推動“十四五”生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量保護(hù)

王麗　劉洋　黨麗娟　文揚(yáng)

專欄1：秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動中的差異化案例

全面實施績效分級差異化減排。各地嚴(yán)格按照《重污染天氣重點行業(yè)應(yīng)急減排措施制定技術(shù)指南》有關(guān)要求，全面推進(jìn)績效分級差異化管控，鼓勵環(huán)保績效水平高的“先進(jìn)”企業(yè)，鞭策環(huán)保績效水平低的“后進(jìn)”企業(yè)，以“先進(jìn)”帶動“后進(jìn)”，提升環(huán)保基礎(chǔ)工作整體水平。各地要高度重視，確保將績效分級有關(guān)要求告知到相關(guān)的每家企業(yè)，組織好評級工作。對39個重點行業(yè)，績效分級按《技術(shù)指南》有關(guān)指標(biāo)嚴(yán)格執(zhí)行，原則上，評為A級和引領(lǐng)性的企業(yè)，重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)期間可自主采取減排措施;評為B級及以下和非引領(lǐng)性的企業(yè)，應(yīng)嚴(yán)格落實《技術(shù)指南》中不同預(yù)警級別各績效等級對應(yīng)的減排措施要求。對國家未明確實施績效分級的行業(yè)，各省（市）生態(tài)環(huán)境部門可根據(jù)本地環(huán)境空氣質(zhì)量改善需求、工業(yè)污染特征、行業(yè)污染治理水平等具體情況，自行制定統(tǒng)一的績效分級標(biāo)準(zhǔn)，重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)期間實施差異化減排措施。

來源：《京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原2020—2021年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》。

黨的十九屆五中全會明確指出，“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題。習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出，經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域都要體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求。高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，既需要體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境治理優(yōu)化提升上，也需要體現(xiàn)在與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更緊密統(tǒng)籌上。在將進(jìn)入新發(fā)展階段的歷史起點上，黨的十九屆五中全會對生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提出新目標(biāo)、作出新部署，思想深邃、內(nèi)涵豐富、與時俱進(jìn)，為新時代推動生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量保護(hù)提供了重要指引。

一、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入新階段

（一）明確新目標(biāo)

生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作緊密圍繞“2020年全面建成小康社會、2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、2050年全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”這一黨和國家總體戰(zhàn)略部署。2021年上半年黨中央將對全面建成小康社會進(jìn)行系統(tǒng)評估和總結(jié)，然后正式宣布我國全面建成小康社會。這意味著生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域目標(biāo)同步完成，即生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平同全面建成小康社會目標(biāo)相適應(yīng)。隨后，我們將開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程。目標(biāo)到2035年，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實現(xiàn);到2050年，生態(tài)文明全面提升，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。進(jìn)一步細(xì)化未來五年目標(biāo)為：生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進(jìn)步，國土空間開發(fā)保護(hù)格局得到優(yōu)化，生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型成效顯著，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持續(xù)減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)安全屏障更加牢固，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善。

（二）面臨新任務(wù)

我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作路徑從著力解決突出生態(tài)環(huán)境問題和全面系統(tǒng)推動生態(tài)文明建設(shè)兩方面開展，任務(wù)與之相對應(yīng)。十八大以來，解決突出問題的重點是打好污染防治攻堅戰(zhàn)。例如，2013年《大氣污染防治行動計劃》、2015年《水污染防治行動計劃》、2016年《土壤污染防治行動計劃》分別針對大氣、水、土等民眾最為關(guān)心的生態(tài)環(huán)境問題出臺整治方案，2018年《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》進(jìn)一步強(qiáng)化治理重點。全面系統(tǒng)推動的重點是開展深入持久的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。例如，生態(tài)安全戰(zhàn)略格局構(gòu)建、全局性生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)、綠色發(fā)展方式和生活方式形成、國土空間格局優(yōu)化、氣候變化應(yīng)對等戰(zhàn)略性、長遠(yuǎn)性生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

任務(wù)方面，從側(cè)重來看，民眾關(guān)注的環(huán)境問題治理任務(wù)是重中之重，其中大氣、水、土壤、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治是核心。與突出環(huán)境污染治理相關(guān)的管理、監(jiān)督等體制機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)力治污的綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型等作為重點同步推進(jìn)。除直接涉及環(huán)境外，其他方面圍繞突出問題以及全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)保的先行和基礎(chǔ)重點突破。從整體來看，生態(tài)、環(huán)境、資源、綠色發(fā)展、體制機(jī)制各大方面均有條不紊、全面系統(tǒng)推進(jìn)。

全面建成小康社會后，我國將開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程。生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域重大任務(wù)也會據(jù)此同步推進(jìn)。我們預(yù)判，綠色發(fā)展、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化治理、生態(tài)系統(tǒng)深度保護(hù)等可能是當(dāng)前和“十四五”乃至今后更長時期的重要任務(wù)，上述均深刻體現(xiàn)了“高質(zhì)量”的要求。

