以法之名，守護長江

萬宏蕾

2020年12月31日， 執法船隊在重慶江北嘴執法船舶碼頭整裝待發（唐奕/攝）

《中華人民共和國長江保護法》 已于2021年3月1日起正式施行。作為我國第一部流域法律，長江保護法以推進共抓大保護、不搞大開發，提高長江流域生態環境保護的整體性和系統性為立法思路，以生態優先、綠色發展為立法原則，以實現長江經濟帶高質量發展為立法目標，在立法理念和立法內容等方面均有重大創新與突破。

近日，江蘇長江經濟帶研究院院長成長春教授接受本刊記者獨家專訪，深度解讀長江保護法將為保護長江母親河提供哪些保障，以及未來如何實現長江流域經濟發展和環境保護協同推進等問題。

確立開創性制度

《瞭望東方周刊》：作為我國第一部流域法律，長江保護法如何解決長江治理的“老大難”問題？確立了哪些開創性制度？

成長春：長江保護法首次建立了生態流量保障制度，以解決長江流域一些地方人與自然爭水，生態流量難以保障，河湖生態系統萎縮、退化等問題。主要包括，建立生態流量標準、提出生態流量指標;將生態水量納入工程日常運行調度規程。保護法明確規定了“保證河湖基本生態用水需求，保障枯水期和魚類產卵期生態流量、重要湖泊的水量和水位，保障長江河口咸淡水平衡”這四個方面的目標，為生態流量管理提供了法律支撐。

成長春

比如，長江保護法第五十三條規定，長江流域重點水域實行嚴格捕撈管理。在長江流域水生生物保護區全面禁止生產性捕撈;在國家規定的期限內，長江干流和重要支流、大型通江湖泊、長江河口規定區域等重點水域全面禁止天然漁業資源的生產性捕撈。嚴厲查處電魚、毒魚、炸魚等破壞漁業資源和生態環境的捕撈行為。這一重要條文，對于保護珍貴的長江魚類資源，以及長江十年禁漁計劃的實施提供了法律保障。

另外，長江保護法開創性地提出“建立長江流域協調機制”的解決方案，以解決政出多門這一長期困擾我國流域治理的突出問題。國家建立長江流域協調機制，統一指導、統籌協調長江保護工作，審議長江保護重大政策、重大規劃，協調跨地區跨部門重大事項，督促檢查長江保護重要工作的落實情況。從制度設計的層面來看，統籌長江流域協調機制，打破多頭管理壁壘，是長江保護法一項極其重要的制度安排。

《瞭望東方周刊》：長江保護法是對政府責任要求頗多，共有62條有關政府的責任規定，占法律條文總數的65%。這是出于什么考慮？

成長春：為大保護立規矩，為高質量發展增動能。總體而言，長江保護法的貫徹落實，政府是關鍵，各方有責任。在行政法的基礎理論中，強調政府職權“法無明文規定不可為”，因此長江保護法的規定有效解決了政府職權中存在的職能不明、職權交叉等問題，明確了長江流域地方政府及其職能部門在長江保護方面的主要責任。

各級政府，應當按照中央統籌、省負總責、市縣抓落實的要求，依法加強長江流域生態環境保護與修復，促進資源合理高效利用，推進長江流域綠色、高質量發展。

目前黃河保護立法已經納入全國人大常委會今年的立法計劃， 國務院有關部門正抓緊進行起草工作。

重在細化落實

《瞭望東方周刊》：長江保護法的頒布實施是一個積極良好的開端，但要充分實現其立法價值、發揮其立法功能，還有哪些重點和難點？

成長春：長江保護法的制定標志著長江進入依法治理、流域系統治理的軌道，是統一長江保護與發展，立法、執法、司法與守法的關鍵步驟、重大基礎性步驟。

我認為當前長江保護法實施的重點是做好以下四點：新立、修改、廢止、解釋。

推進相關配套制度的建設和落地，及時制定出臺配套規定。比如，從宏觀層面講，對于國家流域協調機制，長江保護法規定了該機制的基本功能及協調事項，而對于該機制的組織及運行，除了專家咨詢委員會的設立外并沒有涉及。該機制關系到長江保護與發展的重大決策、重大規劃、重大事項與重要工作，后續需要進一步明確。從微觀層面講，長江保護法第五十三條規定了對長江流域重點水域的嚴格捕撈管理制度，而對長江流域其他水域禁捕、限捕管理辦法授權由縣級以上地方人民政府制定。這些都屬于“新立”工作。

長江流域管理制度政出多門，非常繁雜，也需要及時開展相關法規、規章和規范性文件的清理工作，做好配套法規、規章、規劃、計劃、方案、標準、名錄等文件的及時修改及廢止。

實施中還會涉及一些對長江保護法法條、規范本身的解釋、適用規則問題。比如，長江保護法規定了“禁止在長江干支流岸線一公里范圍內新建、擴建化工園區和化工項目”，同時進一步規定支流分為“一級支流、二級支流等”。那么，這里的“等”就要做出明確界定。

