“十四五”強化就業優先政策體系的六大舉措

楊宜勇　王陽

就業是最大的民生工程、民心工程、根基工程。2020年10月《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五遠景目標的建議》提出了“實現更加充分更高質量就業”的目標，并明確“強化就業優先政策”的主要任務。就業優先政策是新時代堅持就業優先戰略的具體體現。深入研究強化就業優先政策體系，在推動就業優先政策體系完善、增強宏觀政策作用及協調就業優先政策同其他宏觀政策之間的關系等方面，都具有十分重要的政策價值和現實意義。

一、就業優先政策體系尚有弱項

（一）補貼政策的普惠性不足

近年來，大數據、云計算、物聯網等新興行業快速發展，企業對勞動者綜合素質和技能要求不斷提高，但是技能培訓的內容和方式方法不能充分滿足企業和各類人才的個性化需求，導致企業對培訓安排不滿意，勞動者參訓的積極性不夠。個別補貼的扶持對象范圍小，政策下達落地不到位。

（二）就業政策的整體性不足

相比城鎮勞動力，農村勞動力的就業幫扶力度偏弱，涉農促就業政策只包括鼓勵單位招用、職業培訓、職業介紹和小額擔保貸款等。農民工、高校畢業生、復退轉業軍人、困難群體、婦女、殘疾人等群體均有專門的就業政策，既各自獨立，又有部分交叉。區域就業政策各異，不利于整合資源形成合力。

（三）金融政策的匹配性不足

廣大勞動者對小額擔保貸款需求強烈，但是獲得的政策支持依然不夠。針對部分企業的金融優惠政策在落地中不能有效惠及需求群體。相關激勵政策和保障措施不到位，融資服務不能滿足需要。金融資源分布不均，區域服務基礎設施差異大，民生性金融發展環境不佳，地方服務平臺與就業導向行業企業的關聯弱。

（四）靈活就業的保障性不足

靈活就業和新就業形態與勞動制度不適配，勞動法律標準不能規制新業態的管理方式、從業者待遇、雙方權責等。就業補貼政策不能覆蓋新就業形態從業人員。各地對于靈活就業群體參保項目的規定不盡相同，存在捆綁式或固定參保項目的情況，靈活就業群體缺乏自主選擇權。靈活就業群體參加工傷、失業等社會保險問題亟須重視。

（五）失業保險的運用不充分

防失業功能偏弱，失業保險不能完全體現積極就業內涵，失業保險基金的促就業支出占比低。保障程度偏低，穩崗補貼受益職工僅限企業在職職工，其他單位參保在職職工無法享受。落實工作有待改進，聯系企業不夠密切，服務不夠深入，還未做到應補盡補。服務管理體系不健全，審核流程和周期長。

二、政策建議

在新發展階段下，落實新發展理念、構建新發展格局要求強化就業優先政策體系，推動高質量發展、深化供給側結構性改革有利于滿足廣大勞動者對體面勞動、全面發展美好生活的需要。展望“十四五”時期，我國就業總體仍將保持平穩態勢，但同時總量和結構性矛盾也將長期并存，內外部不確定因素疊加可能加劇規模性失業風險。

面向2035年現代化遠景目標，根據國際發展環境的深度調整、國內發展條件的重大變化，針對我國短期和中長期就業領域的主要矛盾，與時俱進完善就業優先政策體系，強化短期政策與中長期政策的協調性，補短板，強弱項，實現精準施策、重點施策、穩定施策，最大程度釋放政策體系效能。

（一）盡快調整財政支出政策，優化就業支出結構

一是加強落實促進性就業政策。實施更加積極的就業政策，進一步落實職業培訓、創業培訓和就業見習等促進性就業政策。精心組織開展職業培訓，針對市場需求完善和更新培訓科目，了解勞動者的培訓需求和就業意愿，采取委托、聯合、因地制宜就近培訓等手段，開展“訂單式”“對接式”“儲備式”培訓，多層次、全方位提高勞動者的技能，增強就業競爭力。

二是合理拓寬資金支持創業和中小微型企業范圍。規范和簡化創業和經營的條例和法規，支持青年就業創業項目，促進高層次人才創業帶動就業。健全創業擔保貸款政策措施，簡化審批程序，各級財政部門要安排好貼息資金，配合主辦銀行做好小額貸款的發放工作。同時，綜合施策支持中小微型企業發展。通過提供低息貸款或政府擔保貸款，消除中小微企業發展“瓶頸”。通過降低稅率、加大稅收減免額度、延長納稅期限、調整社保繳費基數和降低社保費率等，為中小微企業減負。根據現行制度規定，將符合條件的中小微型企業納入政府采購制度中，鼓勵大企業向中小微型企業分包產品及零配件。

