮化進程中遇到的問題。鑒于此，在新時代這一背景下重新研究城鎮化質量，從新發展理念的角度剖析城鎮化質量的內涵，構建城鎮化質量的層次評價指標體系，并對我國城鎮化質量進行量化評價非常必要。

一、基于新發展理念的城鎮化質量的內涵

創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念是“十三五”乃至更長時期我國發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現，可以全面深刻地反映出新時代我國城鎮化發展過程和發展成果需要滿足的要求。因此，結合新發展理念的思想精髓，將城鎮化質量定義為城鎮化推進過程和發展成果能夠滿足經濟社會優質發展、城鄉整體和諧、環境宜產宜居、順應世界趨勢、機會均等、成果普惠等要求的程度，是一個結合當前我國經濟社會發展進入新時代的具體國情，反映城鎮化發展優劣程度的綜合概念。

(一)城鎮化質量建設需要源源不斷的內生動力

(二)要素、效率、空間的均衡格局是城鎮化健康發展的保障

城鎮化是人口在地理上集聚、地域空間上的變化過程，這一過程伴隨著人口、土地、產業等社會、地理、經濟多個維度在同一時期內的變動，需要增強各維度之間、各個維度內部的協調性，以協調發展促進要素、效率、空間均衡格局的形成，這是城鎮化健康發展的保障，也是提高城鎮化質量的根本要求。就我國的實際情況而言，城鎮化的協調發展主要表現為：人口城鎮化與土地城鎮化的協調發展，新型工業化、信息化、農業現代化與城鎮化的協調發展，城鎮空間布局的協調發展。

(三)城鎮化的可持續發展需要宜產宜居的環境

快速城鎮化對我國的社會經濟發展起到了巨大的推動作用，但是這一城鎮化進程在一定程度上忽視了資源節約和環境保護，沒有考慮資源環境的約束上限，對于生產和消費帶來的資源消耗和環境污染量沒有嚴格的控制和約束目標[13]，因此我國部分區域城市的快速城鎮化是以犧牲環境資源為代價的，沒有考慮資源承受力和環境容量限制，這種城鎮化發展模式也就缺乏可持續性。綠色的城鎮化發展模式是打造宜產宜居環境的有效途徑，一方面以綠色經濟保障城鎮化的可持續發展，在實現自然環境保護的基礎上，提升城鄉經濟發展能力，另一方面以綠色生態的城鎮規劃保障生態安全，為人們提供舒適的人居環境。

(四)開放包容、順應世界趨勢是城鎮化質量建設的時代要求

對外開放可以帶來資金、技術、人才、管理等經濟發展所必需的生產要素，對我國的經濟增長、產業結構升級、技術進步、資本積累、吸收剩余勞動力、人力資本提升等方面具有促進作用。在經濟全球化不斷深化的大背景下推進我國城鎮化建設，需要借助對外開放直接或者間接地夯實城鎮化進程的經濟基礎，促進人的城鎮化，推動高質量的城鎮化發展。首先，對外開放可以加快產業結構優化與升級，促進城鎮化進程中的產城融合發展。其次，對外開放可以促進技術進步，進而解決城鎮發展中所面臨的能源、環境、基礎設施建設等方面存在的問題，促進我國城鎮化質量的提高。再次，對外開放可以通過促進人力資本積累和優化配置，推動農村剩余勞動力向城鎮地區順利轉移，提升城鎮地區人力資本的水平和質量，促進人的城鎮化。

(五)城鎮化質量的內在要求是成果全民共享

共享發展是新時代新形勢下我國社會發展的目標和歸宿，共享發展要求將社會資源和經濟發展的成果由全民共享，體現了以人為中心的發展思想，即在經濟社會的發展過程中更加關注人民的獲得感、幸福感和舒適度。城鎮化作為經濟社會發展的重要組成部分，也必然要將共享發展作為目標和歸宿，走以人為本的城鎮化發展道路，提高城鎮化質量。從城鎮化的角度來看，共享發展主要是指城鄉之間的共享發展，包括：公共服務共享、基礎設施共享、發展機會共享三個方面[14]。公共服務共享有利于促進社會和諧發展，這不僅是社會公平正義原則的體現，更是新型城鎮化以人為本發展理念的本質內涵。基礎設施共享有利于推動各項基礎設施建設向農村延伸，促進城鄉的同步協調發展。發展機會共享可以凝聚城鎮化發展的向心力，主要體現在讓城鄉勞動者平等地共享經濟社會發展中出現的就業和創業的機會。

