完善新型城鎮化戰略提升城鎮化發展質量

史育龍

城鎮化是伴隨經濟發展出現的社會結構重大變化，世界各國在邁向現代化過程中，都經歷了城鎮化這一深刻的社會變革。新中國成立后，城鎮化經歷了曲折坎坷的發展歷程。改革開放以來，城鎮化與經濟社會發展相伴隨行，成為中國人民從“站起來”走向“富起來”的重要體現，也必將成為“強起來”的重要動力。黨的十八大以來，以人為核心的新型城鎮化取得顯著成效，為全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標做出了重要貢獻。“十四五”時期，我國進入全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的新發展階段，全面準確貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，城鎮化依然是具有全局意義的重要力量。為此，系統總結推進新型城鎮化、提高城鎮化質量取得的進展成效，發現傳統城鎮化發展方式存在的頑癥痼疾，探索切實轉變城鎮化發展方式、促進城鎮化質量持續提升的有效途徑，對于進一步釋放城鎮化有效擴大內需、改善要素供給、提升公共服務水平、促進區域協調和推動社會進步的積極作用，加快社會主義現代化建設進程具有重大意義。

一、城鎮化戰略的歷史演進

馬克思主義經典作家對于歐洲在工業革命后出現的城鎮化浪潮有過不少論述。恩格斯在《英國工人階級狀況》一書中，描述了人口和勞動力在工業化進程中向城市集中，由此產生的集聚效益成為推動城鎮化進程的重要力量。他寫道：“這種大規模的集中，250萬人這樣聚集在一個地方，使這250萬人的力量增加了100倍，他們把倫敦變成了全世界的商業首都。”1945年，毛澤東同志在《論聯合政府》一文中也做出預言：“農民——這是中國工人的前身。將來還要有幾千萬農民進入城市，進入工廠。如果中國需要建設強大的民族工業，建設很多的近代的大城市，就要有一個變農村人口為城市人口的長過程”。這里講的長過程，就是城鎮化過程。

新中國成立后的相當一個時期內，為盡快實現工業化，我們建立并不斷強化城鄉二元體制，城鎮化長期受到抑制。直到上世紀70年代末，城鎮化率也只有18%，不僅低于世界平均水平，也低于發展中國家的平均水平。直到改革開放以后，以農村家庭聯產承包責任制的改革為先導，大量農業富余勞動力得以從農業領域進入非農產業，以1984年允許農民自理口糧進入縣城以下城鎮務工經商為開端，城鎮化展示出強勁的發展活力。黨的十四大確立社會主義市場經濟的改革方向之后，城鎮化進入了持續快速發展階段。1997年亞洲金融危機爆發，對于經濟增長具有重要支撐作用的出口貿易增速下降，啟動內需市場成為必然選擇。面對鄉鎮企業開始萎縮，鄉鎮企業職工逐年減少的情況，城鎮化對啟動內需的巨大潛力受到重視。但囿于當時城市經濟體制剛剛啟動，盡管當時深圳等經濟特區已經顯示出強勁的發展活力，浦東開發開放也取得顯著成效，依然把城鎮化的重點放在了小城鎮。1998年10月黨的十五屆三中全會審議通過《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，提出“小城鎮是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”的重要判斷。到1999年的中央經濟工作會議上，進一步提出“發展小城鎮是一個大戰略”的著名論斷。

進入新世紀，在研究制訂“十五”計劃時，第一次明確提出了“積極穩妥地推進城鎮化”，城鎮化首次成為國家戰略。2001年中國加入世界貿易組織后，快速融入世界經濟體系，外向型加工制造業迅速擴張崛起，農業富余勞動力大規模進入城市非農產業。2002年黨的十六大提出了“加快城鎮化進程”“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路”的要求，城鎮化的重點不再聚焦小城鎮。2007年，黨的十七大把“中國特色城鎮化道路”與中國特色自主創新道路、新興工業化道路、農業現代化道路和政治發展道路并列，作為中國特色社會主義道路的重要內容。