三是在省級就業專項資金中安排服務基本經費。修改《關于進一步加強就業專項資金管理有關問題的通知》第四部分第（八）項規定的內容，將“公共就業服務基本經費”納入。

（二）按照實際居住地確定就業優先政策扶持對象

一是修改《就業促進法》。將第五十六條規定的內容“確保城市有就業需求的家庭至少有一人實現就業”中的“城市”改為“城鄉”，以及將“法定勞動年齡內的家庭人員均處于失業狀況的城市居民家庭，可以向住所地街道、社區公共就業服務機構申請就業援助”中的“城市”改為“城鄉”。對應修改《就業服務與就業管理規定》第五章第四十條規定的內容。

二是修改《關于全面推進零就業家庭就業援助工作的通知》。將第二條“建立申報認定制度”規定的內容，一是將“零就業家庭是指城鎮家庭中，所有法定勞動年齡內、具有勞動能力和就業愿望的家庭成員均處于失業狀態，且無經營性、投資性收入的家庭”中的“城鎮”改為“城鄉”。二是將“符合上述條件的家庭，可按照自愿原則，向戶籍所在地的街道（鄉鎮）勞動保障工作機構申請零就業家庭登記認定”中的“戶籍所在地”改為“實際居住地”。對應修改《就業服務與就業管理規定》第五章第四十一條規定的內容。

三是落實《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》和《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》的要求。全面推行流動人口居住證制度，健全與居住年限等條件相掛鉤的公共就業服務提供機制。對持居住證一定年限、繳納社會保險費一定年限、購房、依法納稅、遵守計劃生育政策等的持證人家庭，納入勞動力就業動態服務制度的扶持對象范圍。

（三）完善就業財政補貼政策，穩妥推進政策落實

一是健全職業培訓政策。統籌整合培訓資源，進一步提升就業創業培訓覆蓋面和針對性。開發建立全域統一的創業就業技能培訓管理服務平臺，通過統一平臺為主管部門、培訓機構、參訓人員提供便捷全面的服務。各類培訓主辦部門的相關政策、信息、組織、服務等信息通過平臺發布并接受社會監督，所有有意向參加培訓的人員和提供培訓服務的機構通過平臺咨詢報名并獲得服務。在統一服務平臺基礎上，由市、縣級財政根據本地實際、市場需求、上級下達任務和補助資金情況，明確牽頭部門負責按有關規定統一進行管理和組織實施。建立全域統一的創業就業技能培訓管理服務平臺。將就業補助資金支持企業崗位技能提升培訓與失業保險支持參保職工提升職業技能合并使用。

二是分類落實職業培訓補貼政策。按照中央統一部署，結合實際分類落實職業培訓補助。對于個人參加培訓的，放開培訓市場，鼓勵各類符合條件的培訓機構參與培訓，個人自愿培訓、費用實行“先墊后補”模式，政府以培訓結果作為發放補貼的依據;對于政府采取項目制方式委托培訓機構培訓的，建議由人社部門牽頭，財政部門配合，盡快出臺政府采購培訓服務指導意見或操作指南，明確承擔培訓機構應當具備的基本條件、資質要求、購買內容、購買程序和費用標準等，經采購單位驗收達到采購合同規定的服務標準后，直接將培訓費支付給培訓機構。

（四）暢通傳導機制，強化金融政策促進就業效能

一是深化金融領域體制和機制改革。支持地方政府以化解區域性金融風險為目標，量力而行，深化農村金融機構的市場化改革。提高直接融資比重，建設直接融資和間接融資協調發展的金融市場體系。發展多業態的普惠金融組織體系，構建多層次、廣覆蓋、有差異的銀行機構體系。發揮政策性金融和商業性金融的不同作用，整合各類扶貧資源，開辟扶貧開發新的資金渠道。深化農村金融改革，鼓勵國有和股份制金融機構開拓市場。支持小微企業融資，擴大非金融企業債務融資工具。

二是激發實體經濟的活力。堅持以服務實體經濟為方向，對金融體系進行結構性調整，大力提高直接融資比重，改革優化政策性金融，完善金融支持創新的政策，發揮資本市場對于推動科技、資本和實體經濟高水平循環的樞紐作用。建議出臺推動實體企業改革的相關政策，降低實體企業各項成本。政策重心是使實體企業從單純的追求經濟利潤增長轉向為追求人與自然和諧發展，政策目標是使實體企業從要素積累轉向技術創新，政策手段是使實體企業從傾斜性發展轉向普惠性發展。