二、基于新發展理念的城鎮化質量評價指標體系構建

(一)指標選取

城鎮化質量的評價是一個涉及多方面指標評價的復雜問題。因此，在研究中，采用層次評價結構，將復雜的評價問題分解為包含多個元素的組成部分，這些元素再按照屬性分成若干個不同的組，從而形成不同的層次。同一層次的元素作為評價準則，既受上一層元素的支配，又支配著下一層元素。這種由下而上的支撐和由上而下的支配關系構成了一個遞進層次。城鎮化質量作為最終的目標處于最上層，中間層是城鎮化質量的構成要素，而處于最底層的是具體指標。這種層次評價結構體現了各層次間的相互關系，使得思維條理化，特別是面對城鎮化質量評價這種復雜問題的時候，層次評價結構能夠把問題分析得更清楚，把看似龐雜的因素按照其內在聯系統一起來。

根據對城鎮化質量的內涵分析，從城鎮化的創新發展質量、協調發展質量、綠色發展質量、開放發展質量和共享發展質量等五個方面來評價城鎮化質量。第一，城鎮化的創新發展質量指標是從發展動力的角度來評價城鎮化的發展質量。創新是提高社會生產力，促進經濟可持續發展的重要推動力，通過創新有利于傳統粗放型城鎮化發展方式的轉變，提高城鎮化質量。可以從經濟發展水平和技術創新兩個方面來衡量城鎮化的創新發展質量，經濟發展水平是創新的結果體現，而技術創新是社會創新能力的體現。第二，城鎮化的協調發展質量指標是從城鎮化與經濟社會發展的協調性來評價城鎮化的發展質量。城鎮化的進程伴隨著經濟社會的發展，協調發展即城鎮化與經濟社會的發展相同步，有利于城鎮化的健康可持續發展。從人口城鎮化與土地城鎮化的協調、農業現代化與城鎮化的協調、工業化與城鎮化的協調三個方面來衡量城鎮化的協調發展質量。人口城鎮化與土地城鎮化的協調是城鎮化質量的最基本要求，體現了以土地為載體的人口城鎮化的適度發展。農業現代化與城鎮化的協調用來衡量城鄉一體化的發展程度，是城鄉二元經濟結構向一元經濟結構轉變的體現。工業化與城鎮化的協調是產城融合發展的體現。第三，城鎮化的綠色發展質量體現著人類社會系統與資源環境之間的關系。綠色城鎮化具體表現為生產空間集約高效、生態空間山清水秀、生活空間宜居適度，因此從資源利用、環境影響、生活宜居等三個方面來衡量綠色城鎮化的質量。資源利用指標直接反映我國的城鎮發展是否具有可持續性。環境影響指標反映了城鎮化進程中人類活動的生態足跡。生活宜居指標體現了城鎮化以人為本的核心。第四，城鎮化的開放發展質量指標是從對外開放的角度來評價城鎮化的質量，通過對外開放，能讓更多的人才、更優質的資源、更好的技術融入城鎮的發展過程中，為高質量的城鎮化發展注入新活力、輸送新血液。因此從對外貿易和外資利用兩個方面來衡量城鎮化的對外開放質量。第五，城鎮化的共享發展質量指標是從包容性發展的角度來評價城鎮化質量，城鎮化的共享發展具體表現在城鄉居民都有權享有平等的發展機會并公平地分享發展成果。因此從公共服務共享和基礎設施共享兩個方面來衡量城鎮化的共享發展質量。公共服務共享體現了城鄉居民能夠公平地享受政府提供的各種公共物品和服務的程度。基礎設施共享體現了城鄉地區之間基礎設施建設水平的均等化。基于這五個方面，遵循代表性、系統性、動態性、綜合性和可量化原則，選取35個變量，按照層次評價的架構，構建城鎮化質量評價的指標體系。具體的指標選取如表1所示。

