推進超特大城市社會治理現代化

胡杰成

習近平總書記強調，“走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子”。黨的十九屆五中全會提出，“加強和創新市域社會治理，推進市域社會治理現代化”，“加強特大城市治理中的風險防控”。這對“十四五”時期推進超特大城市社會治理現代化提出了明確要求。

一、超特大城市社會治理關系社會穩定和國家安全

超特大城市在全國人口和經濟方面占有舉足輕重的地位。按照《2018年城市建設統計年鑒》，我國有超大城市6個，包括上海、北京、重慶、廣州、深圳和天津;特大城市15個，包括武漢、成都、東莞、南京、杭州、西安、沈陽和青島。21個超特大城市城區總人口達到15749.04萬人，占全國城市城區總人口的30.79%。2019年21個超特大城市地區生產總值合計為273037.15億元，占我國國內生產總值的比重為27.56%。

超特大城市是雙循環新發展格局的戰略支點。近年來，被美國列入所謂“實體清單”的中國高科技企業主要分布在超特大城市。這種外部打壓帶來的負面影響不僅限于特超大城市本身，還會波及我國科技、產業和經濟全局;不僅限于經濟層面，而且會通過就業、社會預期等因素傳導至社會穩定層面，進一步破壞經濟發展環境。

超特大城市社會治理問題和風險具有明顯的高風險、強傳播、廣波及、重損害特征。國內新冠肺炎疫情起源于武漢，通過人口流動渠道，迅速擴散，波及全國，對我國經濟社會秩序、人民生命健康造成嚴重傷害。這強烈警醒我國加強和創新超特大城市社會治理，防患于未然。經驗證明，超特大城市還容易成為外部敵對勢力制造社會混亂、干涉他國內政的主要目標和切入點。

二、“十四五”超特大城市社會治理問題和風險不容忽視

一是復雜經濟形勢和結構調整帶來的治理問題。由于疫情變化和外部環境存在諸多不確定性，我國經濟恢復基礎尚不牢固，加上超特大城市產業轉型升級、城市更新改造的深入推進，有可能影響就業、收入、勞資關系、基層秩序等社會領域，增加社會不穩定風險，誘發規模性失業、勞資糾紛、居民沖突、群眾信訪等社會問題和矛盾。

二是社會結構變化帶來的治理問題。“十四五”超特大城市居民的民生需求將進一步上升和多元化，住房、就業、環保、養老、醫療等群眾高度關心的民生問題如果解決不好，有可能誘發較大社會矛盾。隨著社會利益關系復雜化，超特大城市涉農民工權益保障、勞資糾紛、軍隊退役人群、征地拆遷、房地產、“鄰避”問題、養老金“倒掛”群體等矛盾糾紛預防化解壓力較大。

三是技術變遷帶來的治理問題。“互聯網+”新技術新業態新模式不斷涌現，帶來了相應的監管難題和治理問題。例如，一些人打著“金融創新”旗號，假借P2P平臺進行非法集資，悟空理財、鳳凰金融、愛錢進等P2P投資受損人員較多。

四是不確定因素帶來的社會風險。超特大城市由于人口規模大、人口流動性強、國際交流頻繁，面臨的公共衛生風險始終不可忽視。“十四五”各地社會治安基本面有待穩固和改善，危害國家政治安全的重大敏感事件、暴恐襲擊、顏色革命不可不防。

三、超特大城市社會治理存在不少突出體制機制障礙

一是超大城市社會治理主體體系不健全。黨委領導、政府負責的社會治理組織和工作體系不完善，社會治理工作分散于多個部門，職能碎片化，缺乏統一領導的專門機構（如經濟領域有財經委、發改委），難以宏觀指導和統籌協調。社會治理法規、規劃、標準等方面建設短板明顯。

二是超大城市社會治理基層平臺不鞏固。政府治理與社區自治的職責分工有待規范化。基層部門與街道社區條塊協同機制不健全。新冠肺炎疫情防控表明，基層社區在人員隊伍、服務能力、硬件設施等方面都欠缺較大。

三是超大城市社會治理關鍵環節不完善。源頭治理機制仍然較為薄弱，社會公正和法治有待進一步完善。應急管理體系存在差距和不足，突發事件防范和預警體系、應急保障綜合能力、應急保障重要基礎設施等有待改善。

四是超大城市社會治理技術支撐有待加強。不同部門、不同層級的信息平臺各自為政，信息共享滯后，重復建設、資源浪費問題突出。各行業信息化應用水平不一，普遍缺乏數據深度挖掘與應用。信息安全保障滯后于新技術新業務的發展。

四、“十四五”時期推進超特大城市社會治理現代化應做好“三大統籌”

統籌社會治理與城市治理、經濟治理。習近平總書記在浦東開發開放30周年慶祝大會上的講話中強調，要構建經濟治理、社會治理、城市治理統籌推進和有機銜接的治理體系。應推進社會治理與城市規劃、空間布局、人口調控、基礎設施建設、整治更新等統籌協同、有機銜接，與產業結構調整、重大體制改革、區域發展、對外開放等系統謀劃、配合推進。

統籌社會治理與民生保障。黨的十九屆五中全會提出“改善人民生活品質，提高社會建設水平”，民生保障和社會治理共同構成了社會建設領域，兩者互為條件、相互增進。應通過不斷提高保障和改善民生水平，優化階層結構，加強對社會風險和矛盾的源頭治理。通過加強和創新社會治理，擴大社會參與、激發社會活力、維護社會穩定，提升民生保障的針對性、供給效率和落實效果。