三是發展普惠金融。對農民、小微企業、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等及時獲取價格合理、便捷安全的金融服務。健全多層次的金融服務供給體系，充分發揮傳統金融機構和新型業態的作用，積極引導各類普惠金融服務主體借助互聯網等現代信息技術，創新金融產品，降低交易成本。完善普惠金融服務保障體系，完善普惠金融基礎設施建設，健全普惠金融信用信息體系，推進農村支付環境建設。建立法制規范和監管體系，促進金融資源向普惠金融傾斜。

四是強化民生性金融支持。側重扶持重點群體，實施臨時性延期還本付息、減免罰息等措施，加大信用貸款、中長期貸款投放力度。試點將農民工在城市創業納入小額擔保貸款支持對象。擴大擔保與反擔保主體范圍。

（五）加強政策支持和規范，保障靈活就業者權益

一是研究新業態保障體系。對適用現行勞動保障法律法規的勞動用工依法予以規范。對難以直接適用現行勞動保障法律法規的新業態從業人員，引導企業積極履行社會責任，通過簽訂書面協議，明確新業態企業和從業人員以及關聯單位的權利和義務。建立適應于新業態用工的勞動標準體系，在工時、勞動定額、最低工資、社會保險、安全保障等勞動標準方面。加快建立適應于新業態用工的勞動標準體系。

二是研究多元化社保辦法。建立以勞動者可監控收入為基礎的社會保險政策，破除職業身份、就業區域等條件限制，提高制度的包容性和彈性。探索面向平臺從業人員的社保代繳服務，建立更靈活、更人性化的申辦申領和轉移接續等經辦管理服務模式。研究以個人身份跨戶籍所在地參保及參加失業保險、工傷保險辦法，積極引導新業態企業和從業人員參加醫療、人身意外傷害等商業保險。探索建立新就業形態從業人員職業傷害的保險辦法。落實未進行工商登記注冊的網絡商戶從業人員可被認定為靈活就業人員并享受相應扶持政策的有關規定。

三是優化就業服務。完善就業創業補貼政策，支持從事新業態領域就業。拓展勞動力市場服務，為新業態創業型、自我雇傭型和共享用工等勞動者提供招聘求職等服務。探索對新業態企業吸納就業困難人員、退役軍人、高校畢業生等，符合條件的按規定落實補貼等政策。優化靈活就業社保補貼政策或社保減免政策，降低新業態從業人員社保負擔。研究針對平臺用工的就業扶持和補貼政策，對于解決就業群體規模比較大的平臺，在不以勞動合同為條件的情況下，可根據就業時間或勞動收入情況給予穩崗補貼。對于靈活就業人員，雖然未參加失業保險，但也可以享受失業保險基金支出的就業扶持政策。

（六）改進失業保險補貼政策，擴大資金的受益面

一是增強失業保險防失業功能。有效的失業保險制度通過經濟穩定化機制發揮作用，既可以為失業者提供保障，同時又具有明顯的宏觀經濟效益。應根據中央統一部署，回應人民群眾新期盼，盡快完成失業保險條例修訂工作，擴大參保對象范圍，將企事業單位、社會團體、民辦非企業單位、基金會、律師事務所、會計師事務所等組織及其職工都納入進來;拓寬基金支出范圍，除了失業金、醫療補助金等“保生活”支出，加強在信息服務、技術培訓、提供就業機會等“防失業”“促就業”上的支出。

二是擴大受益對象范圍。對于穩崗補貼政策，進一步細化補貼享受條件，降低政策門檻，提高補貼享受單位比例。在工作層面建立穩崗補貼企業實名信息系統，并將崗位動態監測數據與工商注冊等信息對接，分行業、分企業用工規模制定裁員率標準。對勞動密集型企業和暫時經營困難企業，通過適當提高裁員率上限標準和縮短繳納失業保險費期限等。對于技術技能提升補貼政策，授權地方結合實際，將政策使用范圍拓展到事業單位職工和專業技術等級證書。

三是做好服務。運用多種媒介手段，增加失業保險政策認知度。及時向參保單位傳達財政就業補貼、失業保險補貼及其他社保政策信息。深入基層、企業和學校，開展精細化服務。加強基層工作人員業務培訓，加快建立統一規范的就業政策落實和資金使用管理信息系統，大力實施基層社保就業服務能力提升建設工程。

（楊宜勇，國家發展改革委社會所所長、研究員。王陽，國家發展改革委社會所副研究員）