把握重點突破難點有效治理數字壟斷和資本無序擴張

王磊　曾錚

強化反壟斷和防止資本無序擴張，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是完善社會主義市場經濟體制、推動供給側結構性改革、實現高質量發(fā)展、構建新發(fā)展格局的內在要求，特別是促進平臺經濟、共享經濟健康發(fā)展的現實需要。“十四五”時期，應針對數字壟斷和資本無序擴張的主要危害，把握監(jiān)管重點，突破監(jiān)管難點，加快構建更加安全、更加公平、更具活力、有效競爭的現代數字經濟市場體系。

一、數字壟斷和資本無序擴張造成的危害不容忽視

一是嚴重危害市場競爭秩序。數字壟斷平臺及資本無序擴張產生的最直接的危害是損害市場有效競爭。部分大型數字平臺采取扼殺式并購（Killer Acquisition）、濫用市場支配地位、壟斷協議等行為，如電商“二選一”“3Q大戰(zhàn)”、捆綁支付工具、封殺鏈接及第三方支付工具等均屬此類，肆意限制、排斥和干擾市場競爭，消滅（潛在）競爭對手，構筑“護城河”，提高進入壁壘，妨礙動態(tài)創(chuàng)新和市場效率，降低消費者福利和社會公共利益。

二是加劇收入分配差距和不平等。數字壟斷平臺利用其賣方壟斷地位獲取高額壟斷租金;同時，還利用其勞動力市場買方壟斷地位，提高勞動強度，推行“996”“007”等職場文化，加快財富向“1%”的科技精英階層集中。此外，數字平臺還通過技術大量替代勞動力，也加劇了中低端勞動力市場逐底競爭，造成低保障或無保障的“零工經濟”泛濫，減少勞動者收入，進一步擴大收入差距和社會不平等。

三是影響社會穩(wěn)定和國家安全。部分超大型數字平臺同時擁有網絡守門人（Gatekeeper）和市場支配地位，疊加數據、算法、資本、生態(tài)的力量，無邊界的野蠻擴張，操縱經濟、政治和輿論，如P2P金融詐騙、長租公寓暴雷、肆意挪用用戶押金資金池交易、臉書—劍橋公司事件以及科技公司對美國前總統(tǒng)特朗普的“社交性死亡”事件等，激化社會矛盾，加劇社會撕裂、暴力和仇恨言論的傳播，嚴重影響社會安全和國家安全。

二、治理數字壟斷和資本無序擴張應明確重難點

（一）緊扣三大重點強化數字壟斷和資本無序擴張行為監(jiān)管

重點之一是加強數字壟斷行為監(jiān)管。一是加強數字資本扼殺式并購監(jiān)管。初創(chuàng)企業(yè)和中小微企業(yè)是市場活力的重要源泉和就業(yè)創(chuàng)造的基礎力量。近年來，部分超大型數字平臺利用其數據、資本優(yōu)勢，大量并購初創(chuàng)企業(yè)和中小微企業(yè)，形成規(guī)模堪比國家的龐大“數字經濟體”。一方面消滅直接或者潛在的對手，持續(xù)鞏固其市場優(yōu)勢地位;另一方面延伸市場勢力，提高進入壁壘，對潛在或新進入者產生強的“寒蟬效應”，對競爭產生持久的損害。此外，部分數字平臺和資本還通過并購等行為向諸多關乎國家安全和社會穩(wěn)定的領域野蠻擴張，引發(fā)各類金融和社會風險。二是加強對數字平臺濫用市場支配地位行為及壟斷協議監(jiān)管。濫用市場支配地位行為類型多樣且行為復雜。數字經濟背景下，技術、算法、數據等成為數字平臺新的策略性競爭手段，來謀求和鞏固自身的市場支配地位，獲取高額壟斷利潤。例如，部分壟斷數字平臺策略性運用交叉補貼、自我優(yōu)待、反向支付協議、捆綁/搭售、拒絕交易或不兼容、獨家協議等排他性行為，來排斥和限制市場競爭，維持和鞏固自身壟斷地位。