表1 城鎮化質量的評價指標

(二)指標處理

在指標體系建立時，部分是指標值越小評價越好的逆向指標，部分是指標值越大評價越好的正向指標，還有些是指標值應處于某個范圍時的適度指標。在評價時需要將這些不同類型的指標做同趨勢化處理，通常采用的方法是對逆向指標和適度指標做正向化處理。

根據逆鍵合圖的構成方法，需要改變鍵合圖中流變量的探測器Df，改變之后為鍵合圖中的源Se0Sf，因為它是勢為零而且沒有流流向反鍵合圖模型。因此，改變后的鍵合圖模型傳播雙向因果關系，但是只在其中的一個方向傳輸功率，而且傳播的雙向因果關系由源SS提供，雙向鍵合圖在反向鍵合圖中變成探測器。

采用反向變換法對逆向指標進行正向化處理。具體方法如下式所示：

(1)

對于適度性指標，采用逆向做差的方法，進行正向化變換。計算公式如下：

(2)

由于城鎮化質量的評價是一個多指標綜合評價的問題，各指標所表征的物理含義不同，因而各指標在量綱和量綱單位上也表現出明顯的差異，直接將這種異量綱性的指標進行綜合是沒有實際意義的，因此采用將實際值轉化為指標值總和中比重的方法來進行指標的無量綱化處理。計算公式如下：

(3)

在利用多指標評價法對城鎮化質量的評價過程中，是將多個指標綜合成一個綜合指數，這無疑會面臨單個指標賦予相應權重的問題。此處采用熵值法來實現指標賦權，計算公式如下：

(4)

式中，無量綱化處理后的數值作為實際應用于實證評價的指標評價值。k>0，ln為自然對數，ei為第i項指標的熵值，ei≥0。式中常數k與指標的數量n有關，一般令則0≤ei≤1。

gi=1-ei

(5)

指標權重的計算公式如下：

(6)

根據下式計算城鎮化質量量化評估的綜合指數zi：

三、城鎮化質量總體評價結果及分析

(一)城鎮化質量總體評價結果

將各級評價指標權重值代入到無量綱化處理后的具體指標中，可以得到我國各省從2005年到2017年之間的城鎮化質量的情況，如表2所示。從時間維度來看，求取各省的城鎮化質量評價結果的平均值，可以看出我國的城鎮化質量整體是穩步提高的，全國各省的平均值從2005年1.3上升到2017年的3.8，如圖1所示。從城鎮化質量的提高速度來看，呈現出波動起伏的特征，如圖2所示。城鎮化質量的年增長速度從2006年的6.3%的年增長速度增長到2010年的24.1%，然后逐年下降，2015年的年增長率只有0.26%，2017年又增長到4.7%。綜合來看，雖然城鎮化質量呈現穩步增長的態勢，但需要注意的是，近幾年城鎮化質量的年增長率有放緩的趨勢。這可能是由于近年農村人口向城鎮轉移的規模在不斷擴大，城鎮基礎設施、城鎮產業支撐等方面的發展卻相對滯后，進而出現了交通擁堵、環境污染、農村轉移勞動力無法在城鎮就業等一系列城鎮化質量不高的問題。

表2 我國各省市自治區的城鎮化質量評價結果(2005—2017年)

圖1 我國城鎮化質量整體情況(2005—2017年)

圖2 我國城鎮化質量整體增長率(2006—2017年)

(二)各省間城鎮化質量的差異

由于我國各省在經濟發展水平、地理環境、資源狀況、人口因素、歷史因素等各方面都存在差別，在城鎮化進程中，各省之間的發展質量也存在著顯著的差異。因此，有必要對各省的城鎮化質量差異進行分析。

