“十四五”時期促進房地產市場平穩健康發展的建議

任榮榮　程選　劉琳　岳國強　李嘉

“十三五”以來，我國房地產市場呈現出新特點，商品房屋銷售面積漸近峰值，房地產開發投資增速下臺階，住房價格漲幅趨緩。展望“十四五”，宏觀環境與房地產自身供求格局的變化共同決定著市場將進入減速換擋期，市場面臨的突出問題及風險需關注。建議以防風險和保民生為著力點，堅持“房住不炒”定位不動搖，完善住房供應體系、穩定住房消費、加強房地產金融監管，促進“十四五”時期房地產市場平穩健康發展。

一、“十三五”以來我國房地產市場呈現出新特點

（一）商品房屋銷售面積漸近峰值

2020年商品房屋銷售面積為17.6億平方米，相比2015年增長了37%。2014—2020年商品房銷售面積年均增幅為4.7%，較1998—2013年19.1%的增幅明顯下降，其中2018—2020年連續三年商品房屋銷售面積增幅降至1%左右，商品房屋銷售規模連續三年保持在大約17億平方米的水平，顯示商品房屋銷售面積逐漸接近峰值（見圖1）。

（二）房地產開發投資增速下臺階

作為固定資產投資的重要組成部分，房地產投資在我國經濟增長中一直發揮著舉足輕重的作用。自有統計數據的1995年以來，我國房地產開發投資持續增長。2020年房地產開發投資完成額達到14.14萬億元，比1995年的3149億元增長了43.9倍，年均復合增長率為16.4%（見圖2）。1995—2020年，房地產開發投資在城鎮固定資產投資中的占比超過20%。這期間，房地產開發投資增速的變化大致可分為三個階段：一是1995—1999年，房地產開發投資的起步階段，其年均增速為7%;二是2000—2013年，房地產開發投資的高增長階段，其年均增速為24.4%;三是2014—2020年，房地產開發投資增速下臺階階段，其年均增速為7.4%。

（三）住房價格漲幅趨緩

2017年以來住房價格漲幅總體趨緩，商品住房價格由2017年7月9%的月度同比漲幅逐步下降至2020年12月4.2%的同比漲幅，二手住房價格由2017年7月6.6%的月度同比漲幅逐步下降至2020年12月2.5%的同比漲幅，商品住房和二手住房的價格漲幅趨緩，2020年全年房價總體呈現基本平穩的態勢（見圖3）。

二、“十四五”房地產市場將進入減速換擋的關鍵期

（一）城鎮新增住房需求規模下降

根據本研究的估計，“十四五”和“十五五”期間城鎮新增住房需求年均分別為12億平方米和11.2億平方米，分別比上個五年時期下降11.8%和7%。“十四五”時期，支撐住房需求增長的因素趨于減弱。一是當前較高的住房水平對未來住房需求增長形成客觀約束。2019年城鎮居民家庭人均住房建筑面積達到39.8平方米，比1998年房改之初提高了20多平方米，超過了日本同等經濟發展階段的住房面積水平。保守估計，目前家庭戶均住房數量已超過1.1套，人均住房間數已超過一間，未來新增住房需求都難以延續之前的增長態勢。二是經濟增速放緩導致住房改善幅度減小。房地產市場快速發展這二十年，正好是我國從初跨入中等收入國家行列步入中等偏上收入國家水平的二十年。根據本研究估計，“十四五”時期我國經濟增速在5%左右，較“十三五”下降約1.5個百分點。在住房需求收入彈性不變的情況下，收入增速的下降將導致住房改善幅度減小。三是由人口結構決定的住房需求內生增長動力不足。人口數量和結構是決定住房需求中長期走勢的基礎性變量。受新中國成立后三次“嬰兒潮”的影響，房改以來我國25—44歲主力購房群體數量持續增長，成為房地產市場快速發展的內生動力。2015年以來25—44歲主力購房群體數量開始出現趨勢性減少。尤其是“十四五” 期間，25—34歲的首次置業群體數量明顯減少，意味著住房剛需將大幅下降。四是城鎮化進程放緩對住房需求增長的支撐力減弱。城鎮化快速進程中城鎮人口的增加為住房剛需提供了最直接的支撐。“十一五”“十二五”“十三五”，我國城鎮化率年均增速分別為1.39%、1.23%、1.1%。2016年以來我國城鎮新增人口數量持續減少，平均每年減少約6.1%，表明城鎮化動力趨弱。