2008年，全球金融危機爆發，對世界經濟格局產生深遠影響。在應對危機影響過程中，中國成為全球第二大經濟體、制造業第一大國和第一大貨物出口國，在全球經濟體系中具有舉足輕重的作用。與此同時，在快速工業化、城鎮化發展進程中，出現了大量農業轉移人口難以融入城市社會，土地、能源和水等資源消耗快速增長加大環境壓力，城鎮空間分布和規模結構不合理、自然歷史文化遺產保護不力等突出問題和矛盾，這種以物質形態的項目建設為主要內容、忽視人的主體地位和生活感受的傳統城鎮化模式，引發全社會的批判性反思。

2012年，黨的十八大把“城鎮化質量明顯提高”作為全面建成小康社會的重要要求，明確提出走中國特色新型城鎮化道路。2013年底，首次召開了中央城鎮化工作會議，習近平總書記在講話中明確指出：“城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。”強調“走中國特色、科學發展的新型城鎮化道路，核心是以人為本，關鍵是提升質量，與工業化、信息化、農業現代化同步推進。”新型城鎮化強調人的主體和核心地位，順應了綠色低碳發展的時代潮流，抓住了信息智能技術飛速發展的歷史機遇，成為對傳統城鎮化模式的揚棄和超越。

2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》發布。《規劃》的主要內容可以歸納為一條主線、四大任務、五項改革。一條主線，就是要緊緊圍繞全面提高城鎮化質量，加快轉變城鎮化發展方式，以人的城鎮化為核心，以城市群為主體形態，以綜合承載能力為支撐，以體制機制創新為保障，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。四大任務就是有序推進農業轉移人口市民化，優化城鎮化布局和形態，提高城市可持續發展能力，推動城鄉發展一體化。五項改革就是要統籌推進人口管理、土地管理、資金保障、城鎮住房、生態環境保護等制度改革，完善城鎮化發展體制機制。新型城鎮化道路，把我們對城鎮化的認識提高到了一個嶄新的高度，標志著我國城鎮化進入以提升質量為主的轉型發展新階段。

二、新型城鎮化戰略的實踐成就

2015年以來，按照《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》確定的任務，圍繞建立農業轉移人口市民化成本分擔機制、建立多元化可持續的城鎮化投融資機制、改革完善農村宅基地制度、探索建立行政管理創新和和行政成本降低的新型管理模式等重點問題，國家發展改革委等部門分三批在江蘇、安徽2省和寧波等246個城市（鎮）開展了新型城鎮化綜合試點，相關成果經驗及時在全國推廣，《規劃》確定的主要目標任務順利完成。

戶籍制度改革取得歷史性突破，農業轉移人口市民化取得了顯著成效。城鄉統一的戶籍登記制度全面建立，城區常住人口在300萬以下的城市取消了落戶限制。常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率穩步提升。超過1億農業轉移人口在城鎮落戶。向未落戶常住人口發放1億多張居住證，含金量不斷提高。基本公共服務加快覆蓋全部城鎮常住人口，農業轉移人口享有更多更好的義務教育、醫療衛生和技能培訓等服務，90%左右農民工隨遷子女在流入地公辦學校或政府購買學位的學校接受義務教育。農業轉移人口逐步融入城市，共享城市建設發展成果。近日，江西省宣布全面取消城市落戶限制，以具有合法穩定住所或合法穩定就業為戶口遷移基本條件，取消參加社保、居住年限、就業年限等限制。山東省宣布全面放開城鎮落戶限制，取消其他前置條件和附加限制;允許符合當地人民政府規定條件的入鄉返鄉創業就業的高校學生、退伍軍人，以及擁有農村宅基地使用權的原進城落戶農村人口回農村落戶。

城市群主體作用逐步顯現，城鎮化空間格局持續優化。《國家新型城鎮化規劃》確定的19個城市群承載了我國75%以上的城鎮人口、貢獻了80%以上的國內生產總值。京津冀、長三角、珠三角三大城市群的國際競爭力和影響力顯著提升。中心城市、都市圈和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。普通鐵路網和高速公路網基本覆蓋20萬人口以上城市，快速鐵路網基本覆蓋50萬人口以上城市。城市群內部在基礎設施、統一市場、產業發展、生態環境和公共服務等重點領域的一體化合作水平顯著提高，吸納人口、產業和各類創新要素的能力不斷提升。