在30個省區市中，城鎮化質量評價值超過全國平均值的省市數量如圖3所示。在2005年到2017年的13年中，超過全國平均值的省市數量為8到11個。在這13年中，每年都超過全國平均值的省市有8個，分別是：北京、上海、天津、江蘇、浙江、福建、廣東、山東，其中得分最高的是廣東、北京和上海。上述數據表明，我國只有少數省市的城鎮化質量高于全國平均值，而大部分省市的城鎮化質量是低于全國平均值的。

圖3 城鎮化質量評價超過平均值省區市數量(2005—2017年)

我們選取2005年、2010年和2017年三年的截面數據來具體分析各省市的城鎮化質量發展情況。2005年，全國僅有北京、上海、天津、江蘇、廣東等5個省市的城鎮化質量評價值超過2，其他21個省市的評價值都在2以下，如圖4所示。2010年，評價值超過2的省市有17個，其中北京、上海、天津和廣東的城鎮化評價值已經超過了4，如圖5所示。從2017年的情況來看，30個省區市的評價值都超過了2，超過4的省市增加到10個：北京、天津、江蘇、上海、浙江、廣東、重慶、安徽、山東和海南，如圖6所示。

圖4 2005年30個省市自治區城鎮化質量概況圖

圖5 2010年30個省市自治區城鎮化質量概況圖

從分區域的分析中不難看出，我國城鎮化質量表現為東部>東北地區>中部>西部的格局，我國城鎮化質量較高的區域集中在我國經濟發達的省市。這應是由于經濟發達的省份經濟發展水平、技術創新水平以及開放程度都更高，因而城鎮化的創新發展質量和開放發展質量較高，這又帶動了工業化、信息化、農業現代化的發展，促進了工業化和農業現代化與城鎮化的同步協調，進而其協調發展質量也較高，所以在經濟發達的省份表現出城鎮化質量較高，提升速度也較快。

(三)城鎮化數量與質量的匹配程度

為了體現城鎮化數量與質量之間的偏差，對我國從2005年到2017年間同一時間段內的常住人口城鎮化率數據進行統計，并將數據進行無量綱化處理，結果如表3所示。與城鎮化質量發展情況進行對比可以發現，城鎮化質量評價值較高的省市都屬于城鎮化率較高的地區，例如，北京、天津、上海在2005—2017年間各年均是城鎮化質量最高的三個省市，其城鎮化率也是各年最高的三個省市。但反過來城鎮化率較高的省份并不一定都是城鎮化質量評價值較高的地區，例如，黑龍江省的城鎮化率雖然處于全國平均水平之上，但是城鎮化質量在13年中都低于全國的平均水平。更進一步以2005年到2017年間城鎮化率和城鎮化質量的平均值分別作為橫縱坐標構建二者匹配度的四象限坐標系可以看出，我國城鎮化率的增長與城鎮化質量的提高出現一定程度的背離，除了少量省份在城鎮化建設中數量與質量同步增長，大部分省份都存在著城鎮化質量建設落后于城鎮化率提升的情況，如圖7所示。城鎮化率和城鎮化質量都相對較高的省市包括：北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、廣東和山東。城鎮化率高于或者接近全國平均水平，但是城鎮化質量低于全國水平的省份包括：內蒙古、黑龍江、吉林、湖北、河北、山西、陜西、江西、寧夏。城鎮化率低于全國水平，城鎮化質量超過或者接近全國平均值的省市有海南、重慶。而城鎮化率和質量都相對較低的省份有：安徽、河南、湖南、廣西、貴州、云南、四川、甘肅、青海和新疆。產生這一現象的原因就在于當前我國不少省份在城鎮化進程中一味追求人口城鎮化率的提高，而忽視了人口轉移過程中需要協調和解決的一系列相關問題，因而城鎮化的綜合發展狀況不佳。

表3 我國各省市自治區常住人口城鎮化率(2005—2017年)