統籌維護社會秩序與增強社會活力。有效的社會治理不能落入“一管就死、一放就亂”的治理陷阱。法治是社會治理現代化的根本保障和重要依托。應通過法治明確和維護各個社會主體的權利、責任和義務，協調處理各類社會關系，實現秩序與活力的兼顧協調、相互增進。

五、著力完善超特大城市社會治理的基本制度框架

一是強化黨的領導地位和政府主導責任。建議各超特大城市在黨委系統成立社會治理工作委員會，作為專門領導負責社會治理工作的常設實體部門，負責統籌協調、監督落實社會治理各項重大任務。加強社會治理地方性法規、規劃建設，探索建立社會治理標準體系。例如，2017年9月，成都市在全國率先設立城鄉社區發展治理委員會這一實體機構，整合與社區治理相關的40多個部門的職能，統籌各類治理事項和資金，有效解決了“一個部門抓不了、多個部門抓不好”的社區治理難題。2020年12月，成都市啟動實施《成都市社區發展治理促進條例》，為推進特大城市社會治理現代化奠定良好的法治基礎。

二是大力加強超特大城市基層社區治理。在法規層面明確社區依法自治事項、依法協助政府事項、政府可購買服務事項、禁止準入事項，推進基層政府治理與社區自治的關系規范化、法制化、穩定化。強化社區黨的建設、教育引導群眾、發展群眾自治、統籌社會服務、協助公共服務等職能。加大財政保障力度，將基層組織活動和公共服務運行經費、社區工作者基本報酬、社區服務實施和信息化建設經費等納入財政預算。暢通社區工作者來源渠道，提高薪酬待遇、拓寬發展空間。

三是著力完善社會矛盾風險源頭治理和應急管理。從源頭預防基層社會矛盾和風險。健全老舊小區改造、城中村整治居民協商機制，合理平衡公共利益與個體利益。充分保證公眾對于重大公共決策的知情權和參與權。據摸查，目前全國需要改造的城鎮老舊小區涉及居民上億人，量大面廣，情況各異，任務繁重，其中超特大城市就有大量亟待改造的老舊小區。只有健全老舊小區改造居民參與機制、協商機制、長效管理機制，尊重居民意愿，推進共建共治共享，才能真正將改造這一好事辦好，讓人民群眾生活更方便、更舒心、更美好。還應加快建設集中統一高效的應急指揮體系，推動新興技術與應急業務深度耦合，完善城市應急基礎設施，提升應急管理能力，應對各種傳統和新型城市風險。

四是加強社會治理信息化建設的統籌規劃。近年來，社會治理信息化成為各超特大城市共同努力的方向，如上海市加快推進“一網通辦”“一網統管”建設，杭州市依托“城市大腦”和區塊鏈技術加強智慧治理。下一步應加大力度打通信息互通的“最后一公里”，實現數據互聯共享。圍繞公共衛生、重大疫情防控、社會治安、矛盾糾紛、社區服務、安全生產等問題，加快大數據、人工智能、5G、區塊鏈等先進技術的深度應用。加大對社會治理信息安全的法治保障。

六、突出問題導向維護超特大城市社會安全和穩定

一是加強民生保障改善，筑牢社會安全和穩定的根基。堅持經濟發展就業導向，擴大就業容量，提升就業質量，促進充分就業。著力做好超特大城市高校畢業生等青年就業工作，創造更多適合畢業生的知識型、技術型、創新型就業崗位。健全困難群體就業援助制度，對零就業家庭成員等困難人員提供“一對一”精細化服務。強化問題導向，緊盯老百姓在社會保障方面反映強烈的煩心事、操心事、揪心事，加快健全多層次社會保障體系，加強民生兜底。深入研判超特大城市人口老齡化趨勢，加快發展多層次、多支柱養老保險體系，健全養老服務體系。

二是包容重點社會群體，防范社會階層斷裂和矛盾。大力推進超特大城市農民工社會融合，優化以居住證為載體、以積分制為辦法的進城農民工基本公共服務提供機制，擴大進城農民工基本公共服務覆蓋面。依法保障進城農民工的農村土地權益。拓寬進城農民工社會參與渠道。持續提升年輕人的社會安全感、認同感，激發年輕人創新創業活力，促進其實現個人和社會價值。從就業創業、住房、子女教育、文化休閑等年輕人切身利益問題入手，完善民意表達、接收、吸納與反饋機制，滿足年輕人的權益表達訴求。

三是化解突出社會問題，確保社會良性運行。強化法治保障作用，完善社會矛盾預防化解機制，重點應對好勞資關系、征地拆遷、生態環保、業主權益、特殊人群待遇等方面問題。建立協調處理互聯網新業態勞資關系的法規政策，完善處置新業態勞資糾紛的辦法和手段。建立健全監管長效機制，促進互聯網金融健康發展。積極構建網上網下相結合的網絡社會綜合防控體系，加強網上常態化公開執法巡查，持續依法嚴打網絡詐騙、黑客攻擊和侵害公民個人信息等高發頻發犯罪活動。

四是應對重大社會風險，提升城市安全韌性。大力健全公共衛生應急管理體系、重大疫情防控救治體系，提高風險感知研判的靈敏性、應急決策的超前性、防控措施的精準性。著力完善基層醫療衛生服務體系，提高基層醫療衛生工作者工資待遇水平，平戰結合完善社區公共衛生基礎設施。完善國家安全警衛工作體系，開展維護政治安全攻堅戰，嚴密防范和嚴厲打擊敵對勢力滲透、破壞、顛覆、分裂活動，實現危害國家政治安全的重大敏感事件和暴恐襲擊案件“零發生”。

（作者為國家發展改革委體管所社會調查室主任、副研究員）