新型城市建設步伐加快，城市可持續發展能力顯著提升。以人民為中心的發展思想帶來的動力，生態文明體制改革步伐加快帶來的壓力，以及適應產業特別是高端產業的區位選擇邏輯變化的引力，促使各城市高度重視生態環境建設，營造綠色宜居環境，吸引人才等高端創新要素，成都定位于建設踐行新發展理念的公園城市示范區，更多城市立足本地特色建設綠色生態人文城市。與此同時，更多城市搶抓數字化智能化浪潮帶來的產業轉型升級機遇，打造數字經濟發展高地，全國400多個城市積極開展新型智慧城市建設試點。經過雨雪冰凍、洪澇等自然災害和疫情等突發公共衛生事件的考驗，越來越多的城市意識到城市可持續發展能力的重要性。韌性、低碳、深呼吸、兒童友好等城市發展新理念正在成為大批中國城市的探索實踐。

城鄉要素雙向自由流動的制度性通道不斷拓寬，城鄉融合發展步伐加快。與很多發展中國家伴隨城鎮化進程出現了大規模鄉村凋敝不同，鄉村繁榮發展始終是中國特色新型城鎮化道路的重要內容。進入新世紀以來，經過統籌城鄉發展、城鄉發展一體化，到城鄉融合發展的持續探索實踐，城鎮化和鄉村振興互促共興，取得了顯著成效。城鄉基本公共服務制度加快接軌，統一的城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險、大病保險制度基本建立，城鄉基礎設施建設一體化水平全面提升，特別是通過農村承包地和宅基地“三權分置”制度、集體經營性建設用地直接入市交易制度等一系列重大改革，城鄉融合發展體制機制和政策體系頂層設計基本確立。

三、新型城鎮化面臨的形勢

城鎮化是工業化的載體、市場化的平臺和國際化的舞臺。在工業化、市場化、城鎮化和國際化四個大趨勢中，城鎮化是最核心也是最復雜的命題。到2019年末，我國城鎮人口總量增加到8.48億人，比1978年的1.72億人凈增加6.76億人，城鎮化率由17.9%提高到60.6%，年均增加1.04個百分點。年均增加城鎮人口1649萬，相當于荷蘭總人口，或兩個以色列的總人口。但我國的城鎮化尚未完成，特別是考慮到依然有超過2億的農業轉移人口沒有成為完整意義的城鎮居民，中國的城鎮化依然任重道遠。

進入“十三五”時期，各城市貫徹落實新發展理念，踐行以人民為中心的發展思想，積極探索轉變城鎮化發展方式，在努力解決農業轉移人口進城落戶和市民化步伐緩慢、城鄉資源要素自主流動渠道不暢、城市建設普遍依賴“土地財政”、資源消耗和環境壓力依然較大、行政區劃制約城市集聚輻射作用、城市建設和管理品質不高等傳統城鎮化發展方式的頑癥痼疾方面，取得了積極成效。未來15年，我國城鎮化將從快速發展中后期逐步轉向成熟期，面臨新的發展形勢。

近年來，我國人口增長持續放緩，自然增長率已經由2009年的5.05‰下降到2019年的3.34‰，15—59歲的人口數量從2011年的94072萬人，下降到2019年的89640萬人，8年間減少4343萬人。全國農民工總量從2019年的2.91億人，下降到2020年的2.86億人，其中，外出農民工從1.74億下降到1.69億人。據人社部數據，預計“十四五”期間我國勞動年齡人口將減少3500萬人。人口和新增勞動力數量的變化，將對城鎮化產生基礎性影響。與此同時，我國人均國內生產總值已經超過1萬美元，接近高收入國家的門檻，但城鎮化率與上中等收入組國家（65.5%）和高收入組國家（81.5%）的平均水平仍有明顯差距。2020年，城鄉居民人均可支配收入比進一步下降到2.56：1，但農業與非農業勞動生產率仍有4倍的差距，這決定了農村人口進城仍是基本趨勢。未來15年城鎮化速度將有所放緩，但基本動力依然存在。