（二）房地產開發投資實際增速維持3%左右的低水平

1、國際經驗顯示住宅建設投資在GDP中占比與經濟發展水平之間呈現倒U型關系。SHTO理論是由Burns和Grebler（1976）研究提出的用來衡量住宅建設投資在經濟產出中占比與經濟發展水平之間關系的一個經驗結論。世行利用1976年的統計數據對全球近40個國家的經驗研究表明，住房建設投資在GNP中所占比重與經濟發展水平之間呈現倒U型關系，人均GNP在8000美元左右時，住房建設投資占比達到峰值8%左右。日本和韓國的經驗也顯示，住宅建設投資在GDP中占比隨時間的變化表現為倒U型的關系，其峰值均為8.9%，分別對應于日本住宅建設峰值出現的上世紀70年代初和韓國住宅建設峰值出現的上世紀90年代初。

2、我國房地產開發投資在GDP中占比于2013年達到歷史峰值。按照SHTO理論的基本思路，本研究計算了我國房地產開發投資及住宅建設投資在GDP中占比的歷史變化。從國民經濟核算的角度，房地產開發投資及住宅建設投資的數據均采用資本形成口徑，即扣除了土地購置費的影響。計算結果顯示。我國城鎮住宅建設投資以及房地產開發投資在GDP中占比均在2013年分別達到峰值9.0%、12.1%。2014年以來房地產開發投資在GDP中占比呈下降態勢。

3、預計“十四五”我國房地產開發投資將維持低速增長。基于1996年以來的歷史數據，本研究通過模型擬合了房地產開發投資在GDP中占比與人均GDP的倒U型函數關系（見圖4）。結合已有研究對未來經濟增長率的估計，由上述函數關系可以計算得出2020—2025年房地產開發投資的實際增速約為3.3%，按照歷史平均價格指數推算，預計開發投資名義增速在5%左右。

三、“十四五”時期房地產市場需解決的主要問題

（一）大中城市居民住房支付能力持續下降

經過2016年以來的本輪房價快速上漲后，城市居民住房支付能力持續下降，50大中城市房價收入比由2015年的9.93持續上升至2019年的11.91。而且，我國大中城市房價水平已位居世界前列。根據Numbeo對世界各國和城市的房價統計數據（2020年年中），我國北上廣深四個一線城市的房價收入比均處于全球房價收入比最高的前十個城市之列，其中，深圳房價收入比居全球城市第二。此外，深圳、上海、北京的房價絕對水平也已經居于世界前十大高房價行列。

（二）公共服務空間分布不均衡加劇房地產市場區域分化

人們對于住房的需求不僅僅來自于對物質空間的需求，更重要的是對就業機會、公共服務和便利設施的需求。而我國目前公共服務的空間分布存在極大的不均衡，優質公共服務資源與城市能級之間呈現出高度一致性，在城鄉之間、大城市與中小城市之間存在巨大差距。優質公共服務資源尤其是教育和醫療資源主要集中在大中城市和城市核心區域，加劇了這些區域住房資源的壟斷與稀缺程度，使得這些區域住房表現為明顯的供不應求。

（三）住房潛在需求較大與有效需求不足的矛盾加劇

從國際經驗來看，美國、日本、香港地區房地產泡沫破裂時有一個共同的背景性因素，即均結束了快速的城鎮化進程。而我國2018年城鎮化率剛達到59.58%，意味著我國未來一段時間仍處于城鎮化快速推進過程中，這是支撐城鎮新增住房需求仍將保持較高規模的一個重要因素。一方面，收入差距大且分配不均的現實更是加劇了房價對普通居民支付能力的偏離;另一方面，當前包括農民工在內的城市新市民群體是我國未來城鎮新增住房需求的一大主力，而與本地居民家庭相比，該群體的住房支付能力明顯較低。這在很大程度上制約住房潛在需求向有效需求轉化的能力。