重點之二是加強對數字平臺不正當競爭行為監(jiān)管。互聯網、電子商務、直播平臺等數字經濟新興領域不正當競爭行為表現形式多樣且呈頻發(fā)高發(fā)態(tài)勢，比較典型的包括惡意誘導消費者、商業(yè)欺詐、虛假宣傳、強制交易、不正當有獎銷售、銷售假冒偽劣等直接侵害消費者的不正當競爭行為，以及侵犯商業(yè)機密、商業(yè)詆毀、刷單和虛假交易、惡意爬取數據和流量劫持以及利用身份關系、技術手段來限制、干擾或者破壞其他經營者的經營自由的新型不正當競爭行為。這些行為不僅直接損害其他經營者和消費者的合法權益，而且也扭曲和破壞了正常的市場競爭機制，破壞市場營商環(huán)境。全國人大調查數據顯示，2018年至2020年10月，涉及網絡不正當競爭行為的判決案件占全部反不正當競爭法判決案件的3.6%，但其社會關注度高達72%。

重點之三是強化對數字經濟重點領域的行業(yè)監(jiān)管。部分數字平臺和資本打著“互聯網+”、創(chuàng)新或改造傳統(tǒng)產業(yè)之名，向資訊媒體、金融保險、社會征信以及部分關乎國計民生的領域跨界擴張，繞開了眾多行業(yè)所需的準入條件和經營資質等監(jiān)管要求，搞各類資金池等違規(guī)資本運作或從事相關的金融和風險業(yè)務，大肆監(jiān)管套利，從而引發(fā)眾多負外部性問題和后遺癥，引發(fā)新的城市病和系統(tǒng)性風險。

（二）圍繞兩大難點突破數字壟斷和資本無序擴張行為監(jiān)管

一是探索推進對算法、數據相關的壟斷及排他性行為的監(jiān)管。與傳統(tǒng)的壟斷和不正當競爭手段不同，數字經濟時代，數字平臺更多的運用規(guī)則、算法、數據、AI、技術等新手段來實施各種壟斷和不正當競爭行為，如算法合謀、算法操縱、算法歧視、大數據殺熟、深度偽造、技術性屏蔽等。這些行為通常比較隱蔽且競爭損害往往難以判別，可以在極短的時間內對市場競爭產生顛覆性影響甚至永久性損害。對此類行為監(jiān)管難度較大，亟需監(jiān)管部門提升規(guī)制能力，提升監(jiān)管效能。

二是推進對可變利益實體等數字資本控制和擴張行為監(jiān)管。數字平臺和資本可能利用共同所有權（Common ownership or Cross-ownership）、可變利益實體（Variable Interest Entities，VIEs）等新型股權和中介控股架構作為卡特爾和合謀行為的組織方式，控股和參股眾多彼此競爭的企業(yè)，實施中心和輻條合謀、競爭敏感信息交流以及平行封鎖行為，從而造成巨大的競爭損害。然而，對于此類行為及其競爭損害的因果關系和傳導機理仍需進行深入分析，對其監(jiān)管執(zhí)法也是一大難點。