長江保護法的頒布實施是一個開始，還需要同時做好相關制定、修改、廢止、解釋，這是今后較長時期長江保護法實施中的重大問題。

另外一個比較突出的難點在于相關政府具體職責的落實。長江保護法界定各級各類行政主體的責任涉及15個具體產業，18種具體水生生物名稱，5個重點湖泊，應該說確定了一個較為完備的相關政府職責體系。但在實施過程中怎樣把這些職責落實到位，仍存在一定困難。

一方面，是職責本身的綜合與難度。比如我們都知道長江保護法不但是一部生態環境的保護法，也是一部綠色發展的促進法。那么，如何在保護的前提下實現綠色發展？這就是一個很考驗地方政府智慧與能力的命題。

另一方面，是長江保護法中對任務、職責規定明確，但對承擔主體的規定還存在語焉不詳的地方。比如，長江保護法中有58處提到了有關部門，這里大部分是確定了主管部門的，“有關部門”起到的是配合協助實施的部門，不再明確列舉不影響具體實施;但也有少數沒有明確由誰牽頭、由誰負責，只列明了職責，比如第十五條規定了對長江流域歷史文化名城名鎮名村、文化遺產的保護工作，但具體由誰采取措施沒有提到，如此就可能讓部門之間發生推諉。所以解決這個問題的關鍵，還是要回到具體的配套規定上來。

保護與發展相輔相成

《瞭望東方周刊》：隨著長江保護法出臺，長江流域10年禁漁令也開啟。據估計，禁漁令涉及沿江10個省市的近28萬漁民。在必須保障民生的背景下，如何實現長江流域經濟發展和環境保護協同推進？

成長春：長江流域重點水域已經進入了十年禁漁期新階段，防范和打擊非法捕撈已經成為管理重點，在取得重大成績的同時，一些漁民的生計問題也浮上水面。關于兩者之間的關系，應該從以下幾點去理解。

首先，要意識到十年禁漁的國家行動深得民心。許多人發現，近年來長江部分水域已經達到“無魚可捕”的境地，從長遠看來，這不僅損害了流域人民的整體利益，對漁民個體也沒有好處。試想，等到真正長江無魚時，漁民的長遠生計又將歸于何處？從這個角度觀察，十年禁漁充分實現了長江生態保護和長遠民生保障的平衡。

增殖放流船在長江口水域投放魚苗（ 張建松/攝）

其次，要認識到，長遠視角的觀察不能代替現實的關懷。對漁民的當下生計而言，需要立刻采取一切必要的措施。事實上，長江保護法第五十三條就出了清晰的指引。該條款在規定國家對長江流域重點水域實行嚴格捕撈管理的基礎上，在第三款規定，長江流域縣級以上地方人民政府應當按照國家有關規定做好長江流域重點水域退捕漁民的補償、轉產和社會保障工作。

例如，常州市實施“全覆蓋、全天候、全時段”三全防控，全市建檔立卡漁船876艘，建檔立卡漁民1342人，其中已退捕漁民478人，待退捕漁民864人。2019-2020年全市退捕補償和人員安置投入資金約3.2億元，就業率達83%，養老保險參保率85%，醫療保險參保率93%。這充分說明了長江保護法不僅是環境保護法、綠色發展促進法，也是一部民生保障法。只要各級人民政府認真踐行長江保護法精神，就一定能夠實現司法向前和護航民生的雙贏局面。

至于如何在保障民生、保護生態的背景下進行長江流域的綠色開發，其核心就是“在發展中保護，在保護中發展”。

具體而言，應該做到如下幾點：正確認識生態環境保護與經濟發展的辯證統一關系;持續強化生態環境系統保護修復，夯實綠色發展基礎;加快建立生態產品價值實現機制，引導形成環境保護和經濟發展協調推進的新模式，構建綠水青山轉化為金山銀山的政策體系。

總之，在長江保護法實施過程中，對“生態優先”，不能孤立地去理解，而應與“綠色發展”作整體理解。生態優先，不意味著為了保護而停止發展，應當實現經濟發展與環境保護的協調推進。

另外，長江保護法的成功實施，將為更多的流域保護專法出臺，用法律的屏障守護中國的大江大河提供經驗。作為我國第一部針對一個流域的專門法律，其立法理念、制度設計和立法工作經驗對其他流域立法具有重要的借鑒意義。據全國人大環資委相關負責人介紹，目前黃河保護立法已經納入全國人大常委會今年的立法計劃，國務院有關部門正抓緊進行起草工作。黃河保護立法將堅持生態優先、綠色發展的戰略定位，把保護和修復生態環境擺在首要位置。