（四）房地產金融風險上升至高位

截至2020年12月底，我國房地產業貸款余額達到49.6萬億元，在金融機構人民幣貸款余額中占比達到28.7%，已接近亞洲金融危機爆發時30%的風險警戒線，還有大量債券、股本、信托等資金進入房地產行業。進一步考慮以房地產為抵押的貸款，則目前我國房地產相關貸款占銀行業貸款的39%，房地產風險存在通過“抵押品通道”向全社會各行業滲透傳導的可能性。此外，“十三五”期間，房地產企業資產負債率不斷提高，由2015年的77.7%上升到2019年的80.4%。高杠桿率不僅催生房地產企業借新還舊的資金運作模式，而且還會影響企業的經營模式和融資模式，不利于企業轉型升級。而隨著房地產市場進入到以存量開發為主的市場，未來房企面臨業務轉型導致的項目周期和財務轉型導致的債務周期錯配的風險。

四、促進房地產市場平穩健康發展的對策建議

建議以防風險與保民生為著力點，堅持“房住不炒”定位不動搖，從供給端、需求端、金融端三方面完善政策體系，促進“十四五”時期房地產市場平穩健康發展。

（一）協調好市場與保障的關系，完善住房供給體系

經過房改以來二十多年的發展，我國住房市場供求格局已發生變化，由之前的總量不足轉為總量充裕與結構性不足矛盾，且住房市場的區域分化加劇。未來住房供求矛盾將更多集中在人口集聚的大城市和城市群。建議住房供給體系遵循“因地制宜”的原則，協調好住房市場與住房保障的關系。一是住房管理部門將城鄉范圍的住房納入統一的管理體系，加強住房存量管理，推進新建市場、存量市場和租賃市場三級市場的協同發展，落實租購并舉、租購同權的住房政策，引導梯級的住房消費模式。二是有效增加保障性住房供給。以保障性租賃住房為著力點，完善基礎性制度和支持政策，加強住房保障體系建設，解決困難群體和新市民住房問題。三是積極發展住房租賃市場。加快出臺《住房租賃條例》，規范市場主體行為，保障承租人合法權益。完善長租房政策，積極推動利用集體建設用地按照規劃建設租賃住房，支持企業將商業用房、閑置用房等按規定改建為長租房，落實已出臺的稅收優惠和融資支持政策，降低長租房運營成本。以長租房為引領打造高質量住房消費新格局，解決好大城市住房突出問題。

（二）破除體制機制性障礙，穩定住房消費

較高的住房潛在需求規模，是我國現階段化解房地產市場風險的有利條件。建議“十四五”時期通過住房消費機制的完善消除當前住房潛在需求向有效需求轉化過程中存在的諸多障礙，促進住房消費健康發展。一是通過改革和制度完善破除體制機制性障礙，改善收入分配，促進合理住房需求的釋放。二是積極鼓勵農民工城鎮落戶，通過人口管理創新、戶籍制度改革以及賦予農民更多財產權利等改革措施的推進，提高農業轉移人口的住房消費能力和消費意愿。三是完善現行住房公積金管理條例，發揮公積金制度的政策性住房金融作用，支持新市民和中低收入群體的住房消費。

（三）建立房地產金融宏觀審慎管理框架，穩定房地產信貸環境

一是借鑒國際經驗和央行上海總部率先推出的“房地產金融宏觀審慎管理框架”，健全房地產部門資本充足率、居民部門債務收入比限額、房地產貸款價值比限額等指標統計，豐富宏觀審慎管理政策工具箱，加強對房地產風險的主動管理。二是強化對房地產整體融資狀況的動態監測，綜合運用多種工具對房地產融資進行逆周期調節，為房地產市場提供穩定的信貸政策環境。三是建立金融機構宏觀審慎評估體系，包括房地產行業貸款集中度、穩健性、結構和資產質量，房地產開發企業和居民部門房地產類貸款的償債能力，實施差別化信貸狀況的政策效力，行業自查自糾情況的執行狀況，對房地產金融系統自身的壓力測試。

（執筆人：任榮榮，國家發展改革委投資所房地產室主任、副研究員。程選，國家發展改革委投資所研究員。劉琳，國家發展改革委投資所研究員。岳國強，國家發展改革委投資所研究員。李嘉，國家發展改革委投資所助理研究員）