二、“十四五”推動生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量保護(hù)的對策建議

（一）充分尊重生態(tài)環(huán)境保護(hù)的客觀規(guī)律

生態(tài)環(huán)境問題的出現(xiàn)，既有自然地理影響因素，同樣也與人類活動作用的經(jīng)濟(jì)社會因素緊密相關(guān)。而自然對經(jīng)濟(jì)社會影響、經(jīng)濟(jì)社會自身、經(jīng)濟(jì)社會對自然影響均呈現(xiàn)一定的規(guī)律特征。要把握農(nóng)業(yè)空間布局、胡煥庸線、自然地理格局下的城市空間結(jié)構(gòu)、資源依賴型產(chǎn)業(yè)空間布局等自然對經(jīng)濟(jì)社會影響規(guī)律，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段及其表現(xiàn)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化規(guī)律為代表的社會發(fā)展階段規(guī)律、綜合經(jīng)濟(jì)社會作用的空間發(fā)展規(guī)律等經(jīng)濟(jì)社會自身規(guī)律，遵守以環(huán)境庫茲涅茨曲線為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于自然環(huán)境影響規(guī)律，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃和用途管控，較好規(guī)范人類活動和保護(hù)自然空間。進(jìn)一步統(tǒng)籌自然、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識和運(yùn)用，掌握分區(qū)域生態(tài)環(huán)境規(guī)律性表現(xiàn)、與生態(tài)環(huán)境問題關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)社會內(nèi)部原因、特定區(qū)域污染狀況內(nèi)生演變態(tài)勢等，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的針對性和預(yù)防性應(yīng)對。

（二）持續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)各項任務(wù)

加快推動綠色低碳發(fā)展，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃和用途管控，促進(jìn)生產(chǎn)生活方式全面綠色轉(zhuǎn)型。持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，繼續(xù)開展污染防治行動，加強(qiáng)細(xì)顆粒物和臭氧協(xié)同控制，基本消除重污染天氣，治理城鄉(xiāng)生活環(huán)境，基本消除城市黑臭水體，加強(qiáng)危險廢物醫(yī)療廢物收集處理，重視新污染物治理，積極參與和引領(lǐng)應(yīng)對氣候變化等生態(tài)環(huán)保國際合作。提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，推行草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息，構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，加強(qiáng)大江大河和重要湖泊濕地生態(tài)保護(hù)治理，實施生物多樣性保護(hù)重大工程，實施好長江十年禁漁，科學(xué)推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，開展大規(guī)模國土綠化行動，加強(qiáng)全球氣候變暖對我國承受力脆弱地區(qū)影響的觀測。全面提高資源利用效率，加強(qiáng)自然資源調(diào)查評價監(jiān)測和確權(quán)登記，實施國家節(jié)水行動，提高海洋資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)保護(hù)水平，加快構(gòu)建廢舊物資循環(huán)利用體系，推行垃圾分類和減量化、資源化。

（三）統(tǒng)籌推動生態(tài)環(huán)境治理親和精準(zhǔn)可持續(xù)

在掌握規(guī)律、科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，實施差異化環(huán)境保護(hù)政策，能夠較好兼顧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。目前，京津冀、長三角等區(qū)域秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動中考慮到了差異化的方式，避免了簡單化、“一刀切”對產(chǎn)業(yè)帶來的沖擊。“十四五”期間，應(yīng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段特征，從更大尺度推廣差異化方式。對于已經(jīng)處于工業(yè)化后期階段的地區(qū)應(yīng)強(qiáng)化各項環(huán)保目標(biāo)考核，加大處罰程度;而對于處于工業(yè)化中期階段地區(qū)，圍繞生態(tài)環(huán)境嚴(yán)要求主線，同步推進(jìn)生態(tài)環(huán)保政策與地區(qū)產(chǎn)業(yè)改造技術(shù)支持、資金投入、項目落地、稅收減免、人才支持等政策相結(jié)合、協(xié)調(diào)和促進(jìn)，幫助客觀上正處于環(huán)境庫茲涅茨曲線高值地區(qū)實現(xiàn)綠色發(fā)展。強(qiáng)化區(qū)域自然地理格局、氣象條件研究，動態(tài)掌握各地區(qū)環(huán)境容量、污染物擴(kuò)散能力，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理從精準(zhǔn)化中釋放彈性，盡量降低對產(chǎn)業(yè)正常運(yùn)行的干擾。同時，細(xì)化生態(tài)環(huán)保政策考核體系，并考慮規(guī)律性變化和階段性特征，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制或制定階段性目標(biāo)，推動生態(tài)環(huán)境治理的可持續(xù)與可預(yù)期。

（四）健全完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制

強(qiáng)化綠色發(fā)展的法律保障，推動生態(tài)文明領(lǐng)域的基本法制定，加快國土空間規(guī)劃法、國土空間開發(fā)保護(hù)法的立法進(jìn)程，積極開展國土空間用途管制、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地體系建設(shè)等領(lǐng)域的立法研究，修訂完善環(huán)境影響評價法、自然保護(hù)區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例等相關(guān)法律法規(guī)，不斷健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系。圍繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測、評估、監(jiān)督、執(zhí)法、考核等環(huán)節(jié)建立健全政策標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)、測繪、林業(yè)、住建、交通等不同系統(tǒng)之間銜接融合，形成全面準(zhǔn)確權(quán)威的生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。加快推動生態(tài)環(huán)保的市場化進(jìn)程，全面實行排污許可制，完善環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排約束性指標(biāo)管理，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和法律法規(guī)，建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制，完善資源價格形成機(jī)制。開展常態(tài)化生態(tài)環(huán)保成效評估考核，進(jìn)一步完善全過程、多部門協(xié)同監(jiān)管體系，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)與紀(jì)檢監(jiān)察執(zhí)法的協(xié)調(diào)聯(lián)動，推動建立生態(tài)環(huán)境安全信息共享機(jī)制，為實施高水平的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管提供基礎(chǔ)保障。

（王麗，國家發(fā)展改革委國地所副研究員。劉洋，國家發(fā)展改革委國地所研究員。黨麗娟，國家發(fā)展改革委國地所助理研究員。文揚(yáng)，國家發(fā)展改革委國地所助理研究員）