三、“十四五”時期確保數字壟斷和資本無序擴張有效治理的著力點

（一）堅持“三個統(tǒng)籌”，處理好數字監(jiān)管所涉各項關系

統(tǒng)籌嚴格監(jiān)管與創(chuàng)新發(fā)展。堅持包容審慎原則，促進平臺經濟創(chuàng)新發(fā)展的同時，注重處理好發(fā)展和安全的關系，嚴格監(jiān)管執(zhí)法，明確數字平臺和資本擴張的邊界，嚴防壟斷和資本無序擴張造成社會穩(wěn)定和國家經濟安全風險，杜絕監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。統(tǒng)籌反壟斷與反不正當競爭。強化平臺反壟斷執(zhí)法與反不正當競爭執(zhí)法的協調，明確彼此分工，更好發(fā)揮兩者對競爭秩序的維護作用，夯實競爭政策基礎性地位。統(tǒng)籌反壟斷與行業(yè)監(jiān)管。推動數字平臺反壟斷與行業(yè)監(jiān)管部門各司其能，加強彼此協同，構建事前、事中與事后全流程的新型數字經濟監(jiān)管框架，形成監(jiān)管閉環(huán)和“大監(jiān)管”格局，消除監(jiān)管空白。

（二）堅持有的放矢和分類施策，科學設計數字監(jiān)管方案

著力打造數字壟斷和不正當競爭行為治理攻堅戰(zhàn)。數字經濟新業(yè)態(tài)新模式眾多，應結合行業(yè)特點和行為特征及其產生不良影響，針對重點和難點，分類設計監(jiān)管方案，把握好監(jiān)管力度，提高監(jiān)管針對性、及時性和精準性。重塑行業(yè)監(jiān)管體系加強對“互聯網+”行業(yè)專項監(jiān)管。對金融、數據、安全等新興“大而不能倒”及民生就業(yè)等競爭損害嚴重和風險較大的領域，探索設計規(guī)則與原則相結合的監(jiān)管方案，明確監(jiān)管最低標準和底線，根據需要適時采取回溯性審查等監(jiān)管舉措，以執(zhí)法促普法，提升監(jiān)管效能。

（三）加快健全數字監(jiān)管規(guī)則，創(chuàng)新數字監(jiān)管方式方法

完善基礎性數字監(jiān)管規(guī)則。完善以《反壟斷法》《反不正當競爭法》《電子商務法》和《網絡安全法》為主體的數字監(jiān)管規(guī)則體系，健全金融、數據、安全以及民生就業(yè)等領域的風險監(jiān)管制度，強化社會性監(jiān)管規(guī)則建設，加強規(guī)則協調整合。加緊制定數字監(jiān)管相關細則和指南。完善公平競爭審查制度，健全市場準入管理制度和事中事后監(jiān)管規(guī)則，明確監(jiān)管標準，探索實施數字監(jiān)管清單制度。引導數字平臺制定并遵循相關的道德倫理規(guī)范。推動數字平臺制定數據、人工智能、算法等相關的道德倫理規(guī)范，形成正確的數字倫理價值觀，提升平臺治理規(guī)則透明度。創(chuàng)新和擴展數字監(jiān)管工具箱。構建數字監(jiān)管影響評估方法體系，積極運用監(jiān)管科技（Reg-tech）、監(jiān)管沙盒等新型智慧監(jiān)管手段以及信用、標準等監(jiān)管工具，強化線上監(jiān)管（非現場監(jiān)管）與線下監(jiān)管（現場監(jiān)管）無縫銜接，提高監(jiān)管網絡化、智能化和敏捷化水平。

（四）推進監(jiān)管理論和實踐創(chuàng)新，深化數字治理體系研究

加強對數字監(jiān)管重大理論和實踐問題研究。重點加強創(chuàng)加強數字監(jiān)管的依據、內涵、原則和方法等研究，抓緊研究形成有中國特色、科學有效的數字監(jiān)管戰(zhàn)略和治理框架，打造現代化監(jiān)管型政府，切實提高監(jiān)管效能。推進與第三方機構合作加強數字市場調查研究。加強數字經濟發(fā)展形勢研判，深化對數字經濟發(fā)展規(guī)律和特點的認識，提高對新型數字壟斷和不正當競爭行為的甄別能力，更好發(fā)揮調查研究的監(jiān)管決策依據和治理工具功能。

（王磊，國家發(fā)展改革委價格所，室副主任、副研究員。曾錚，國家發(fā)展改革委價格所，室主任，研究員）