在長期支撐中國經濟增長的勞動力資源優勢趨弱、人口和產業向中心城市、都市圈、城市群等優勢區域集中態勢顯現的背景下，出現了農業轉移人口進城落戶意愿下降、區域經濟增長分化態勢日益顯著，國土空間開發與保護矛盾突出，生態環境質量持續改善但生態文明建設依然面臨諸多挑戰和壓力等新情況新問題，特別是2020年突如其來的新冠肺炎疫情大流行，在給全球產業鏈、供應鏈帶來巨大沖擊的同時，也啟示我們，城市發展不能只考慮規模經濟效益，必須把生態和安全放在更加突出的位置，統籌城市布局的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要。為此，依托強大內需市場優勢逐步顯現、產業創新能力顯著增強、現代化交通運輸網絡逐漸成型、基本公共服務均等化和人力資本積累取得重大進展、生態文明思想深入人心并成為全社會的自覺行動等有利條件，貫徹落實新發展理念，完善新型城鎮化戰略，加快構建新發展格局，是在百年未有之大變局中培育壯大競爭新優勢、建設社會主義現代化強國的重要舉措。

四、完善城鎮化戰略的思考

完善城鎮化戰略，要堅持以人為核心、以提高質量為導向，發揮城市群、都市圈的主體作用，促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展，更好滿足人民群眾享有高品質城市生活的需求。

一是緊緊抓住戶籍制度改革和城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋兩個重點。在全面取消城區常住人口300萬人以下城市的落戶限制基礎上，進一步放寬城區常住人口300萬至500萬人的I型大城市的落戶條件。試行以經常居住地登記戶口制度，逐步實現放開放寬除個別超大城市外的落戶限制。要健全以居住證為載體、與居住年限掛鉤的基本公共服務提供機制，探索居住證與戶籍銜接制度。

二是著力完善農業轉移市民化激勵機制。針對目前存在的農業轉移人口進城落戶和流入地政府接納農業轉移人口落戶“兩個積極性”不高的問題，進一步完善財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤政策，提高常住人口規模在均衡性轉移支付分配中的權重，中央財政設立的市民化獎勵資金應主要依據接納省外農業轉移人口落戶規模確定。將上一年度吸納農業轉移人口落戶數量和提供保障性住房規模作為城市年度建設用地指標分配的重要依據。深化農村宅基地制度改革試點，加快房地一體的宅基地確權頒證，探索宅基地所有權、資格權和使用權分置實現形式。鼓勵進城落戶的農業轉移人口自愿有償退出宅基地。探索農村集體經濟組織成員資格與戶籍脫鉤的可行性，促進更多要素進入農村，保持農村發展活力。

三是完善城鎮化空間布局。促進城市群發展壯大，優化城市群內部空間結構，構筑生態和安全屏障，形成多中心、多層級、多節點的城市群。依托輻射帶動能力較強的中心城市，以城際和市域（郊）鐵路等軌道交通項目為抓手，提高基礎設施項目連接通達效率，培育發展現代化都市圈。探索建立以都市圈為基本單元編制、實施規劃，管理人口、土地和水等重要資源的有效方式，提高治理水平。促進超大特大城市優化提升中心城區功能，合理降低開發強度和人口密度，建立由中心城區和郊區新城形成的多中心、組團式空間結構。加強大中城市基礎設施和公共服務設施建設，發展實體經濟，增加就業崗位供給，改善城市生態環境，提升城市生活品質，增強對人口和產業的承載能力。加強縣城補短板強弱項，推進公共服務、環境衛生、市政公用、產業配套等設施提級擴能，增強綜合承載能力。順應發展大勢，尊重客觀規律，合理優化以小城鎮為中心的農村居民點布局。除邊境地區外，其他地區引導人口向具備發展條件優勢地區集中發展，引導基礎設施和公共服務隨人口流向保證供給。

四是大力建設生態、智慧、宜居的新型城市。統籌城市規劃、建設、管理，實施城市更新行動，推進城市生態修復和功能提升，加強歷史文化保護、塑造城市風貌，加強城鎮老舊小區改造和社區建設，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。積極營造現代信息技術應用場景，建設智慧城市，提高城市治理水平，建立高質量的城市生態系統和安全系統。完善住房市場體系和住房保障體系，有效增加保障性住房供給，完善長租房政策，擴大保障性租賃住房供給，著力解決好城市住房問題。

（作者為中國城市和小城鎮改革發展中心主任、研究員）