圖7 30個省區市城鎮化率與城鎮化質量匹配度

四、結論及建議

研究通過在創新、協調、綠色、開放以及共享等五個方面闡述城鎮化質量的內涵的基礎上，兼顧數據的可獲得性，建立了城鎮化質量的層次評價體系，利用2005年到2017年全國30個省區市的數據進行實證分析。通過分析可以看出，我國的城鎮化質量整體上是穩步提高的，但是從2010年開始城鎮化質量的提高趨勢減緩。從區域板塊來看，我國的城鎮化質量發展具有明顯的區域差異，呈現出東部>東北>中部>西部的格局。從城鎮化質量和數量的匹配程度來看，城鎮化質量較好的省份都屬于城鎮化率比較高的地區，但是反過來，城鎮化率較高的省份并不一定都是城鎮化質量較好的地區，也即是城鎮化建設中的數量和質量存在一定程度的背離。基于此研究結論，提出以下對策建議：

第一，促進城鎮化與現代服務業的協調發展，加快提升城鎮化的協調發展質量。促進產城融合發展是解決大量農村轉移人口就業問題的主要手段，針對我國城鎮化發展的現狀，現階段促進產城融合發展的主要內容體現在加快城鎮化與現代服務業的融合發展，城鎮化的進程需要與現代服務業的發展相互促進。一方面加快城鎮建設，拓展服務業發展空間，改善現代服務業的生存環境，通過推進城鎮的基礎設施建設提升城鎮對現代服務業的承載容量[15]，通過城市群的建設促進現代服務業的良好分工，構建互補、協作的產城協同關系。另一方面，大力發展現代服務業，充分發揮服務業吸納勞動力就業的優勢，讓農村轉移人口能在城鎮安居樂業，提升城鎮化質量。

第二，加快推進農業農村現代化，促進城鄉統籌發展。近年來，我國在追求城鎮化率的快速提升過程中，忽視了農村的發展，城鄉差距有所擴大，高質量的城鎮化要求城鄉的統籌發展，這就需要加快實現農業農村現代化，改進落后的農業生產方式，改善農村環境，提高農民收入。推進農業農村現代化一是要創新土地流轉模式和方式，推動土地規模經營，提高農業生產效率；二是要打造完整的農業產業鏈，推進農村一二三產業融合發展；三是轉變傳統農業生產中農業技術含量低、品牌效應差、農產品質量低劣的問題，以科技創新構建現代農業生產體系；四是要培育和引進人才提高農村人力資本水平，在發揮好本土人才作用的同時，通過逆城鎮化戰略，吸引高素質人才回鄉務農。

第三，促進優質公共服務的城鄉均衡供給，帶動城鎮化共享發展質量提高。共享發展是新時代我國以人為核心的城鎮化建設需要破解的首要問題，而公共服務供給的城鄉不平等是引起我國城鎮化共享發展質量不高的主要原因，絕大部分優質公共服務集中于城鎮地區，農村地區的公共服務供給不僅數量少，而且質量低。因而提高城鎮化的共享發展質量就要求從社會保障、教育醫療、基礎設施等多方面建立城鄉一體的公共服務體系，有效增加優質公共服務城鄉均衡供給。要堅持公平公正原則，將城鎮人口與農村人口、城鎮地區和農村地區戶籍人口與常住人口放在平等的位置，實行城鄉公共物品配置各項事務的統一規劃、統一管理，做到城鄉公共物品配置在制度制定、政策實施上的統一，切實保障農村居民、農村轉移人口平等享有社會公共服務的權利。

第四，縮小城鎮化質量的地區差異。我國城鎮化質量建設呈現出明顯的地區差異，東部沿海省市要好于中西部內陸省市，這就需要發揮城鎮化質量較高或提升較快的東部省市的領跑者作用，以其作為城鎮化質量建設的增長極，充分發揮輻射帶動功能，通過技術交流、技術擴散、產業聯動等路徑，促進中西部省市在城鎮化的創新發展質量、協調發展質量和開放發展質量等方面的快速提升。此外，還可以通過建立省際城鎮化發展協調合作機制，促進我國城鎮化質量的全面均衡提升。一方面中西部省市積極打造良好的要素流動環境，另一方面利用政策傾斜積極鼓勵東部先進技術、高端人才和金融資本等生產要素向中西部省市流動擴散，增強東部省市高質量城鎮化建設對中西部的空間溢出作用[16]。